8. Bố cục của luận văn
3.2. Về giải pháp
3.2.2. Thống nhất về bộ máy, tổ chức; nâng cao năng lực của đội ngũ công
công chức; tăng cường sự tham gia của các nhà khoa học, chuyên gia trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
- Nâng cao chất lƣợng công tác và vai trò của Bộ Tƣ pháp trong việc giúp Chính phủ lập đề nghị của Chính phủ về xây dựng luật, pháp lệnh.
Bộ Tƣ pháp cần kịp thời tăng cƣờng công tác cán bộ về xây dựng pháp luật, thu hút nhân tài phục vụ cho công tác xây dựng pháp luật nói chung, công tác lập đề nghị Chƣơng trình nói riêng; có chính sách thu hút cán bộ lâu năm có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật và cán bộ nghiên cứu pháp luật có uy tín từ các trƣờng, viện nghiên cứu; ƣu tiên tuyển dụng và bố trí các cán bộ đã có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng pháp luật để thực hiện ngay các nhiệm vụ theo yêu cầu công tác.
Các đơn vị xây dựng pháp luật nói riêng (04 đơn vị) cần xác định cơ cấu cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật, nhất là cán bộ làm công tác thẩm định một cách hợp lý (về trình độ, thâm niên, lĩnh vực hoạt động...), bố trí hợp lý và bảo đảm đủ cán bộ làm công tác thẩm định để thực hiện công tác thẩm định VBQPPL nói chung và thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng (có đủ ngƣời tham gia đầy đủ các hoạt động điều tra, khảo sát thực tiễn theo yêu cầu của đơn vị chủ trì lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh...).
Thƣờng xuyên tổ chức bồi dƣỡng nghiệp vụ về công tác xây dựng, thẩm định VBQPPL nói chung và công tác đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng cho cán bộ của Bộ Tƣ pháp và đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế của các bộ, cơ quan, trong đó, thƣờng xuyên đổi mới chƣơng trình, nội dung bồi dƣỡng, gắn việc bồi dƣỡng, tập huấn về nghiệp vụ pháp lý với các vấn đề kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế để bảo đảm công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vừa có tính hợp lý, tính khả thi, đồng thời cũng xác định rõ các điều kiện bảo đảm thực thi chính sách trong các đề nghị.
Đẩy mạnh việc thu hút đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học trong các lĩnh vực có liên quan để tham gia sâu hơn vào hoạt động lập Chƣơng trình, nhất là trong việc thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Nghiên cứu thành lập nhóm chuyên gia chuyên trách về thẩm định để tham gia thẩm định các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời cũng tạo “cơ sở dữ liệu chuyên gia” để các bộ, cơ quan ngang bộ có thể tham vấn, mời tham gia hoạt động lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ở các bộ, cơ quan, qua đó góp phần nâng cao chất lƣợng công tác này.
- Tiếp tục rà soát, kiện toàn tổ chức pháp chế của các bộ, cơ quan để giúp lãnh đạo bộ, cơ quan thực hiện nhiệm vụ về công tác pháp luật nói chung và công tác đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng. Chính phủ cần chỉ đạo thống nhất việc kiện toàn tổ chức pháp chế của các bộ, cơ quan theo hƣớng:
Đối với các bộ, cơ quan đã hình thành tổ chức pháp chế, lãnh đạo các bộ, cơ quan cần phát huy vai trò tham mƣu, thực hiện của tổ chức pháp chế trong công tác xây dựng pháp luật của bộ, cơ quan; thƣờng xuyên rà soát kiện toàn đội ngũ cán bộ của tổ chức pháp chế, bảo đảm 100% cán bộ làm công tác pháp chế phải có trình độ từ cử nhân luật trở lên; đồng thời, bảo đảm 100% cán bộ pháp chế thực hiện nhiệm vụ chuyên trách.
Đối với các bộ, cơ quan chƣa thành lập đƣợc tổ chức pháp chế, nhiệm vụ pháp chế đƣợc giao cho các đơn vị Văn phòng/Cục Kế hoạch - Tài chính, khẩn trƣơng thành lập và kiện toàn tổ chức pháp chế của cơ quan để tham mƣu, giúp lãnh đạo cơ quan thực hiện nhiệm vụ về công tác pháp luật nói chung, trong đó có công tác đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ cần đề cao vai trò của tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan; phân công nhiệm vụ bảo đảm đúng chức năng, nhiệm vụ của tổ chức pháp chế. Đƣa hoạt động của tổ chức pháp chế vào cuộc sâu hơn với các hoạt động của bộ, cơ quan để bảo đảm tổ chức pháp chế vừa có kỹ năng về pháp luật, nhƣng cũng vừa am hiểu công tác chuyên môn của bộ, cơ quan, từ đó để có những đề xuất, tham mƣu hoàn thiện thể chế sát với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ, cơ quan. Trong công tác kiện toàn bộ máy lãnh đạo của bộ, cơ quan, nhất là trong việc bổ nhiệm ngƣời đứng đầu tổ chức pháp chế, cần phối hợp chặt chẽ với Bộ Tƣ pháp để có ý kiến về cán bộ dự kiến bổ nhiệm, bảo đảm việc bổ nhiệm đúng ngƣời, đúng chuyên môn, theo đúng quy định [56].
- Khẩn trƣơng đổi mới cơ cấu, tổ chức, đƣa hoạt động của Quốc hội theo hƣớng chuyên sâu để thực hiện đúng vai trò là “cơ quan làm luật”. Quốc hội cần nghiên cứu, đánh giá để có giải pháp “tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách theo mục tiêu đã đề ra; nghiên cứu việc giảm hợp lý số lƣợng đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm công tác ở các cơ quan hành pháp” mà Nghị quyết số
18-NQ/TW đã đề ra, theo đó, cần xác định cụ thể tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, cơ cấu của đại biểu Quốc hội, tránh trƣờng hợp có quá nhiều đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm công tác ở cơ quan hành pháp, hành chính trong từng nhiệm kỳ để bảo đảm hoạt động của Quốc hội, nâng cao hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội; qua đó tạo điều kiện để đại biểu tham gia sâu hơn vào quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó có hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [64].
3.2.3. Xây dựng và thực hiện tốt công tác phối hợp giữa Bộ Tư pháp
với các bộ, cơ quan trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (đối
với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ)
Nhằm tăng cƣờng công tác phối hợp giữa Chính phủ với UBTVQH, các cơ quan của Quốc hội; giữa Bộ Tƣ pháp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan; giữa các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ Tƣ pháp với tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan, qua đó bảo đảm sự gắn kết giữa công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với công tác thẩm định, thẩm tra đề nghị, một số giải pháp đƣợc xác định cụ thể:
- Tăng cƣờng phối hợp giữa UBTVQH, các Ủy ban của Quốc hội với Chính phủ và các Bộ, ngành trong việc đề nghị xây dựng, thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Trên cơ sở đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, chính sách của Nhà nƣớc; kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; yêu cầu quản lý nhà nƣớc, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con ngƣời, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; cam kết trong điều ƣớc quốc tế có liên quan mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên, các bộ, ngành báo cáo xin chủ trƣơng của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ
trƣớc khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Để bảo đảm chủ trƣơng xây dựng luật, pháp lệnh đƣợc thống nhất, hạn chế việc đề nghị của Chính phủ trình nhƣng UBTVQH lại bác, thì Chính phủ, bộ, cơ quan chủ trì cần thực hiện việc xin chủ trƣơng của UBTVQH ngay từ khâu này, sau khi có sự thống nhất hoặc cơ bản thống nhất về chủ trƣơng, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ sẽ giao bộ, cơ quan thực hiện lập đề nghị theo quy định.
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định cụ thể về việc cơ quan, đơn vị phải cho ý kiến đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, song các cơ quan của Quốc hội, đặc biệt là cơ quan đƣợc phân công thực hiện thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần nghiên cứu để cho ý kiến ngay từ đầu đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan để các bộ, cơ quan đề nghị, cơ quan thẩm định và Chính phủ có thêm cơ sở chỉnh lý, hoàn chỉnh đề nghị của Chính phủ.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định về việc mời cơ quan có trách nhiệm thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tham gia cuộc họp thẩm định, Hội đồng tƣ vấn thẩm định, song Bộ Tƣ pháp - cơ quan chủ trì thực hiện việc thẩm định căn cứ nội dung, tính chất của đề nghị cần mời thành viên của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội - cơ quan chủ trì thẩm tra tham gia cuộc họp, Hội đồng tƣ vấn thẩm định để có ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Quá trình thẩm tra, cơ quan chủ trì thẩm tra cần phối hợp chặt chẽ với bộ, cơ quan đề nghị, cơ quan thẩm định trong việc cùng tham dự cuộc họp thẩm tra để có phát biểu, giải trình làm rõ thêm những vấn đề mà cơ quan thẩm tra, cơ quan phối hợp thẩm tra yêu cầu, qua đó tạo sự thống nhất về nhận thức cũng nhƣ nội dung của đề nghị giữa các cơ quan.
- Tăng cƣờng công tác phối hợp giữa Bộ Tƣ pháp với các bộ, cơ quan trong việc đề nghị, thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Nhằm nâng cao chất lƣợng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan, Chính phủ cần có quy định để tăng cƣờng sự tham gia ngay từ đầu của Bộ Tƣ pháp với các bộ, cơ quan trong quá trình nghiên cứu, lập đề nghị xây dựng luật, lệnh; công chức của Bộ Tƣ pháp đƣợc giao theo dõi, phối hợp lập đề nghị phải bám sát ngay từ đầu quy trình thực hiện để nắm bắt đƣợc nội dung cơ bản của đề nghị, các vấn đề phát sinh còn có ý kiến khác nhau và quan điểm của đơn vị chủ trì về các vấn đề đó, nhất là xem xét đánh giá chất lƣợng của các hoạt động nhƣ: tổng kết thi hành pháp luật, đánh giá tác động của chính sách... báo cáo lãnh đạo bộ để có ý kiến phối hợp ngay từ đầu, hạn chế việc đến giai đoạn thẩm định mới bắt đầu nghiên cứu hồ sơ đề nghị sẽ khó có thể yêu cầu cơ quan, đơn vị đề nghị hoàn thành đồng thời nhiều nội dung trong hồ sơ đề nghị.
Trong thời gian qua, thực hiện Nghị định số 138/2016/NĐ-CP ngày 01/10/2016 của Chính phủ ban hành Quy chế làm của Chính phủ, trong đó có quy định về quan hệ công tác của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với các Bộ, cơ quan, mối quan hệ công tác nói chung giữa Bộ Tƣ pháp với các bộ, cơ quan ngày càng chặt chẽ và đƣợc bảo đảm thông qua việc ký kết các Quy chế phối hợp giữa Bộ Tƣ pháp với các Bộ, cơ quan, nhƣ: Quy chế phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, với Bộ Lao động, Thƣơng binh và Xã hội, với Bộ Công an... trong các Quy chế phối hợp đều có nội dung phối hợp về công tác xây dựng pháp luật (gồm cả công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh). Do đó, Bộ cần tiếp tục rà soát để làm việc với các bộ, cơ quan, nhất là những bộ, cơ quan mà chất lƣợng xây dựng luật, pháp lệnh còn nhiều tồn tại, hạn chế để ký kết, tăng cƣờng công tác phối hợp, nâng cao chất lƣợng công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ quan.
Trong phối hợp thẩm định, Bộ Tƣ pháp và các bộ, cơ quan cần tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Nghị định
số 34/2016/NĐ-CP về việc phối hợp thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: Các bộ, cơ quan phối hợp thẩm định cần cử đúng ngƣời có đủ năng lực, trình độ để tham gia cuộc họp thẩm định, Hội đồng tƣ vấn thẩm định bảo đảm theo đúng đề nghị của Bộ Tƣ pháp, qua đó bảo đảm việc thảo luận, phân tích, cho ý kiến, đánh giá về hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đƣợc thực hiện đạt chất lƣợng, hạn chế đến mức tối đa việc các thành viên cuộc họp thẩm định, Hội đồng tƣ vấn thẩm định không có đƣợc ý kiến thẩm định tại cuộc họp mà phải chờ ý kiến chính thức bằng văn bản sau cuộc họp thẩm định; đồng thời các bộ, cơ quan cử thành viên phải chịu trách nhiệm đối với ý kiến của thành viên đã đƣợc bộ, cơ quan cử tham gia cuộc họp thẩm định, Hội đồng tƣ vấn thẩm định.
Để bảo đảm các nội dung của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng nhƣ các ý kiến thẩm định đƣợc đƣợc giải trình một cách cụ thể, rõ ràng trƣớc cơ quan thẩm tra, các bộ, cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng nhƣ Bộ Tƣ pháp cần tham dự đầy đủ các phiên họp thẩm tra của Ủy ban Pháp luật để kịp thời có ý kiến, bảo vệ quan điểm, ý kiến của bộ, cơ quan mình về các nội dung có liên quan; đồng thời để tiếp thu, giải trình một cách đầy đủ các ý kiến mà cơ quan thẩm tra nêu ra [50].
3.2.4. Bảo đảm một số điều kiện cần thiết khác cho hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
- Phân công đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh một cách hợp lý cho mỗi
bộ, cơ quan: Hoạt động lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ, cơ
quan bao gồm một chuỗi các hoạt động có tính liên tục, nối tiếp nhau, trong đó có nhiều nội dung có tính chất chuyên sâu, phức tạp, nhƣ: tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội; xây dựng chính sách, đánh giá tác động của chính sách… Để bảo đảm hoạt động này đƣợc thực hiện có chất lƣợng, bảo đảm tiến độ theo chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính
phủ, các bộ, cơ quan cần có sự quan tâm chỉ đạo, bố trí nguồn lực phù hợp để triển khai thực hiện. Do đó, khi phân công, giao các bộ, cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ cần căn cứ yêu cầu thực tiễn đặt ra đối với ngành, lĩnh vực cụ thể, mức độ ƣu tiên của yêu cầu quản lý nhà nƣớc và khả năng thực hiện của các bộ, cơ quan; hạn chế giao một bộ, cơ quan cùng một thời điểm lập đề nghị xây dựng nhiều dự án luật, pháp lệnh, nhất là những dự án xây dựng mới hoặc dự án thay thế.
- Xây dựng cơ sở dữ liệu về chính sách của nhà nước về các lĩnh vực của
đời sống kinh tế - xã hội: Pháp luật là sự cụ thể hóa chính sách của nhà nƣớc.
Một trong những điểm mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đó là quy định về việc xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách trong quá trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Để bảo đảm việc hoạch định chính sách cũng nhƣ việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không bị chồng chéo, trùng dẫm về chính sách thì cần thiết phải xây dựng cơ sở dữ liệu về chính sách. Việc xây dựng cơ sở dữ liệu về chính sách nhằm:
Thứ nhất, bảo đảm mọi chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng đều đƣợc cụ thể
hóa thành chính sách của nhà nƣớc, qua đó để cụ thể hóa thành các quy định của pháp luật. Việc xây dựng cơ sở dữ liệu về chính sách của nhà nƣớc là cơ sở để bảo đảm các chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng đều đƣợc nhà nƣớc tổ