2.2. Tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh
2.2.2. Nguyên nhân của khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Quảng Ninh
một số địa phương trong tỉnh [28, tr.05], như:
+ Xuất hiện nhiều đoàn đông người, thái độ khiếu kiện thiếu kiềm chế, khiếu kiện vượt cấp lên tỉnh, lên Trung ương; tình trạng đơn thử gửi tràn lan mang tính chất phố biến, nhất là trong các dịp có sự kiện chính trị (họp Trung ương, họp Quốc hội, HĐND tỉnh…).
+ Có một số vụ việc phát sinh từ những năm trước, đã được các cấp chính quyền xem xét, giải quyết nhưng công dân vẫn không nhất trí tiếp tục khiếu kiện kéo dài, nhất là các vụ việc khiếu nại về thu hồi đất để thực hiện dự án tại các địa phương (như ở thành phố Hạ Long, thành phố Uông Bí, thành phố Móng Cái, thành phố Cẩm Phả...).
+ Có hiện tượng những người, nhóm người khiếu nại “liên kết" với nhau để khiếu kiện đông người nhằm tạo thêm sức ép lên các cơ quan Trung ương và tỉnh. Đáng chú ý là trong một số trường hợp có sự xúi giục, kích động kẻ xấu nhằm lôi kéo những người khi khiếu kiện liên kết đông người có những hành vi quá khích, gây rối. Tình hình khiếu nại, tố cáo nêu trên đã ảnh hưởng đến an ninh, trật tự và tiềm ẩn những nguy cơ làm mất ổn định chính trị - xã hội tại một số địa phương trong một số thời điểm. Một số trường hợp đã xuất hiện những mâu thuẫn phát sinh giữa người dân với chính quyền, giữa người dân với nhà đầu tư. Trong nhiều dự án, do tác động của tình hình khiếu nại, tố cáo nên đã làm cho dự án bị chậm triển khai, kéo dài nhiều năm, ảnh hưởng xấu đến phát triển kinh tế - xã hội [28, tr.05].
2.2.2. Nguyên nhân của khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Quảng Ninh Ninh
2.2.2.1. Nguyên nhân khách quan
Theo Báo cáo số 37/BC-UBND ngày 01/4/2014 “Báo cáo công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo quý I/2014” của UBND tỉnh Quảng Ninh [35] có đưa ra một số
nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai ở tỉnh Quảng Ninh như sau: Thứ nhất, khi thực hiện Luật Đất đai năm 2003, chính sách pháp luật về đất đai có nhiều bất cập, chậm được bổ sung, sửa đổi, có nhiều văn bản dưới luật để hướng dẫn thi
hành Luật Đất đai năm 2003 nhưng còn nhiều vấn đề chưa rõ, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Ví dụ như xác định các giấy tờ theo khoản 1 điều 50 Luật Đất đai năm 2003 đôi lúc còn khó áp dụng trong thực tiễn. Chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai qua các thời kỳ có nhiều thay đổi, thiếu tính ổn định, chưa đồng bộ, có những quy định chưa sát thực tế, thiếu cụ thể. Việc xác định các loại giấy tờ theo quy định tại khoản 1, điều 50, Luật Đất đai năm 2003 xác định các khoản tiền người sử dụng đã nộp có tương đương với tiền sử dụng đất hay không trước thời điểm Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành, hay là việc xác định giá đất thị trường, chính sách hỗ trợ đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư... Riêng trong lĩnh vực GPMB, từ sau khi có Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ đã ban hành 04 Nghị định quy định chi tiết (Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần; Nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp giấy CNQSD đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ về quy hoạh sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư). Tuy văn bản hướng dẫn ban hành nhiều, nhưng một số nội dung còn gây khó khăn trong việc thực hiện, chính sách sau ban hành có lợi nhiều hơn trước dẫn đến khó khăn trong xử lý bồi thường chuyển tiếp giữa chính sách cũ và mới. Giá đất bồi thường tại nhiều nơi chưa sát giá thị trường; có sự chênh lệch lớn, có một số nơi chênh lệch quá lớn. Bên cạnh đó trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cấp giấy CNQSD đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất còn quá “nhiêu khê” rườm rà, nhiều thủ tục chưa đồng bộ với các thủ tục về đầu tư, xây dựng, thủ tục hành chính đã làm hao phí thời gian của các chủ đầu tư, ảnh hưởng đến hoạt động trong lĩnh vực đầu tư và quản lý đất đai. Chính sự bất cập này đã làm cho các cơ quan quản lý Nhà nước khó áp dụng, gây khó khăn cho việc quản lý, sử dụng đất đai.
Hiện nay Luật Đất Đai năm 2013 đã có một số điểm mới, khắc phục những thiếu sót trong các quy định trước đây, cụ thể:
"Một là, Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa các quyền của Nhà nước đối với đất
đai (Chương II: Quyền và trách nhiệm của nhà nước đối với đất đai, cụ thể: quyền của đại diện chủ sở hữu; quyền quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyền quyết định thu hồi, trưng dụng đất đai; quyền quyết định giá đất…).
Hai là, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều
tra, đánh giá về tài nguyên đất đai, nhằm khắc phục bất cập hiện nay mà Luật Đất đai năm 2003 chưa có quy định cụ thể (Điều 22); bổ sung những quy định quan trọng trong nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhằm khắc phục khó khăn khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 35, Luật Đất đai năm 2013).
Ba là, Luật đất đai mở rộng dân chủ, công khai trong quá trình lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất (Điều 48, Luật Đất đai năm 2013).
Bốn là, Luật cụ thể hơn nữa những quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Luật bổ sung quy định về các trường hợp đăng ký lần đầu, đăng ký biến động, đăng ký đất đai trên mạng điện tử; bổ sung quy định trường hợp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của nhiều người (Khoản 2, Điều 98, Luật Đất đai năm 2013).
Năm là, Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ tái định cư (Mục II, Chương VI - Bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư, Luật Đất đai năm 2013). Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định chế tài mạnh để xử lý đối với trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng; quy định đầy đủ, rõ ràng về những trường hợp thật cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi; quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
Sáu là, Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc định giá đất phải theo mục
đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất: khung giá đất do Chính phủ ban hành, định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng; bỏ quy định việc công bố bảng giá đất vào ngày 01/01 hàng năm, thay vào đó, bảng giá đất được xây dựng định kỳ 5 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ (Mục 2, Chương III - Giá đất).
Bảy là, Luật cũng quy định rõ ràng các đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê
đất và điều kiện để triển khai thực hiện các dự án đầu tư để Nhà nước giao đất, cho thuê đất (Điều 55, Điều 56, Luật Đất đai 2013).
Tám là, Luật quy định hoàn chỉnh hơn các chính sách đất đai đối với từng khu
vực nông nghiệp, công nghiệp, khu công nghệ cao và khu kinh tế (Điều 150, Điều 151, Luật Đất đai năm 2013).
Chín là, Luật bổ sung quy định về việc xây dựng hệ thống thông tin đất đai, cơ sở
dữ liệu đất đai, hệ thống giám sát, theo dõi, đánh giá đối với quản lý và sử dụng đất đai (Chương 9, Luật Đất đai năm 2013).
Mười là, Luật mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp, mở rộng hạn mức nhận
chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp. Cụ thể: Nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (Điều 126, Luật Đất đai năm 2014); cho phép hộ gia đình, cá nhân tích tụ với diện tích không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp (Điều 130, Luật Đất đai năm 2013)” [45b].
Thứ hai, các quy định về bồi thường, hỗ trợ đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư, tỷ lệ hỗ trợ đất nông nghiệp trong địa giới hành chính phường, hạn mức tính hỗ trợ đất nông nghiệp trong khu dân cư còn khó khăn trong việc triển khai thực hiện; việc xác định giá trị hỗ trợ theo tỷ lệ phần trăm giá đất ở đôi khi không đảm bảo sự công bằng, cùng một loại đất nông nghiệp như nhau, trong cùng một dự án nhưng mức hỗ trợ khác nhau, chênh lệch lớn gây tâm lý so sánh, bức cúc cho người dân. Việc tính giá đất ở trung bình theo văn bản số 310/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 29/9/2010 của Bộ Tài nguyên và môi trường còn bất cập do việc xác định giá đất trung bình trong trường hợp ranh giới dự án có đất ở và dự án không có đất ở đối với dự án trên cùng một phường sẽ khác nhau.
Thứ ba, công tác quản lý đất đai từ những giai đoạn trước (trước năm 1992 khi các địa phương chưa tiến hành đo vẽ trích lục, giải thửa và quy chủ đất đai) còn thiếu chặt chẽ, hồ sơ quản lý của cơ quan chức năng (sổ địa chính, bản đồ địa chính, bản đồ giải thửa…) không được cập nhật, thất thoát và không đầy đủ vì vậy gây nhiều khó khăn trong việc xác minh nguồn gốc hình thành, sử dụng đất. Việc giao đất cho các hộ dân trước đây để sản xuất nông nghiệp theo Nghị định số 64/1993/NĐ-CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ chưa
được thực hiện tốt, thực tế đất nông nghiệp do người dân quản lý, sử dụng nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận mà tồn tại hình thức Hợp tác xã quản lý, do vậy gặp khó khăn khi thực hiện bồi thường GPMB [38, tr.05]. Ở một số địa phương việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai còn thiếu chặt chẽ, có dấu hiệu buông lỏng, biểu hiện rõ nhất là chính quyền cấp huyện, xã không nắm được tình hình đất giao cho các dự án. Công tác kiểm tra, thanh tra về quản lý, sử dụng đất đai giao cho các dự án chưa được quan tâm đúng mức. Những bất cập và yếu kém trong công tác quản lý, sử dụng đất đai đã khiến cho việc phát huy tiềm năng đất đai bị hạn chế, ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ tư, công tác quy hoạch, quản lý sử dụng đất còn hạn chế: Từ năm 1997, tỉnh Quảng Ninh đã triển khai lập quy hoạch sử dụng đất và đến khi hoàn thành lập quy hoạch chi tiết cấp xã đã kéo dài đến 10 năm. Vì vậy nhiều chỉ tiêu định hướng trước đây không còn phù hợp, quy hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh để phù hợp với tình hình của địa phương. Chưa kể tiến độ lập quy hoạch, chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn chậm so với yêu cầu. Công tác giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất bồi thường, GPMB ở nhiều địa phương còn yếu kém, nhiều nơi còn sai phạm. Ở một số địa phương, công tác lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước chưa được thường xuyên, đồng bộ. Việc công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa thực hiện theo quy định của pháp luật đất đai; chưa thực sự quan tâm, thực hiện đúng các chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
2.2.2.2. Nguyên nhân chủ quan
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan nói trên, còn tồn tại một số nguyên nhân chủ quan đến đến việc khiếu nại, tố cáo về đất đai như sau:
“Thứ nhất, công tác quản lý về đất đai còn nhiều sơ hở, tạo điều kiện cho cán bộ quản lý lợi dụng, tham nhũng tiêu cực, làm giàu bất chính từ đất nhưng không bị xử lý nghiêm minh.
Thứ hai, công tác chỉ đạo, điều hành, sủ dụng và quản lý đất đai ở một số địa phương còn nhiều yếu kém, thể hiện:
Công tác thu hồi đất, bồi thường GPMB, gồm: xác định giá đất, xác định loại đất, lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải quyết việc làm… có lúc, có nơi làm chưa đảm bảo theo quy định, chưa chính sách, có khi còn để xảy ra thiếu sót, sai phạm
hoặc thực hiện thiếu công khai, dân chủ, công bằng, dẫn đến công dân không chấp nhận, phát sinh khiếu nại đòi quyền lợi, có trường hợp còn bức xúc dẫn đến tố cáo việc làm sai của cán bộ hoặc tập hợp đông người khiếu nại gay gắt.
Việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn để xảy ra sai sót: sai diện tích, sai vị trí, cấp chồng chéo hay không đúng chủ sở hữu, không theo quy hoạch…
Việc quản lý nhà nước về đất đai, tài nguyên đất rừng, đất nuôi trồng thủy sản . . . trước đây bị buông lỏng, hồ sơ địa chính, bản đồ lưu trữ không đầy đủ, thiếu cập nhật thường xuyên dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất công, chuyển đổi mục đích sử dụng đất không đúng quy định, xây dựng nhà ở, công trình trái phép nhưng không được kiểm tra, xử lý kịp thời.
Thứ ba, quá trình thực hiện dự án, có địa phương chưa làm tốt công tác tuyên truyền, giáo dục vận động thuyết phục ngay từ cơ sở, thực hiện chưa tốt, chưa tập trung giải quyết khiếu kiện ngay từ đầu. Sự chỉ đạo của một số cấp ủy Đảng, chính quyền, sự phối hợp giữa chính quyền, các cơ quan chức năng, các tổ chức đoàn thể có lúc, có nơi còn chưa chặt chẽ dẫn đến khiếu kiện của công dân chậm được giải quyết hoặc giải quyết nhưng còn có lúc, có nơi chưa thấu tình đạt lý. Công tác phối hợp giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo của công dân còn một số hạn chế, do chưa xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị liên quan. Việc lưu trữ các hồ sơ, tài liệu làm căn cứ phục vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo không đầy đủ, thiếu đồng bộ nên phải mất quá nhiều thời gian dẫn đến phải kéo dài thời gian giải quyết vụ việc.” [29, tr.05]
Thứ tư, công tác phối hợp giữa các ban, ngành của tỉnh với các địa phương và các chủ đầu tư để thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai đối với các dự án còn yếu và chưa thường xuyên. Do vậy, hiệu quả sử dụng đất của các dự án chưa cao; các địa phương chưa thu hút được nhiều dự án đầu tư có quy mô lớn, dự án có công nghệ cao, công nghệ sạch. Việc chuyển đổi ngành nghề và giải quyết việc làm cho người lao động khi bị thu hồi đất cũng gặp nhiều khó khăn. Điều đáng nói là việc thực hiện các quy định về quản lý, sử dụng đất đai trong thời gian qua còn hạn chế, tình trạng quy hoạch treo, chồng lấn diện tích giữa các dự án được giao, lấn chiếm đất đai, sử dụng đất đai sai mục