8. Bố cục của luận văn
1.3. Những nội dung cơ bản của lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh
1.3.3. Về quy trình
Khác với các Luật trƣớc đây chƣa quy định về quy trình lập Chƣơng trình, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định cụ thể về quy trình lập Chƣơng trình với các hoạt động cụ thể cũng nhƣ trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền tham gia vào quy trình này. Qua nghiên cứu quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, quy trình lập Chƣơng trình đƣợc thực hiện qua các bƣớc cụ thể nhƣ sau:
Bước 1, Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Để triển khai bƣớc này, đối với mỗi chủ thể khác nhau, các hoạt động cần phải thực hiện cũng có sự khác nhau, cụ thể:
(i) Trƣớc khi triển khai bƣớc này, chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành các hoạt động nhƣ: Tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; tổ chức nghiên cứu khoa học; nghiên cứu thông tin, tƣ liệu, điều ƣớc quốc tế; xây dựng nội dung của chính sách, đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm… [15, khoản 1 Điều 34]. Thông qua các hoạt động trên, chủ thể có thẩm quyền mới có đủ căn cứ, cơ sở để đánh giá về sự cần thiết, không cần thiết sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới luật, pháp lệnh.
Điểm nhấn quan trọng trong khâu này là trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách, trong đó phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có). Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Việc đánh giá tác động của chính sách không những phải thực hiện ở giai đoạn đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà còn phải đƣợc thực hiện trong cả quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh có chính sách mới đƣợc đề xuất [15, Điều 35].
Sản phẩm của các hoạt động trên là Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
(ii) Lấy ý kiến; giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 36): Quy định này nhằm bảo đảm tính hợp lý về nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực, tính tƣơng thích với các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật. Theo đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tƣ pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh về các vấn đề nêu trên [15, Điều 36]. Khi tiến hành hoạt
động trên cần lƣu ý, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình và kiến nghị về luật, pháp lệnh thì cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ [15, khoản 4 Điều 34, Điều 44].
Sản phẩm của hoạt động này là Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tƣ pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác.
(iii) Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Đề cƣơng dự thảo luật, pháp lệnh; và các sản phẩm từ hoạt động tại các nội dung (i) và (ii) nêu trên. Trong đó, Tờ trình phải nêu rõ các nội dung nhƣ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã đƣợc lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm… [15, điểm a, khoản 1 Điều 37].
(iv) Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định bắt buộc thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình; tuy nhiên, không quy định việc thẩm định đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình.
Theo đó, Bộ Tƣ pháp đƣợc giao chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, ngành chuẩn bị trƣớc khi trình Chính phủ. Đây là quy định mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 so với các Luật trƣớc đây. Qua thẩm định, cơ quan có thẩm quyền xác định, đánh giá các nội
dung của đề nghị, bảo đảm các nội dung đƣợc đƣa ra trong đề nghị là cần thiết, phù hợp, hợp pháp, khả thi và tƣơng thích [15, Điều 39].
(v) Xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và lập đề nghị về Chƣơng trình. Ở hoạt động này, có sự khác nhau giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và không do Chính phủ trình. Cụ thể:
Đối với đề nghị do Chính phủ trình: Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, cơ quan trình, Chính phủ tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và ra nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã đƣợc thông qua [15, Điều 41]. Trên cơ sở các đề nghị đã đƣợc Chính phủ thông qua, Bộ Tƣ pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ lập đề nghị về Chƣơng trình để trình Chính phủ xem xét, thảo luận và biểu quyết thông qua. Đề nghị của Chính phủ về Chƣơng trình đƣợc thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành [15, Điều 43].
- Đối với đề nghị không do Chính phủ trình: Tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể có thẩm quyền đề nghị mà pháp luật quy định việc thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể này cũng có sự khác nhau, nhƣ: UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ƣơng của tổ chức thành viên của Mặt trận tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 3 Điều 45]; đối với Chủ tịch nƣớc, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nƣớc, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định việc tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 4 Điều 45]; Đại biểu Quốc hội tự mình xem xét, quyết định việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 5 Điều 45].
Bước 2, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh:
Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh đƣợc các chủ thể có thẩm quyền đề nghị gửi đến theo quy định tại Điều 46 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Ủy ban pháp luật của Quốc hội tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về Chƣơng trình của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ƣu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản [15, Điều 47]. Luật không quy định về sự khác biệt về nội dung thẩm tra giữa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Bước 3, Lập dự kiến Chƣơng trình:
Căn cứ vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật, UBTVQH xem xét và lập dự kiến Chƣơng trình trình Quốc hội xem xét, quyết định và chuẩn bị hồ sơ dự kiến Chƣơng trình theo quy định. Luật cũng giao Ủy ban pháp luật chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan giúp UBTVQH lập dự kiến Chƣơng trình [15, Điều 48].
Bước 4, xem xét, thông qua dự kiến Chƣơng trình:
Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến Chƣơng trình do UBTVQH trình theo trình tự tại một kỳ họp. Theo đó, dự kiến Chƣơng trình có thể đƣợc thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội trƣớc khi đƣa ra thảo luận và biểu quyết thông qua tại phiên họp toàn thể. Luật không quy định về việc bắt buộc thảo luận ở Tổ trƣớc phiên họp toàn thể. Nghị quyết về Chƣơng trình phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án đó.
Nhƣ vậy, với việc Quốc hội thông qua nghị quyết về Chƣơng trình, thì xét về hình thức quy trình lập Chƣơng trình đƣợc kết thúc và chuyển sang quy trình triển khai thực hiện Chƣơng trình. Tuy nhiên, xét về nội dung, quy trình này vẫn đƣợc tiếp tục ở giai đoạn điều chỉnh Chƣơng trình với các quy định về việc đƣa ra khỏi Chƣơng trình và bổ sung vào Chƣơng trình các dự án luật, pháp lệnh [15, Điều 51].
1.3.4. Cấu trúc của một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Quốc hội quyết định Chƣơng trình tại kỳ họp thứ nhất của năm trƣớc [15, khoản 2 Điều 31]. Có thể nhận thấy, kỳ họp thứ nhất hằng năm là thời điểm mà theo Chƣơng trình của năm đó, các dự án luật phải đƣợc trình ra Quốc hội để xem xét cho ý kiến, thông qua. Trƣờng hợp các dự án luật theo Chƣơng trình chƣa đủ điều kiện để trình thì Quốc hội xem xét quyết định đƣa ra khỏi Chƣơng trình; hoặc đối với những dự án mà xét thấy cần thiết thì Quốc hội quyết định bổ sung vào Chƣơng trình.
Qua nghiên cứu nghị quyết của Quốc hội về Chƣơng trình những năm qua cho thấy, do yêu cầu về sự điều chỉnh Chƣơng trình mà các nghị quyết của Quốc hội đều có phạm vi điều chỉnh là: ban hành Chƣơng trình cho năm tiếp theo và điều chỉnh Chƣơng trình của năm đang thực hiện. Theo đó:
Về cấu trúc của Chƣơng trình điều chỉnh: Nghị quyết của Quốc hội quy định trong một điều về việc điều chỉnh Chƣơng trình; trong đó các nội dung về bổ sung vào Chƣơng trình, các nội dung đƣa ra khỏi Chƣơng trình và các nội dung có sự điều chỉnh thời gian trình đƣợc quy định trong các khoản cụ thể. Trong mỗi khoản là các điểm quy định về từng dự án đƣợc bổ sung, thời gian trình; đƣa ra hay điều chỉnh thời gian.
Về cấu trúc của Chƣơng trình mới: Mặc dù quy định về Chƣơng trình mới cũng đƣợc thể hiện trong một điều của nghị quyết, song khác với cấu trúc
của Chƣơng trình điều chỉnh, Chƣơng trình mới xác định Chƣơng trình của năm tiếp theo thông qua các kỳ họp với các dự án cụ thể. Theo đó, trong mỗi kỳ họp (đƣợc quy định tại các khoản) sẽ xác định cụ thể các dự án sẽ trình Quốc hội thông qua và các dự án sẽ trình Quốc hội cho ý kiến.
Chƣơng trình không quy định cụ thể chủ thể chủ trì trình dự án luật mà quy định trách nhiệm chung của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc tổ chức thực hiện Chƣơng trình.
1.3.5. Kiểm soát việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Nhƣ trình bày ở phần trên, lập Chƣơng trình là một chuỗi các hoạt động, trong đó hoạt động quan trọng, có tính chất quyết định là hoạt động xây dựng chính sách. Tuy nhiên, không phải vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội nào cũng có thể đƣợc đem ra để đánh giá, cân nhắc và ban hành ra các chính sách để từ đó cụ thể hóa thành các QPPL. Để một vấn đề xã hội trở thành vấn đề chính sách cần trải qua quá trình vận động - sự tác động để đƣa vấn đề xã hội vào chƣơng trình nghị sự của các chủ thể có thẩm quyền để xác lập chính sách của quốc gia. Vận động chính sách đƣợc hiểu là việc vận động của các cơ quan ban hành chính sách - Đảng cầm quyền và các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc, chứ không phải là vận động của các cá nhân, nhà chính trị, mặc dù trong thực tế vẫn có những hoạt động tác động đến cá nhân [28, tr60].
Trong một xã hội dân chủ, không một cá nhân nào có quyền quyết định một chính sách công. Mỗi quyết định chính sách đều có tính chất tập thể, đến từ đảng cầm quyền hoặc Nhà nƣớc, là kết quả của sự vận động, tác động từ nhiều chủ thể khác nhau. Mỗi một khâu trong quá trình chính sách đều có các chủ thể chính sách khác nhau, và vai trò các chủ thể khác nhau trong từng khâu của quá trình. Quá trình hoạch định chính sách bởi đảng cầm quyền và Nhà nƣớc có sự tham gia của xã hội. Khâu xây dựng chính sách đƣợc thực
hiện bởi các chủ thể của Nhà nƣớc, do đó, vận động chính sách thƣờng hƣớng vào khâu quan trọng này [28, tr65].
Đối với hoạt động xây dựng chính sách của Nhà nƣớc, Quốc hội và Chính phủ là các chủ thể quan trọng, trung tâm trong việc xây dựng chính sách công [28, tr66]. Ngoài ra, việc xây dựng chính sách công của Nhà nƣớc còn có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, tổ chức chính trị - xã hội, ngƣời dân, doanh nghiệp bị ảnh hƣởng bởi chính sách.
Hiến pháp quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [7, khoản 3 Điều 2]. Nhƣ vậy, về
nguyên tắc, hoạt động lập pháp nói chung và lập Chƣơng trình nói riêng phải chịu sự kiểm soát. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp… [7, Điều 69]. Bên cạnh Quốc hội, Hiến pháp 2013 đã trao quyền chủ động và độc lập hơn cho các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, đại biểu Quốc hội, đặc biệt là Chính phủ trong thực hiện quyền lập pháp. Trong các bản Hiến pháp trƣớc cũng nhƣ Hiến pháp 2013, chƣa có quy định nào về kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội và không xác định một cơ quan chuyên trách nào kiểm soát việc thực hiện quyền lực của Quốc hội [71]. Mặc dù không có quy định trực tiếp, song Hiến pháp cũng đã quy định mang tính kiểm soát, theo đó: các cơ quan nhà nƣớc… chịu sự giám sát của Nhân dân [7, khoản 2 Điều 8].
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã có những quy định mang tính gián tiếp nhằm kiểm soát hoạt động này, nhƣ: Quy định về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 36); quy định về thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình (Điều 39); quy định về thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh (Điều 47); quy định về xem xét thông qua nghị quyết về Chƣơng trình của Quốc hội…
1.3.6. Xử lý vi phạm trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Mặc dù đƣợc thực hiện với những quy trình chặt chẽ, qua nhiều khâu