BÀI TOÁN “GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP BIỂN ĐÔNG” 3 1 Lời giải cho bài toán “giải quyết tranh chấp Biển Đông”
3.2 Hoàn thiện pháp luật Việt Nam về bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển
3.2.1 Hệ thống chính sách pháp luật Việt Nam quy định về biển
Bên cạnh việc gia nhập và trở thành thành viên của Công ước Luật biển 1982 theo Nghị quyết của Quốc hội ngày 23 tháng 06 năm 1994, Việt Nam cũng đã cùng với các nước khu vực đàm phán, ký kết nhiều Tuyên bố cũng như Hiệp định liên quan tới vấn đề phân định và hợp tác biển. Có thể kể đến: Hiệp định giữa Thái Lan và Việt Nam trong việc phân định biên giới biển giữa hai quốc gia trong Vịnh Thái Lan ngày 09 tháng 08 năm 1997; Hiệp ước về vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Campuchia năm 1982; Hiệp ước về các nguyên tắc giải quyết vấn đề biên giới giữa Việt Nam và Campuchia năm 1983; Hiệp định phân định Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc ngày 25 tháng 12 năm 2000; Hiệp định về hợp tác nghề cá trong vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc ngày 25 tháng 12 năm 2000; Nghị định thư bổ sung Hiệp định hợp tác nghề cá ngày 29 tháng 04 năm 2004; Tuyên bố ASEAN – Trung Quốc về ứng xử của các bên ở Biển Đông năm 2002; Hiệp định phân định thềm lục địa giữa Việt Nam và Indonesia năm 2003; Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông năm 2002.
Việc xây dựng hệ thống pháp luật quy định về biển của Việt Nam lại chưa được quan tâm và đầu tư đúng mực. Chúng ta không chỉ thiếu về mặt số lượng mà còn yếu về mặt chuyên môn, chất lượng trong việc ban hành các văn bản pháp quy. Theo Báo cáo, ở Trung ương hiện nay có hơn 500 văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực liên quan đến biển, đảo với các hình thức: Luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông tư, thông tư liên tịch. Các địa phương ven biển cũng ban hành gần 400 văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa văn bản của cấp trên cũng như để quy định những vấn đề đặc thù của địa phương [86]. Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp luật về biển mới chỉ mang tính cấp thời, đáp ứng nhiệm vụ trước mắt cũng như đóng vai trò điều chỉnh tổng thể một số lĩnh vực liên quan đến biển, đảo như: thương mại, dịch vụ hàng hải, quy hoạch các khu kinh tế, cảng biển, bảo vệ, khai thác, sử dụng các tài nguyên liên quan đến biển, đảo, an ninh quốc phòng, biển đảo
mà chưa bao quát được toàn bộ vấn đề biển, đảo cũng như chưa có những dự tính dài lâu nên vẫn còn bỏ sót nhiều lĩnh vực và tồn tại nhiều điểm bất cập.
Trong việc phân định các vùng biển, cũng như xác lập chủ quyền đối với các đảo tranh chấp, chúng ta mới chỉ có các tuyên bố ở cấp Chính phủ như: Tuyên bố của Chính phủ Việt Nam ngày 12 tháng 05 năm 1997 về lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa Việt Nam; Tuyên bố của Chính phủ Việt Nam ngày 12 tháng 11 năm 1982 về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam; Tuyên bố ngày 14 tháng 02 năm 1974 của Chính phủ Việt Nam về chủ quyền đối với quần đảo Hoàng Sa và quần đảo Trường Sa. Đến tận năm 2003, Quốc hội Việt Nam mới thông qua Luật Biên giới quốc gia, khẳng định chủ quyền của Việt Nam trên hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa cũng như đưa ra nguyên tắc xác lập các vùng biển khác. Nhìn chung, các văn bản pháp lý này mới chỉ nêu những nguyên tắc chung về xác định phạm vi, chế độ pháp lý của các vùng biển và thềm lục địa Việt Nam, chưa cụ thể hoá công tác quản lý nhà nước về biển nên hiệu lực pháp lý còn thấp.
Trước yêu cầu cấp thiết của việc cần phải có một văn bản luật mang tính tổng thể xác định phạm vi, chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; quy định các nội dung quản lý Nhà nước về biển; bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; bảo vệ quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội; giữ gìn và bảo vệ môi trường biển ... Dự thảo Luật Biển Việt Nam đã được thông qua ngày 21/06/2012 và sẽ có hiệu lực ngày 01/01/2013. Tuy nhiên, để việc bảo vệ chủ quyền biển, đảo đạt hiệu quả cao, chúng ta cần có những quy định rõ ràng hơn nữa để hướng dẫn thực thi luật biển.
3.2.2 Hệ thống chính sách pháp luật biển của các quốc gia và kinh nghiệm cho
Việt Nam
3.2.2.1 Chính sách pháp luật về quản lý biển của Canada, Trung Quốc, Nhật Bản
a. Canada
tổng diện tích vùng biển khoảng 3 triệu km2 và có khoảng 24% tổng dân số sinh sống dọc bờ biển [86], nên từ lâu, biển đã trở thành một lợi thế to lớn cho việc phát triển kinh tế - xã hội ở nước này. Có lẽ vì thế mà Canada trở thành một trong những nước đi đầu về xây dựng chính sách biển mang tầm quốc gia với những phương thức quản lý tổng hợp, hiện đại và hệ thống pháp luật linh hoạt, phù hợp với tư duy mới về biển. Việc xây dựng chính sách biển quốc gia Canada được bắt đầu bằng việc xây dựng Luật biển Canada. Trên cơ sở luật biển, Chiến lược biển đã được xây dựng và ban hành năm 2002, được xem như tuyên bố về chính sách của Chính phủ Canada về quản lý các hệ sinh thái cửa sông, bờ biển và đại dương ở tầm quốc gia với những mục tiêu rõ ràng trong quản lý như: hiểu biết và bảo vệ môi trường biển; hỗ trợ các cơ hội phát triển kinh tế bền vừng; nâng cao vị thế về biển của Canada lên tầm quốc tế. Để đạt được mục tiêu đề ra, chiến lược cũng đề ra các nguyên tắc chủ đạo trong quá trình xây dựng và quản lý biển như: nguyên tắc quản lý tổng hợp; nguyên tắc phát triển bền vững; nguyên tắc cẩn trọng. Theo đó, việc quản lý biển được thực hiện một cách tổng thể, có xem xét và cân nhắc tới tất cả các yếu tố cần thiết cho việc chia sẻ các nguồn tài nguyên biển, bảo tồn và sử dụng bền vững. Việc sử dụng, khai thác biển của thế hệ hiện tại không được phương hại tới khả năng khai thác của thế hệ tương lai. Trên cơ sở đó, khi có một nguy cơ nào đó đe dọa đến việc quản lý bền vững biển và trong điều kiện không có các cơ sở khoa học vững chắc về nguy cơ đó thì việc đưa ra quyết định và các giải pháp quản lý phải được tiến hành một cách thận trọng.
Canada khẳng định việc quản lý biển không phải là công việc và trách nhiệm của riêng chính quyền liên bang mà là trách nhiệm chung của cộng đồng. Mọi tổ chức, cá nhân có liên quan đều phải chia sẻ trách nhiệm này với Nhà nước. Chính vì vậy, quản lý biển xác định trong Chiến lược biển là một quá trình làm việc tập thể phối, kết hợp giữa chính quyền liên bang với các cấp chính quyền khác nhằm chia sẻ trách nhiệm để hướng tới những mục tiêu chung. Đồng thời, Chiến lược biển cũng thể hiện cam kết của Chính phủ Canada trong việc huy động và tạo điều kiện cho người dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách và ra quyết định đối
với những công việc có liên quan theo mô hình đồng quản lý hoặc quản lý dựa vào cộng đồng.
b. Nhật Bản
Nhật Bản có tổng chiều dài bờ biển 35.000 km với hơn 6.847 hòn đảo lớn, nhỏ, cùng lợi thế phát triển giao thương hàng hải với các hoạt động xuất nhập khẩu tại các hải cảng tấp nập [86]. Từ lâu, kinh tế biển đã trở thành ngành mũi nhọn rất được chú trọng tại quốc gia này. Nhật đã mở rộng vùng biển đánh bắt theo pháp luật quốc tế, đầu tư khoa học – kỹ thuật và tài chính, phát triển ở các vùng biển quốc tế, ban hành chính sách pháp luật biển với trọng tâm bảo đảm an toàn hàng hải, thông suốt cho lộ trình vận tải biển với những quy định và yêu cầu khắt khe cho hải quân Nhật về việc đảm bảo phạm vi an toàn 1.000 hải lý từ các cảng biển. Nhật cũng chú trọng tới khai thác nguồn tài nguyên dưới đáy biển, tích cực tham gia vào Ủy ban quyền lực đáy đại dương cũng như sớm quan tâm đến việc xây dựng các chính sách và cơ cấu quản lý hoạt động khai thác biển.
Nhật Bản ban hành chính sách cơ bản về đại dương, đề cập phương hướng tổng thể về quản lý biển và kế hoạch cụ thể nhằm triển khai, đưa chính sách đi vào cuộc sống. Bên cạnh đó, quản lý thống nhất đại dương bằng việc thành lập Hội đồng phát triển đại dương từ năm 1971 với chức năng xây dựng các ý tưởng cơ bản về phát triển dài hạn đại dương và đóng góp ý kiến cho Thủ tướng ra quyết định về chính sách biển trong từng giai đoạn 10 năm. Năm 2007, Nhật cũng thành lập cơ quan chính sách đại dương, với thành viên là các Bộ trưởng của các Bộ có liên quan đến biển còn người đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ.
c. Trung Quốc
Trung Quốc có điều kiện địa lý về biển rất thuận lợi, với diện tích mặt biển khoảng hơn 3 triệu km2, đường bờ biển dài 18.000 km [86]. Với bề dày lịch sử của việc khai thác biển, quốc gia này đã sớm quan tâm tới việc quản lý sử dụng và phát triển biển. Năm 1949, Trung Quốc xây dựng chiến lược biển với bốn yếu tố cơ bản là: xác định việc mở rộng quản lý biển và hạt nhân của chiến lược chính trị biển; khẳng định việc xây dựng chiến lược cường quốc biển là hạt nhân của chiến lược
phát triển kinh tế biển; xác định an ninh biển và an ninh quốc gia là vấn đề trọng tâm trong chiến lược phòng vệ biển; khẳng định và coi trọng việc sử dụng kỹ thuật cao kết hợp với kỹ thuật thông thường trong chiến lược khoa học – kỹ thuật biển.
Kể từ những năm 90 của thế kỷ XX đến nay, Chính Phủ và các Bộ, ngành của Trung Quốc đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật nhằm chuẩn hóa công tác quản lý và sử dụng vùng biển, phân vùng chức năng biển, sử dụng cơ chế bồi hoàn các vùng biển, quy định những căn cứ pháp lý cho việc quản lý, sử dụng các vùng biển. Đó là các văn bản pháp luật như: Luật lãnh hải và vùng biển tiếp giáp ngày 2/2/1992; Luật về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa ngày 26/6/1998; Luật Quản lý và sử dụng các vùng biển của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa ngày 2/10/2001; Quy hoạch chức năng các vùng biển toàn quốc tháng 12/2002; Quy định về việc quản lý bảo vệ và sử dụng các đảo không có người ở tháng 7/2003; Quy định về quản lý sản xuất nghề cá “Nam Sa” năm 2004; Quy chế cho phép sử dụng các đảo không người ở năm 2008, Trung Quốc cũng đơn phương công bố đường cơ sở quần đảo Hoàng Sa ngày 15/6/1996 vi phạm chủ quyền Việt Nam [86].
3.2.2.2 Kinh nghiệm cho Việt Nam
Từ việc nghiên cứu chính sách pháp luật biển của một số nước, có thể thấy tầm quan trọng của hoạt động quản lý, khai thác, phát triển tài nguyên biển. Hoạt động này không chỉ giúp tăng nguồn thu từ biển mà còn giúp các quốc gia thực hiện tốt hơn công tác bảo vệ biển và chủ quyền trên biển của mình. Chính vì vậy, các nước rất quan tâm tới việc xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật biển của mình. Trong xu thế phát triển chung, định hướng và chiến lược hoạt động của các quốc gia tại các vùng biển có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, các nước ngày càng coi trọng việc xây dựng, hoạch định chiến lược phát triển biển nhằm quản lý có hiệu quả và bền vững tài nguyên, môi trường biển. Khi Công ước Luật biển 1982 có hiệu lực đã đưa ra những quy định mang tính lịch sử về các vấn đề quan trọng của biển, xác định việc quy hoạch 109 triệu km2 mặt biển cho các quốc gia ven biển quản lý đã ảnh hưởng tới ý thức lãnh thổ và chiến lược phát triển biển, buộc các nước ven biển phải nghiên cứu để bảo vệ quyền lợi và
đẩy mạnh phát triển kinh tế biển.
Thứ hai, trên phạm vi toàn cầu, các hoạt động khai thác và sử dụng biển ngày càng tăng nhanh. Từ thập kỷ 70 của thế kỷ XX đến nay, cứ sau 10 năm, kinh tế biển lại tăng gấp đôi và nhiều nước ven biển đã trở thành những quốc gia giàu có nhờ khai thác tiềm năng, thế mạnh của biển cũng như phát triển kinh tế biển.
Thứ ba, các ngành, nghề biển truyền thống ngày càng phát triển mạnh mẽ và đi vào chiều sâu. Nghề cá vẫn giữ vị trí chiến lược với phương hướng khai thác chính ở các vùng biển sâu quốc tế. Nghề nuôi trồng hải sản sẽ ngày càng phát triển và chiếm vị trí lớn, nghề vận tải biển vẫn phát triển với quy mô lớn và mức tăng trưởng cao; nghề khai thác dầu khí có triển vọng rất lạc quan với sản lượng và trữ lượng dồi dào; nghề du lịch biển mở ra nhiều xu thế mới cùng không gian phát triển rộng mở.
Thứ tư, dưới sức ép của sự gia tăng dân số, để giải quyết các nhu cầu về lương thực, thực phẩm, năng lượng, các nước vẫn phải tìm kiếm và tiếp tục phát hiện các lĩnh vực khai thác mới đối với tài nguyên biển.
Thứ năm, sự khai thác không hợp lý đã dẫn đến nguy cơ cạn kiệt các nguồn tài nguyên biển. Để khắc phục tình trạng này, các nước ngày càng chú trọng tới việc phát triển và ứng dụng những thành tựu của khoa học, kỹ thuật, công nghệ hiện đại trong khai thác và bảo vệ bền vững tài nguyên biển.
Từ xu thế phát triển chung của Thế giới và qua kinh nghiệm của các nước, một số gợi mở đối với việc xây dựng chính sách, pháp luật biển đối với Việt Nam:
Một là, việc xây dựng chính sách biển quốc gia của Việt Nam phải dựa trên cơ sở pháp lý là Luật biển Việt Nam. Hiện nay, bằng việc quản lý đơn ngành, chúng ta đã có những đạo luật riêng của từng ngành như Luật Dầu khí, Luật Thủy sản, Luật Du lịch, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Đất đai… Tuy nhiên, xây dựng chính sách quản lý tổng hợp về biển, trước hết chúng ta cần phải xác định được các vùng biển của quốc gia.
Hai là, việc xây dựng một đạo luật khung về quản lý biển cũng như chính sách biển toàn diện ở tầm quốc gia không đồng nghĩa với việc xem nhẹ vai trò các
đạo luật chuyên ngành và chính sách đơn ngành. Cần nhấn mạnh rằng, Luật biển hay chính sách biển quốc gia chỉ là luật và chính sách khung, quy định những vấn đề tổng quát ở tầm vĩ mô. Chính vì vậy, việc xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình quản lý biển phải dựa trên các luật và chính sách chuyên ngành. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung các đạo luật và chính sách chuyên ngành phù hợp với những định hướng tổng quát ở tầm vĩ mô và những mục tiêu quản lý tổng hợp của chính sách biển quốc gia;
Ba là, xây dựng chính sách biển quốc gia phải có tính toàn diện, tổng quát, gồm một số vấn đề cơ bản như: xác định mục tiêu; những nguyên tắc cơ bản áp dụng trong quản lý tổng hợp biển. Ví dụ: nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc quản lý tổng hợp, nguyên tắc cẩn trọng. Ngoài ra, chính sách biển cũng phải xác định cụ thể những chủ thể tham gia vào việc quản lý biển; xác định những chương trình quản lý có thể thực hiện v.v.. Điều này sẽ khắc phục được thực trạng quản lý tản mạn, chồng chéo, thiếu tập trung, thống nhất dẫn tới hiệu quả khai thác, bảo vệ