hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Nguyên nhân thứ nhất: Chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thay đổi liên tục và có nhiều bất cập làm cho việc áp dụng pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước lúng túng, không đồng nhất, giải quyết không thỏa đáng quyền, lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi, dẫn đến tình trạng khiếu nại.
Chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư càng về sau càng chặt chẽ và đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp hơn cho người có đất bị thu hồi. Thực tế này phù hợp với quy luật phát triển và mong muốn của người dân. Tuy nhiên, sự thay đổi thường xuyên của pháp luật trên lĩnh vực này đã gây khó khăn rất lớn cho cơ quan hành chính nhà nước áp dụng pháp luật, thậm chí có nơi, có lúc xảy ra việc áp dụng pháp luật tùy tiện, gây thiệt hại đến lợi ích chính đáng của người bị thu hồi đất; đồng thời gây ra sự so bì giữa các chủ thể có đất bị thu hồi, trong khi đó, pháp luật quy định khơng áp dụng hồi tố cho các dự án đã triển khai.
Trước Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực, việc đền bù khi Nhà nước thu hồi đất được áp dụng theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng (sau đây gọi chung là Nghị định 22/1998/NĐ-CP). Nét cơ bản trong chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của giai đoạn này là:
(i) Giá bồi thường rất thấp so với giá đất chuyển nhượng trên thị trường; việc bố trí tái định cư chậm;
(ii) Nhiều quy định về bồi thường không rõ ràng, dẫn đến việc áp dụng để bồi thường trong từng trường hợp cụ thể khơng thống nhất, có nhiều bất cập;
(iii) Tổ chức, bộ máy phục vụ cho hoạt động bồi thường, giải tỏa vừa lỏng lẻo vừa không chuyên nghiệp.
Từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực đến nay, trong vịng 6 năm đã có 4 Nghị định và nhiều Thông tư, văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp về lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đó là: Ngày 3 tháng 12 năm 2004, Chính phủ ban hành Nghị định 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tiếp đó, ngày 27 tháng 01 năm 2006, Chính phủ ban hành Nghị định 17/2006/NĐ-CP Về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai (sau đây gọi chung là Nghị định 17/2006/NĐ-CP). Ngày 25 tháng 7 năm 2007 Chính phủ
Chính phủ ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; ngày 13 tháng 8 năm 2009, Chính phủ ban hành Nghị định 69/2009/NĐ-CP Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo các văn bản pháp luật ban hành sau nhìn chung có sự tiến bộ hơn, từng bước đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Vì vậy, cơng tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã đạt được những kết quả khả quan. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, quy định tại các Nghị định nêu trên vẫn còn những hạn chế, bất cập chưa được tháo gỡ như:
(i) Sự ra đời 4 Nghị định trong vòng 6 năm (từ 2004 đến 2009) nhằm điều chỉnh, bổ sung trong việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như đã nêu trên là quá nhanh, trong khi đó các dự án triển khai rất chậm (từ giai đoạn có quyết định thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền đến khi lập phương án và tổ chức bồi thường là rất dài) và thường xuyên điều chỉnh. Từ đó xảy ra tình trạng bồi thường, hỗ trợ và tái định khơng thống nhất, một dự án có nhiều giá, nhiều quy định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khác nhau; và thường xảy ra nghịch lý: Người nhận bồi thường trước là những người tích cực chấp hành chủ trương bồi thường, giải tỏa của Nhà nước lại bị thiệt thòi hơn người nhận bồi thường sau - thường là những người khơng đồng thuận, thậm chí khơng chấp hành chủ trương giải tỏa, bồi thường của Nhà nước, dẫn đến việc so bì giữa những bộ phận nhân dân và làm phát sinh khiếu nại.
Ví dụ: Dự án cầu Long Kiểng, huyện Nhà Bè, Thành phố Hồ Chí
Minh thực hiện theo Phương án bồi thường số 57/PABT ngày 7 tháng 12 năm 2005 được Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Nhà Bè phê duyệt tại Quyết định số 386/QĐ-UB ngày 20 tháng 12 năm 2005 (sau đây gọi là Phương án 57), với tổng số hộ dân có đất bị thu hồi là 88 hộ. Trong khi huyện Nhà Bè đang
tiến hành bồi thường cho 88 hộ thuộc dự án thì ngày 15 tháng 5 năm 2006, Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình Sở Giao thơng cơng chánh (nay là Sở Giao thơng vận tải) có Văn bản số 143/KQLGTĐT1 đề nghị ngưng để điều chỉnh dự án và chỉ thực hiện công tác bồi thường cho 25 hộ thuộc phạm vi xây dựng 2 mố cầu, 63 hộ cịn lại khơng tổ chức bồi thường. Đến ngày 20 tháng 1 năm 2009, Ủy ban nhân dân thành phố có Văn bản số 294/UBND-ĐTMT chấp thuận bồi thường cho 63 hộ còn lại theo Phương án 57 cộng với lãi suất ngân hàng theo quy định. Đồng thời dự án này tiếp tục được điều chỉnh tuyến, do đó Ủy ban nhân dân Thành phố quyết định thu hồi đất bổ sung đất của 55 hộ và chấp thuận áp dụng chính sách bồi thường theo quy định hiện hành (Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và đến nay phải thực hiện theo Nghị định số 69/2009/NĐ-CP).
Như vậy, dự án này kéo dài 5 năm, có 3 cách tính giá bồi thường khác nhau. Trong tổng số 143 hộ dân có đất bị thu hồi trong dự án, có 25 hộ đã nhận tiền bồi thường, hỗ trợ theo phương án 57 năm 2005; 63 hộ chưa nhận tiền bồi thường theo Phương án 57, trong đó có 15/63 hộ áp dụng bồi thường theo Phương án 57 cộng lãi suất ngân hàng và 48 hộ hộ áp dụng bồi thường theo phương án 57 cộng lãi suất ngân hàng, đồng thời có một phần diện tích nhà, đất được bồi thường theo quy định hiện hành; 34 hộ phát sinh mới phải bồi thường theo quy định hiện hành. Qua sự việc cho thấy, đối với 25 hộ đã nhận tiền theo phương án 57 bị thiệt thịi do lúc này khơng áp dụng giá bồi thường theo giá thị trường; 48 hộ vừa bồi thường theo phương án cũ, vừa bồi thường theo phương án hiện hành rất khó khăn trong việc tính bù chênh lệch khi bố trí tái định cư cũng như tính bồi thường giá trị nhà, vật kiến trúc. Việc áp dụng cho một dự án nhiều giá bồi thường khơng những gây khó khăn trong việc tính tốn bồi thường mà cịn gây so bì, khiếu kiện trong dân và dẫn đến việc khiếu nại liên tục, không giải quyết dứt điểm được [35].
(ii) Về giá bồi thường hỗ trợ: Theo quy định của pháp luật thì giá đất để tính bồi thường là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị
trường trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, giá bồi thường đối với đất nơng nghiệp vẫn chưa có tiêu chí để thẩm định theo giá thị trường và pháp luật hiện hành cũng chưa đưa ra quy định cụ thể về quy trình xác định giá đất để tính bồi thường. Vì vậy, giá bồi thường đối với loại đất này được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xác định và phê duyệt giá riêng theo từng địa bàn, khu vực nằm trong giới hạn khung giá đất do Chính phủ quy định tại Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất (sau đây gọi chung là Nghị định 88/2004/NĐ-CP) và Nghị định 123/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất (sau đây gọi chung là Nghị định 123/2007/NĐ-CP).
Khảo sát tại tỉnh Quảng Nam cho thấy, hiện nay, đất nơng nghiệp thuần (khơng tính đất nơng nghiệp xen kẽ trong khu dân cư) thuộc hầu hết các dự án trên địa bàn được Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt theo đơn giá 45.000 đồng/m2 đối với loại đất nông nghiệp (kể cả loại đất trồng cây hàng năm và loại đất nông nghiệp trồng cây lâu năm). Tuy nhiên, tại một vài dự án mà người dân khơng đồng thuận, tình hình khiếu nại kéo dài, phức tạp như dự án Khu đô thị mới Điện Nam - Điện Ngọc, huyện Điện Bàn, Khi kinh tế mở Chu Lai... Giá bồi thường cho mỗi m2 đất nông nghiệp do tỉnh phê duyệt so với khung giá đất Chính phủ quy định tại Nghị định 188/2004/NĐ-CP và Nghị định 123/2007/NĐ-CP là quá thấp và thấp hơn nhiều so với mặt bằng chung về giá bồi thường đất cùng loại tại các tỉnh, thành phố lân cận khác. Đến khi Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ra đời quy định giá đất nông nghiệp chung được tăng từ 1,5 đến 5 lần mức giá chuẩn quy định trên 1 mét vuông đối với từng địa phương. Với mức giá quy định trên, đối với người bị thu hồi đất, giá đền bù này mặc dù còn thấp so với giá chuyển nhượng trên thị trường và so với giá đất liền kề mà các doanh nghiệp thực hiện bồi thường theo phương thức tự thỏa thuận nhưng đa số người dân vẫn chấp nhận.
(iii) Về tái định cư: Thực trạng chung hiện nay ở hầu hết các tỉnh, thành trong cả nước là thực hiện không đúng quy định của pháp luật về chính sách tái định cư: "Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư phải có điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ" [24]. Trên thực tế, hầu hết các dự án tái định cư triển khai cùng lúc hoặc sau khi triển khai việc thu hồi đất. Hơn nữa việc triển khai các dự án tái định cư là hết sức cấp bách nhưng phải thực hiện theo thủ tục xây dựng cơ bản theo quy định của pháp luật nên tiến độ thực hiện rất chậm. Vì vậy, việc thiếu nơi ở để bố trí tái định cư diễn ra thường xuyên, người dân sau khi bị thu hồi đất phải ở tạm cư kéo dài mà chưa có giải pháp giải quyết hữu hiệu. Bên cạnh đó, nhiều địa phương khi xây dựng và bố trí tái định cư cho người có đất bị thu hồi phải di chuyển chỗ ở làm qua loa, chiếu lệ, chất lượng nơi ở mới sau khi được bố trí tái định cư thấp, việc làm và sinh hoạt khó khăn. Ví dụ, Khu đơ thị Điện Nam - Điện Ngọc, huyện Điện Bàn có tổng cộng 115 hộ dân được giải tỏa trắng để xây dựng Khu đô thị mới và được bố trí tái định cư vào ở trong các tuyến đường nhánh khu chung cư xây dựng trên một vùng khá biệt lập và chật hẹp. Các hộ dân chấp nhận di dời để giao đất cho Nhà nước xây dựng Khu đô thị mới Điện Nam - Điện Ngọc, nhưng các hộ dân này lại đối diện với một thực tế vô cùng khó khăn tại nơi ở mới. Họ khơng chỉ chuyển đổi chỗ ở mà phải thay đổi môi trường sống, công ăn việc làm cũ khơng cịn, trong khi sự hỗ trợ của chính quyền trong việc giúp họ ổn định cuộc sống hầu như khơng có gì ngồi việc hỗ trợ vốn tiền ít ỏi để di chuyển chỗ ở, chuyển đổi nghề nghiệp... Chuyện khó nhất đối với các hộ dân tái định cư là làm nghề gì để sống tại một khu chung cư khép kín sau khi chi tiêu hết khoản tiền đã nhận hỗ trợ, trong khi họ vốn là những người chuyên sống bằng nghề nông thuần túy. Vậy là chỗ ở đơn thuần chỉ là chỗ ở, cịn cơng việc làm phải tự họ xoay xở để kiếm sống qua ngày. Như vậy, việc pháp luật quy định đối với những hộ dân bị giải tỏa trắng phải bố trí tái định cư thì khu tái định cư phải có điều kiện bằng
hoặc tốt hơn nơi ở cũ chỉ là những quy định suông mà thực tế cuộc sống của những hộ dân vẫn bị bỏ rơi ngồi những quy định của pháp luật?. Vì vậy, sau khi khảo sát các khu tái định cư qua loạt bài "Trây trét nhà tái định cư", tác giả Trần Thanh Bình và Phương Thanh đã nhận định: "Chấm dứt chuỗi ngày dài tạm cư, các hộ dân được phân bổ nhà tái định cư để ở. Nhưng khi đến nơi ở mới đã khổ vì nhà kém chất lượng, các hộ dân còn khổ hơn bởi cuộc sống thiếu thốn trăm bề" [1].
Nguyên nhân thứ hai: Nhiều văn bản áp dụng chính sách, pháp luật,
nhất là văn bản mang tính quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và tái định cư còn bất cập và hạn chế, thiếu hợp lý và chưa đảm bảo tính hợp pháp.
Trở lại việc tính giá bồi thường đối với đất đai, trong đó có đất nơng nghiệp, trên thực tế cho thấy, do chưa có tiêu chí để thẩm định theo giá thị trường và giá bồi thường đối với các loại đất nên Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố căn cứ điều kiện kinh tế tại địa phương để xác định và phê duyệt giá riêng theo từng địa bàn, khu vực nằm trong giới hạn khung giá đất do Chính phủ quy định. Chính vì vậy, việc quy định đơn giá bồi thường đối với đất các loại đất, trong đó chủ yếu là đất nơng nghiệp mỗi nơi khác nhau và dễ dẫn tình trạng chủ quan, áp đặt khi ban hành quy định về giá của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền.
Ví dụ 1: Đối với tỉnh Quảng Nam: Dự án xây dựng Khu dân cư khối 3,
Trung tâm hành chính huyện Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam do Ủy ban nhân dân huyện Điện Bàn làm chủ đầu tư nhằm quy hoạch mở rộng tuyến đường trung tâm hành chính; xây dựng, chỉnh trang khối phố theo quyết định phê duyệt của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam. Ngày 07/11/2007, Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam ban hành Quyết định số 3536/QĐ-UBND về việc phê duyệt phương án tổng thể bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng để xây dựng Khu dân cư khối 3, thị trấn Vĩnh Điện, huyện Điện Bàn. Theo đó giá đất bồi thường được thực hiện theo Quyết định số 57/2007/QĐ-UBND
ngày 18/12/2007 của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam Quy định phương pháp xác định giá đất và giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam. Theo các quy định trên thì đơn giá đất ở nằm trên trục đường Trung tâm hành chính huyện Điện Bàn theo quy định của Ủy ban nhân dân tỉnh là 540.000 đồng/m2, trong khi đó giá đất chuyển nhượng tại vị trí này trong điều kiện bình thường gần 5.000.000 đồng/m2; đơn giá đất ở nằm trên các đường nhánh cắt ngang trục đường Trung tâm hành chính huyện Điện Bàn theo quy định của Ủy ban nhân dân tỉnh là 100.000 đồng/m2, trong khi đó giá đất chuyển nhượng tại vị trí này trong điều kiện bình thường gần 1.000.000 đồng/m2. Một lơ đất ở có diện tích 150m2 (6m x 25m) trên trục đường nhánh Trung tâm hành chính