8. Bố cục của luận văn
3.1. Về phƣơng hƣớng:
3.1.1. Tiếp tục thực hiện nghiêm các quy định của pháp luật; hoàn thiện
thiện thể chế về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Thứ nhất, thực hiện các quy định của pháp luật hiện hành: Qua hơn 03
năm thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cho thấy, nhiều quy định của Luật đã khá cụ thể, rõ ràng, song việc thực hiện ở một số khâu trong hoạt động lập Chƣơng trình vẫn chƣa đƣợc thực hiện nghiêm do những nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau.
Để bảo đảm hoạt động lập Chƣơng trình bảo đảm chất lƣợng, đúng tiến độ, khả thi, đỏi hỏi các chủ thể có liên quan, từ các bộ, cơ quan, đến Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội, UBTVQH và Quốc hội cần thực hiện nghiêm các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng nhƣ những quy định sửa đổi, bổ sung của Luật này sẽ đƣợc Quốc hội ban hành trong thời gian tới đây.
Trƣớc mắt, cần tiếp tục, thƣờng xuyên tuyên truyền, phố biến các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đến đội ngũ cán bộ, công chức của các cơ quan nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp
chế nói riêng, qua đó nâng cáo trách nhiệm của mỗi cá nhân, tổ chức trong việc thực hiện quy định về lập Chƣơng trình đã đƣợc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng nhƣ Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định. Việc thực hiện nghiêm túc các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng nhƣ Nghị định số 34/2016/NĐ-CP là cơ sở quan trọng, có tính chất quyết định đối với chất lƣợng Chƣơng trình.
Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện thể chế về lập Chương trình: Cùng với việc
tiếp tục thực hiện quy định của Luật, việc thƣờng xuyên rà soát, nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan của Luật cũng cần đƣợc chú trọng thực hiện. Từ sự phân tích về những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của lập Chƣơng trình, một số đề xuất về giải pháp hoàn thiện thể chế cụ thể là:
- Cần sửa đổi quy định về Chƣơng trình từ “hằng năm” theo quy định tại khoản 1 Điều 31 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nhƣ hiện nay sang quy định có tính mở, linh hoạt hơn. Theo đó, đối với một số lĩnh vực phức tạp, mới phát sinh... cần có sự nghiên cứu, đánh giá kỹ lƣỡng thì có thể xây dựng Chƣơng trình theo hƣớng “dài hơi” hơn để có sự đầu tƣ thích đáng về nguồn lực, thời gian chuẩn bị các dự án có liên quan, qua đó nâng cao hơn tính khả thi của Chƣơng trình, hạn chế việc thƣờng xuyên điều chỉnh Chƣơng trình từ dự kiến thông qua tại kỳ họp này sang dự kiến thông qua tại kỳ họp sau... Về nội dung này, tác giả Luận văn xin đề xuất cùng với Chƣơng trình hằng năm, đối với một số dự án luật phức tạp thì xây dựng Chƣơng trình 02 năm là phù hợp (thêm thời gian là 01 năm).
- Cần có sự điều chỉnh về thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh Chƣơng trình; bổ sung chế tài đối với các chủ thể xin rút, xin điều chỉnh dự án sau khi Chƣơng trình đã đƣợc Quốc hội thông qua; và chế tài đối với chủ thể chuẩn bị hồ sơ đề nghị nhƣng không bảo đảm chất lƣợng. Theo đó:
+ Sửa đổi quy định về thẩm quyền điều chỉnh Chƣơng trình quy định tại khoản 1 Điều 51 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 theo hƣớng: Chỉ Quốc hội mới có quyền điều chỉnh dự án luật đƣợc đề xuất xây dựng lần đầu và những dự án luật (thay thế và sửa đổi các luật đã đƣợc ban hành) trong Chƣơng trình; UBTVQH có thẩm quyền điều chỉnh dự án pháp lệnh và những điều chỉnh dự án luật sửa đổi, bổ sung, qua đó bảo đảm những quyết nghị của Quốc hội về Chƣơng trình có hiệu lực tối cao, phải đƣợc tôn trọng và bảo đảm thực thi.
Đồng thời, cần bổ sung, làm rõ những tiêu chí về “có sự thay đổi về tình hình kinh tế - xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần
thiết” để đƣa ra khỏi Chƣơng trình (điểm a, khoản 1 Điều 51 Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015); và tiêu chí về “đáp ứng yêu cầu cấp thiết phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, tính mạng, tài sản của Nhân dân” để bổ sung vào Chƣơng trình (điểm b, khoản 1 Điều 51 Luật năm 2019, bởi: khi xuất hiện những quan hệ kinh tế - xã hội mới, để có thể ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh điều chỉnh thì trƣớc khi đề nghị xây dựng, cơ quan có thẩm quyền, đại biểu Quốc hội phải thực hiện việc đánh giá thực trạng, rà soát hệ thống pháp luật hiện hành để đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với những chính sách cần điều chỉnh đối với các quan hệ kinh tế - xã hội cụ thể. Thực tế hoạt động lập pháp cũng đã chứng minh, không có một quan hệ kinh tế - xã hội nào vừa mới ra đời, phát sinh sẽ ngay lập tức đƣợc điều chỉnh bởi pháp luật; cùng với đó, sự không rõ ràng, cụ thể của tiêu chí về
“điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết” sẽ tạo “cớ” để chủ thể
có thẩm quyền đề nghị điều chỉnh Chƣơng trình.
+ Để bảo đảm trách nhiệm của các cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Luật cần bổ sung quy định về chế tài đối với các chủ thể xin rút, xin điều chỉnh dự án sau khi Chƣơng trình đã đƣợc Quốc hội thông qua; đồng
thời bổ sung chế tài đối với chủ thể chuẩn bị hồ sơ đề nghị nhƣng không bảo đảm chất lƣợng, nhất là đối với các chủ thể là bộ, cơ quan mà hồ sơ đề nghị không đầy đủ theo yêu cầu của Luật.
Qua theo dõi thời gian qua, chƣa có cơ quan, đơn vị, cá nhân nào bị áp dụng hình thức xử lý kỷ luật về trách nhiệm trong việc thực hiện chậm, không bảo đảm chất lƣợng, xin lùi, xin rút dự án. Các hình thức kỷ luật ở cấp Chính phủ mới chỉ dừng lại ở sự nhắc nhở tại các cuộc họp Chính phủ. Do đó, Chính phủ cần quy định cụ thể, rõ hơn về những chế tài áp dụng đối với các cơ quan, cá nhân có liên quan; tạo cơ sở để các bộ, cơ quan truy trách nhiệm đối với cá nhân, tổ chức tại cơ quan, đơn vị mình.
+ Hiện nay, thực hiện Nghị quyết số 57/2018/QH14 ngày 08/6/2018 của Quốc hội về Chƣơng trình năm 2019, điều chỉnh Chƣơng trình năm 2018, Chính phủ đã xây dựng dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL để trình Quốc hội khóa XIV cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 tới đây. Qua nghiên cứu hồ sơ đề nghị xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung của Chính phủ trình UBTVQH, cùng với kết quả rà soát dự thảo 3 của dự thảo Luật (ở thời điểm tháng 3/2019, trƣớc khi đƣợc thẩm định) cũng cho thấy: trong số 21 điều (từ Điều 31 đến Điều 51) quy định về lập Chƣơng trình của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 dự kiến sẽ sửa đổi, bổ sung đối với các quy định tại điểm a khoản 1 Điều 36; khoản 1 Điều 47. Cụ thể:
Sửa đổi điểm a khoản 1 Điều 36 nhƣ sau: “1. Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm sau đây:
a) Đăng tải tờ trình, đề cương dự thảo luật, pháp lệnh, báo cáo tổng kết
việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan
đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, báo cáo đánh giá tác động của chính
Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ; cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày”.
Sửa đổi khoản 1 Điều 47 nhƣ sau: “1. Ủy ban Pháp luật tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về Chƣơng trình của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội.
Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh; sự phù hợp của nội dung chính sách trong đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của
Nhà nước; chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự
ƣu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản”.
Có thể nhận thấy, những nội dung sửa đổi bổ sung của dự thảo Luật mang tính kỹ thuật hơn là sửa đổi, bổ sung những quy định mới về lập Chƣơng trình; đồng thời những sửa đổi, bổ sung đó cũng không không đồng nhất với với những nội dung đề xuất sửa đổi của tác giả Luận văn - đƣợc nghiên cứu, đánh giá trên cơ sở rà soát từ thực trạng và những quy định từ trƣớc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và trong cả quá trình tổ chức thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
+ Cùng với việc nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung các nội dung cụ thể trong hoạt động lập Chƣơng trình, cần nghiên cứu để bổ sung quy định về kinh phí bảo đảm cho hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội theo hƣớng cụ thể hơn, chi tiết và đơn giản hơn, qua đó tạo cơ sở các đại biểu Quốc hội thực hiện quyền của đại biểu trong việc triển khai những sáng kiến lập pháp của mình, góp phần đa dạng hóa hoạt động lập pháp trong thời gian tới.
- Để tạo cơ sở xem xét trách nhiệm của các chủ thể có liên quan cũng nhƣ đánh giá hiệu quả của việc lập Chƣơng trình trong thực tiễn, cần nghiên cứu xây dựng bộ tiêu chí đánh giá chất lƣợng Chƣơng trình. Với việc đạt ra các tiêu chí, tiêu chí thành phần sẽ chi tiết hóa các yêu cầu, quy trình, thủ tục mà chủ thể có thẩm quyền cần đạt đƣợc trong quá trình lập Chƣơng trình, qua đó tạo căn cứ để cấp có thẩm quyền đánh giá về chất lƣợng, hiệu quả trong từng khâu của quy trình lập Chƣơng trình.
3.1.2. Đổi mới cách thức tổ chức thực hiện lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan; tăng cường kiểm soát chất lượng của công tác này
Một là, đổi mới cách thức tổ chức thực hiện, theo đó:
- Tiếp tục phát huy vai trò của Bộ Tƣ pháp trong việc làm đầu mối, gắn kết, theo dõi, hƣớng dẫn các bộ, cơ quan trong việc thực hiện nhiệm vụ về lập Chƣơng trình.
Bộ Tƣ pháp cần tăng cƣờng tập huấn chuyên sâu, tổ chức các hội nghị nhằm tiếp tục quán triệt, hƣớng dẫn cụ thể các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 tới các bộ, cơ quan, gắn với trách nhiệm chủ trì của đơn vị có nhiệm vụ tham mƣu, giúp thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác xây dựng pháp luật nói chung, công tác lập Chƣơng trình nói riêng. Kịp thời nắm bắt, trao đổi và đề xuất các giải pháp tháo gỡ khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Xây dựng, công bố các tài liệu hƣớng dẫn nghiệp vụ về lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Quán triệt, thực hiện nghiêm Quyết định số 2410/QĐ-BTP ngày 28/11/2017 của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp về thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL đến các đơn vị thực hiện chức năng xây
dựng pháp luật thuộc Bộ cũng nhƣ đến các bộ, cơ quan để nâng cao chất lƣợng công tác này.
Tiếp tục phát huy hiệu quả của hình thức thẩm định bằng Hội đồng thẩm định và các cuộc họp tƣ vấn thẩm định; tăng cƣờng huy động sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, các đại biểu Quốc hội; sự phản biện từ các tổ chức xã hội, các phƣơng tiện thông tin đại chúng vào hoạt động lập đề nghị về Chƣơng trình xây dựng luật pháp lệnh. Tăng cƣờng tổ chức các hội thảo, tọa đàm, các hoạt động nghiên cứu để làm rõ thêm các vấn đề phức tạp, còn có ý kiến khác nhau trong suốt hoạt động lập đề nghị về Chƣơng trình.
Hằng quý hoặc 6 tháng một lần, Bộ Tƣ pháp tổ chức giao ban về công tác thẩm định với các bộ, cơ quan và giữa các đơn vị có chức năng xây dựng, thẩm định VBQPPL của Bộ để trao đổi nghiệp vụ thẩm định, trong đó có nội dung về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
- Nâng cao vai trò, trách nhiệm của ngƣời đứng đầu các bộ, cơ quan trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Các bộ, cơ quan cần tiếp tục quán triệt, thực hiện nghiêm túc các quy định của pháp luật; các chỉ đạo của Chính, phủ, Thủ tƣớng Chính phủ về lập Chƣơng trình, theo đó: Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ về chất lƣợng, tiến độ trình các dự án, dự thảo VBQPPL. Trong quá trình nghiên cứu, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cần chủ động phối hợp chặt chẽ với Bộ Tƣ pháp và Văn phòng Chính phủ để báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ đối với những vấn đề quan trọng, phức tạp, có ý kiến khác nhau cần phải đƣợc xử lý kịp thời, thống nhất ngay từ đầu để bảo đảm chất lƣợng và tiến độ của đề nghị.
Cần tiến hành tổng kết việc thi hành pháp luật để làm căn cứ cho việc lập đề nghị; định danh, xác định rõ nội dung của từng chính sách và tổ chức đánh giá tác động của chính sách đầy đủ theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; thực hiện lấy ý kiến và nghiên cứu tiếp thu, giải trình các ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với đề nghị, trong đó, bắt buộc lấy ý kiến Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính, Bộ Tƣ pháp và của đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách.
Trƣờng hợp có sự bổ sung chính sách mới hoặc thay đổi, mở rộng phạm vi nội dung chính sách so với nội dung chính sách đã đƣợc Chính phủ thông qua thì phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách này theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và báo cáo Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ; cần chủ động phối hợp sớm với Bộ Tƣ pháp, Văn phòng Chính phủ, các bộ, ngành liên quan; phối hợp chặt chẽ với Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong việc lập, điều chỉnh bổ sung Chƣơng trình [44].
Bảo đảm nội dung, hình thức thời hạn gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thƣ (đƣợc sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010). Cụ thể:
Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gửi Bộ Tƣ pháp thẩm định, trong đó: (i) Tờ trình, Báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành luật, pháp lệnh, Báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải đƣợc đánh số, ký, đóng dấu của bộ, cơ quan ngang bộ; (ii) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; Đề cƣơng dự thảo luật, pháp lệnh phải đƣợc đóng dấu treo của bộ, cơ quan ngang bộ; (iii) Các tài liệu khác (nếu có) phải đƣợc ký, đóng dấu hoặc đóng dấu treo theo quy định.
Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sau khi đƣợc Chính phủ thông qua, gửi về Bộ Tƣ pháp để tổng hợp, lập đề nghị của Chính phủ về Chƣơng trình phải thể hiện rõ nội dung tiếp thu ý kiến của Chính phủ. Hồ sơ sau khi