8. Bố cục của luận văn
2.5. Đánh giá và nguyên nhân
2.5.3. Về nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động lập Chƣơng
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động lập Chƣơng trình nêu trên xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan, cụ thể nhƣ sau:
- Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 yêu cầu chặt chẽ và tƣơng đối phức tạp về trình tự, thủ tục lập Chƣơng trình, nhất là quy trình xây dựng, thông qua chính sách. Quy định mới nêu trên đã làm cho nhiều bộ, cơ quan lúng túng trong việc triển khai thực hiện ngay khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực, nhƣ: trong việc xác định phƣơng pháp đánh giá tác động chính sách; xác định phƣơng pháp, công cụ thu thập số liệu, thông tin phục vụ đánh giá tác động; phƣơng pháp, công cụ so sánh giữa chi phí, lợi ích, đặc biệt so sánh tác động tích cực, tác động tiêu cực khi không thể định lƣợng đƣợc… Sự lúng túng không chỉ thể hiện ở các cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà còn đƣợc thể hiện ở ngay trong bản thân cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về xây dựng pháp luật là Bộ Tƣ pháp, ở chỗ: Khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực, một số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã chậm đƣợc thẩm định; có trƣờng hợp thực hiện thẩm định khi hồ sơ chƣa đầy đủ theo quy định…
Mặt khác, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 với các quy định mới đã làm tăng trình tự, thủ tục lập Chƣơng trình, trong khi đó, các bộ, cơ quan, nhất là cơ quan thẩm định chƣa kịp chuẩn bị các điều kiện về nhân lực để tổ chức thực hiện, dẫn đến việc triển khai thực hiện một số quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ở thời gian đầu còn chƣa bảo đảm.
- Quy trình, thủ tục lập Chƣơng trình hàng năm thực hiện theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã có thay đổi lớn so với trƣớc kia. Mọi khía cạnh của chính sách phải rõ ràng ngay từ khâu đề xuất xây dựng luật, hay nói cách khác là phải có hồ sơ dự luật đầy đủ ngay từ khâu này. Tuy nhiên, việc xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động còn mang tính hình thức, các cơ quan đề nghị chƣa quan tâm đúng mức và chƣa chú trọng đến chất lƣợng nội dung chính sách và đánh giá tác động chính sách. Nhiều trƣờng hợp việc định danh, xác định nội dung chính sách chƣa rõ; đánh giá tác động chính sách
không đầy đủ các khía cạnh kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới và hệ thống pháp luật đối với từng nhóm đối tƣợng chịu tác động; nội dung đánh giá tác động còn chung chung, chủ yếu là định tính, thiếu các yếu tố, số liệu định lƣợng cụ thể.
- Còn có sự chƣa phù hợp trong một số quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, nhƣ: quy định về lập Chƣơng trình cho từng năm, thay cho quy định lập Chƣơng trình cho cả nhiệm kỳ và từng năm nhƣ trƣớc đây. Nhiều ý kiến cho rằng, đây là một trong những điểm mới, tiến bộ của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 so với các Luật trƣớc đây. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, so với các Chƣơng trình thực hiện theo các Luật trƣớc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì tỷ lệ dự án phải điều chỉnh của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 so với các Luật trƣớc hầu nhƣ không có sự thay đổi; thậm chí, những năm gần đây, xu hƣớng điều chỉnh còn diễn biến theo hƣớng tăng nhiều hơn so với trƣớc đây. Điều này đƣợc lý giải ở góc độ:
Nếu nhƣ các Luật trƣớc đây quy định Chƣơng trình theo mốc thời gian 5 năm và hằng năm; việc điều chỉnh Chƣơng trình chủ yếu do nguyên nhân các cơ quan đề xuất không dự liệu đƣợc hết các vấn đề phát sinh từ thực tiễn dẫn đến phải điều chỉnh Chƣơng trình, nhất là Chƣơng trình giai đoạn.
Tuy nhiên, nếu chỉ xây dựng Chƣơng trình hằng năm thì sẽ dẫn đến tình trạng: một số dự án luật đòi hỏi thời gian chuẩn bị “dài hơi” nhƣng không đƣợc sớm đƣa vào Chƣơng trình để có sự bố trí nguồn lực hợp lý, chuẩn bị chu đáo về các nội dung, nhất là các nội dung pháp lý mới, nhƣ: vấn đề pháp lý về hội, về biểu tình, về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt… sẽ dẫn đến đơn vị đƣợc giao thực hiện gặp nhiều lúng túng trong việc đánh giá thực trạng, đánh giá tác động và xây dựng các QPPL có liên quan.
- Thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh Chƣơng trình còn đƣợc quy định khá “dễ dãi”; thiếu chế tài đối với các chủ thể xin rút dự án khỏi Chƣơng trình hoặc thực hiện chậm tiến độ.
Nếu xét dƣới góc độ của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, theo đó, Chƣơng trình đƣợc lập cho cả nhiệm kỳ, việc dự liệu về các dự án luật đƣa vào Chƣơng trình còn chƣa thật sát thì việc điều chỉnh Chƣơng trình đƣợc giao cho UBTVQH xem xét quyết định là có cơ sở. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Chƣơng trình chỉ đƣợc lập hằng năm; đồng thời với nhiều quy định mới, yêu cầu việc lập Chƣơng trình phải đƣợc thực hiện một cách kỹ lƣỡng để bảo đảm chất lƣợng của Chƣơng trình, thì việc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 tiếp tục quy định thẩm quyền điều chỉnh Chƣơng trình nhƣ quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 là chƣa phù hợp.
Thực tế thời gian qua cho thấy, số lƣợng các dự án luật điều chỉnh hằng năm và qua mỗi kỳ họp Quốc hội vẫn còn rất lớn, trong đó nhiều dự án đƣợc điều chỉnh bởi các nghị quyết của UBTVQH (năm 2019, UBTVQH đã ban hành 02 nghị quyết điều chỉnh, cùng với các thông báo, kết luận…). Xét ở góc độ quy trình có thể thấy, mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định việc bổ sung dự án vào Chƣơng trình đƣợc thực hiện nhƣ đối với việc đề nghị lần đầu, song điều đó cũng cho thấy một sự “tùy tiện” không nhỏ trong việc điều chỉnh Chƣơng trình đã đƣợc Quốc hội quyết định; ở góc độ khác, chính việc UBTVQH thực hiện điều chỉnh nhiều lần lại trở thành hoạt động có tính “phủ quyết” quyết nghị của Quốc hội, làm giảm hiệu lực của cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất đã đƣợc Hiến pháp quy định. Việc giao quyền mà không có giới hạn về giao quyền cho UBTVQH trong việc điều chỉnh Chƣơng trình sẽ dẫn đến tâm lý, ý thức “thiếu trách nhiệm” của các chủ thể có thẩm quyền đề nghị, đó là ý thức “nếu không thực hiện đƣợc thì xin rút”, nhất
là trong điều kiện pháp luật còn thiếu chế tài đối với các trƣờng hợp đề nghị đã đƣợc đƣa vào Chƣơng trình nhƣng lại xin rút khi không thực hiện đƣợc hoặc không triển khai thực hiện.
- Luật chƣa quy định về tiêu chí của một Chƣơng trình; chƣa quy định về xử lý vi phạm trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh nói chung và lập Chƣơng trình nói riêng. Việc thiếu các quy định nêu trên là nguyên nhân dẫn đến việc thiếu cơ sở để đánh giá chất lƣợng, hiệu quả; đồng thời là nguyên nhân trong việc không xác định đƣợc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong việc lập Chƣơng trình.
- Luật chƣa quy định rõ về việc bảo đảm kinh phí cho hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, “Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật,
pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh” (khoản 4 Điều 33). Cụ
thể hóa quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, khoản 2 Điều 180 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định: “Việc bố trí kinh phí cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật tại cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng; chính sách của Nhà nước; chức năng, nhiệm vụ được giao, chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được cấp có thẩm
quyền phê duyệt, phù hợp với tiến độ triển khai nhiệm vụ”. Các quy định nêu
trên rất chung chung, thiếu cụ thể để đại biểu Quốc hội có thể áp dụng, sử dụng ngân sách nhà nƣớc phục vụ cho hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình.
Thứ hai, nguyên nhân từ tình hình kinh tế - xã hội và mức độ ưu tiên xây dựng các dự án cấp thiết:
Trong thời gian qua, số lƣợng các dự án luật, pháp lệnh cần sửa đổi, bổ sung là rất lớn, đặc biệt là các dự án cần sửa đổi, bổ sung theo ý kiến chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ƣơng, Bộ Chính trị, Ban Bí thƣ. Quá trình thực hiện Chƣơng trình, có dự án đƣợc đề nghị rút ra khỏi Chƣơng trình để chờ kết quả tổng kết việc thực hiện chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng (Luật phòng, chống tham nhũng (sửa đổi)); đƣợc rút ra theo yêu cầu của Quốc hội, UBTVQH: để có thêm thời gian nghiên cứu về một số vấn đề lớn, còn có ý kiến khác nhau, trong đó có phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật; bảo đảm sự thống nhất giữa các cơ quan có liên quan (Luật ban hành quyết định hành chính) hoặc để nghiên cứu, nâng lên thành luật (Pháp lệnh giống cây trồng (sửa đổi), Pháp lệnh giống vật nuôi (sửa đổi)). Có dự án đƣợc rút ra khỏi Chƣơng trình (Luật chứng thực, Luật về máu và tế bào gốc) để ƣu tiên cho dự án cấp thiết hơn, nhƣ: các dự án luật, pháp lệnh liên quan đến đất đai, xây dựng, nhà ở, môi trƣờng, đầu tƣ kinh doanh, kiểm tra chuyên ngành và quy hoạch. Một số dự án luật, pháp lệnh có nội dung mới, có tính chất phức tạp, phạm vi đối tƣợng điều chỉnh rộng, có ảnh hƣởng, tác động lớn đến kinh tế - xã hội của đất nƣớc, đến mọi thành phần trong xã hội nên cần có thời gian đánh giá, xem xét kỹ lƣỡng, toàn diện các chính sách trƣớc khi ban hành (Luật quy hoạch; Luật biểu tình).
Thứ ba, nguyên nhân từ việc chậm triển khai thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015:
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có nhiều quy định mới về lập Chƣơng trình, tuy nhiên, công tác hƣớng dẫn thi hành Luật lại khá chậm, cụ thể: Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đƣợc Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22/6/2015, nhƣng phải mất gần một năm sau, đến ngày 14/5/2016, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật (ban hành trƣớc thời điểm có
hiệu lực của Luật chỉ có 1,5 tháng). Chính việc chậm triển khai Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã làm cho các bộ, cơ quan thiếu hoặc chƣa có sự chủ động và chuẩn bị kỹ lƣỡng để thực thi các quy định ngay khi Luật có hiệu lực thi hành. Điều đó đƣợc thể hiện ở chỗ: ở thời điểm ngay sau khi Luật có hiệu lực, nhiều đề nghị về xây dựng luật, pháp lệnh chƣa đƣợc gửi đến cơ quan có thẩm quyền (Bộ Tƣ pháp) để thực hiện thẩm định theo quy định trƣớc khi trình Chính phủ; hay việc các bộ, cơ quan còn chƣa quan tâm đến việc đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; một số hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chất lƣợng còn thấp.
Thứ tư, nguyên nhân từ sự quan tâm, chỉ đạo của Lãnh đạo các cơ quan, đơn vị; việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong việc lập Chương trình chưa nghiêm:
Lãnh đạo một số bộ, cơ quan chƣa thực sự quan tâm, tập trung chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Một số cơ quan chƣa trù liệu hết đƣợc các yếu tố ảnh hƣởng đến tiến độ và chất lƣợng của việc lập đề nghị; chƣa nghiên cứu, tính toán kỹ về phạm vi điều chỉnh, tác động của chính sách trong dự án luật; chất lƣợng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh trên thực tế không cao hoặc chuẩn bị chậm, dẫn đến việc phải chuyển từ quy trình 02 kỳ thành 03 kỳ họp nhƣ Luật Tố cáo (sửa đổi), Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi)…
Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cƣơng hành chính trong việc lập Chƣơng trình trong một số trƣờng hợp còn chƣa nghiêm đã đƣợc nhìn nhận trong các báo cáo của Chính phủ, báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về việc: một số nơi, một số cơ quan thực hiện chƣa nghiêm…
Mặc dù Bộ Tƣ pháp đã trực tiếp làm việc với một số bộ, cơ quan ngang bộ, nhƣ: với Bộ Công an, Tài chính, Xây dựng, Lao động, Thƣơng binh và Xã hội, Kế hoạch và Đầu tƣ...; thƣờng xuyên có Công văn đôn đốc, nhƣ: Công
văn số 1092/BTP-VĐCXDPL ngày 04/4/2018 về việc rà soát, bổ sung, hoàn chỉnh hồ sơ các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh...; tập trung nguồn lực để đẩy nhanh tiến độ thẩm định các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tuy nhiên một số bộ, cơ quan chƣa tuân thủ đầy đủ quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 trong việc chuẩn bị, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cụ thể nhƣ: Ngày 26/11/2018, Bộ Quốc phòng có Công văn số 13198/BQP-TM gửi Bộ Tƣ pháp về việc thẩm định dự thảo hồ sơ dự án Luật Dân quân tự vệ, qua rà soát, Bộ Tƣ pháp nhận thấy, hồ sơ của Bộ Quốc phong còn thiếu nhiều nội dung so với quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, nhƣ: Tờ trình đề nghị xây dựng dự án Luật, Báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành Luật... [61]; hay nhƣ, hồ sơ đề nghị xây dựng dự án Luật Trồng trọt của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn gửi thiếu các nội dung nhƣ: Bản tổng hợp giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tƣ pháp và ý kiến của các cơ quan tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý... [62].
Thứ năm, nguyên nhân từ hạn chế trong công tác phối hợp giữa các cơ quan:
Biểu hiện cụ thể của nguyên nhân này ở chỗ, cơ quan, tổ chức đƣợc mời tham gia Hội đồng thẩm định nhƣng cử thành viên ít kinh nghiệm tham gia Hội đồng, trong khi đó, ý kiến của thành viên Hội đồng thẩm định là căn cứ quan trọng để Bộ Tƣ pháp xây dựng báo cáo thẩm định. Trong một số trƣờng hợp, có tình trạng không thống nhất về quan điểm giữa các bộ, cơ quan của Chính phủ: “Trong soạn thảo luật, quan điểm của Chính phủ và các bộ, ngành còn vênh nhau. Ví dụ chủ trương Luật Đầu tư công thì Thủ tướng rất sốt sắng sửa để thúc đẩy phát triển, nhưng khi tôi trao đổi với các bộ thì họ
nói rằng nên nghiên cứu kỹ”; hay nhƣ: “về dự án Luật Kiểm toán nhà nước,
Kiểm toán nhà nước cũng khẳng định đang cố gắng hết sức để hoàn thiện hồ sơ dự án Luật Kiểm toán Nhà nước (sửa đổi), nhưng dự kiến chương trình năm 2019 và bổ sung chương trình năm 2018 đều không đưa dự án Luật này vào” [69].
Hạn chế về công tác phối hợp trong việc lập Chƣơng trình không những đƣợc thể hiện ở nội tại giữa các bộ cơ quan mà còn đƣợc thể hiện giữa Chính phủ với các Ủy ban của Quốc hội, UBTVQH và Quốc hội. Điều đó đƣợc thể hiện ở chỗ: chƣa có sự phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội ngay từ khâu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nhiều trƣờng hợp đề nghị của Chính phủ trình, nhƣng Ủy ban Pháp luật lại có ý kiến không thống nhất, điều đó dẫn đến sự tốn kém trong việc triển khai các nhiệm vụ; một số dự án luật đƣợc đƣa vào Chƣơng trình trên cơ sở ý kiến chỉ đạo của UBTVQH mà không phải trên cơ sở đề xuất của Chính phủ…
Thứ sáu, nguyên nhân từ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu