8. Bố cục của luận văn
2.4. Thực tiễn hiệu quả của việc lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh
pháp lệnh
Thực tiễn hiệu quả của lập Chƣơng trình đƣợc thể hiện qua các tiêu chí cụ thể nhƣ sau:
- Về tiêu chí kinh tế, việc lập Chương trình đã bước đầu đánh giá được những tác động về kinh tế (lợi ích đạt được, chi phí phát sinh) sau khi chính sách được ban hành, nhưng chủ yếu còn định tính, thiếu yếu tố định lượng:
Việc xác định chi phí trong thực hiện chính sách đã góp phần làm rõ những chi phí phát sinh, giảm hoặc mất đi trong quá trình cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân thực hiện chính sách, pháp luật. Cụ thể nhƣ, khi đề xuất chính sách: Bảo đảm tiền lƣơng tối thiểu ở mức đáp ứng đƣợc mức sống tối thiểu và cải thiện đời sống ngƣời lao động bằng việc quy định các yếu tố xác định mức lƣơng tối thiểu nhằm bảo đảm công bằng trong việc trả lƣơng giữa ngƣời lao động với ngƣời sử dụng lao động và nâng cao đƣợc tính minh bạch
trong việc xác định về mức lƣơng tối thiểu (Chính sách 1), Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng Bộ luật Lao động (sửa đổi) đã đƣa ra phƣơng án: Giữ nguyên chính sách hiện tại bao gồm duy trì mức lƣơng tối thiểu đƣợc tính trên nhu cầu sống tối thiểu của ngƣời lao động và gia đình họ (Phƣơng án 1). Xem xét tác động kinh tế, cơ quan đề nghị chính sách đã nhận định: phƣơng án này là không có lợi nhất cho ngƣời lao động, nhƣng có lợi nhất cho ngƣời sử dụng lao động và không có nhiều lợi ích cho cơ quan Bảo hiểm xã hội. Trên cơ sở so sánh tƣơng quan giữa lợi ích đạt đƣợc hay gánh nặng về kinh tế đối với cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân với yêu cầu công tác quản lý nhà nƣớc, nhƣ: chính sách đƣa ra có lợi cho tổ chức, cá nhân hay có lợi cho nhà nƣớc; mức độ có lợi cho tổ chức, cá nhân so với mức độ có lợi cho nhà nƣớc… chủ thể có thẩm quyền đã đƣa ra quyết định thông qua hay không thông qua chính sách đƣợc đề xuất; đƣa hay không đƣa đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vào Chƣơng trình.
Tuy nhiên, qua nghiên cứu Báo cáo đánh giá tác động của chính sách của đề nghị xây dựng một số dự án luật cũng cho thấy việc đánh giá tác động kinh tế của chính sách còn chung chung, định tính, thiếu định lƣợng, nhƣ: mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá chính sách có lợi hay không có lợi đối với cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân mà chƣa làm rõ đƣợc mức độ có lợi hay không có lợi; chƣa làm rõ đƣợc các lợi ích cụ thể đạt đƣợc hay không đạt đƣợc. Việc chƣa định lƣợng đƣợc các chi phí, lợi ích của việc thực hiện chính sách sẽ khó thuyết phục đƣợc sự đồng thuận của cơ quan có thẩm quyền trong việc quyết định chính sách cũng nhƣ khó thuyết phục hay mang lại sự hài lòng cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách.
- Về tiêu chí xã hội, việc lập Chương trình đã xem xét, đánh giá các nội dung có liên quan gắn với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách sau khi được ban hành:
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định trực tiếp về việc đánh giá tác động của chính chính sách đối với các vấn đề xã hội nhƣ: lao động, việc làm, an sinh, phúc lợi xã hội, bình đẳng xã hội, môi trƣờng… song, từ quy định về nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cụ thể nhƣ: yêu cầu về việc làm rõ mục tiêu của chính sách, tác động của chính sách… mà những vấn đề xã hội liên quan đến các chính sách cụ thể đã đƣợc các chủ thể có liên quan phân tích, đánh giá gắn liền với các đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách sau khi đƣợc ban hành. Cụ thể nhƣ: đánh giá tác động của giải pháp đƣợc đƣa ra theo Phƣơng án 1 để thực hiện Chính sách 1 nêu trên, cơ quan đề xuất chính sách đã đánh giá tác động xã hội đối với ngƣời lao động là: sẽ tác động nhiều về tình trạng bất bình đẳng về thu nhập, phân biệt đối xử về thu nhập và khả năng gia tăng các tệ nạn xã hội, tăng tỷ lệ tội phạm khi thu nhập không bảo đảm nhu cầu sống; đối với ngƣời sử dụng lao động là: không gây xáo trộn trong hoạt động của doanh nghiệp, tổ chức; đối với cơ quan bảo hiểm xã hội là: không gây tác động về xã hội. Bên cạnh đánh giá của cơ quan đề xuất chính sách, các vấn đề xã hội cũng đã đƣợc các bộ, ngành, tổ chức, cá nhân xem xét, cho ý kiến trong quá trình bộ, cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gửi lấy ý kiến, qua đó bảo đảm các vấn đề xã hội đƣợc xem xét, đánh giá toàn diện, góp phần bảo đảm lợi ích chung của xã hội.
Việc xem xét, đánh giá kỹ lƣỡng mặt xã hội trong lập Chƣơng trình góp phần nhìn nhận một cách tổng quát nhất sự tác động của các chính sách sau khi đƣợc ban hành đối với các vấn đề xã hội gắn với các đối tƣợng chịu sự tác động của chính sách, qua đó để đƣa ra chính sách phù hợp với lợi ích của các đối tƣợng, tránh sự tác động bất bình đẳng lên các đối tƣợng.
- Về tiêu chí pháp lý, việc lập Chương trình đã cơ bản tuân thủ đúng trình tự, thủ tục; các chính sách đã được xem xét đánh giá khá đầy đủ dưới
các góc độ bảo đảm quyền cơ bản của công dân, sự phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành cũng như sự tương thích với điều ước quốc tế:
Thực tiễn việc bảo đảm tiêu chí pháp lý cho thấy các chủ thể có liên quan đã bám sát các trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 trong triển khai quy trình lập Chƣơng trình. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã cơ bản chỉ rõ sự tác động của chính sách theo các chiều hƣớng: bảo đảm hơn hoặc hạn chế quyền cơ bản của công dân; những quy định bị hủy bỏ; những quy định chỉ sửa đổi, điều chỉnh mà không tạo ra những QPPL mới; số lƣợng văn bản và các quy định cụ thể cần phải sửa đổi kéo theo do việc ban hành luật, pháp lệnh; sự phù hợp của các chính sách, quy định mới so với hệ thống pháp luật hiện tại; sự tƣơng thích của chính sách với các điều ƣớc quốc tế có liên quan trực tiếp. Tuy nhiên thực tiễn cũng cho thấy Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong một số trƣờng hợp mới dừng lại ở việc chỉ ra sự tác động của chính sách đối với các văn bản, quy định cụ thể mà chƣa phân tích làm rõ sự tác động cụ thể là gì, tác động đó theo chiều hƣớng nào; một số Báo cáo mới chỉ dừng lại ở việc liệt kê các điều ƣớc quốc tế có liên quan mà chƣa khẳng định đƣợc sự tƣơng thích giữa chính sách đề xuất quy định cụ thể của điều ƣớc để đề xuất giải pháp phù hợp…
Việc đáp ứng tiêu chí pháp lý là tiền để bảo đảm việc lập Chƣơng trình đạt chất lƣợng, hiệu quả; đồng thời góp phần hạn chế những lãng phí, chi phí xã hội (nhƣ: ngân sách của nhà nƣớc, thời gian mà các cá nhân, tổ chức phải bỏ ra để nghiên cứu, tham gia góp ý đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh…) phát sinh do việc lập Chƣơng trình nhƣng không bảo đảm chất lƣợng, không đáp ứng yêu cầu quản lý của nhà nƣớc, quyền và lợi ích chung của xã hội. Mặt khác, thông qua việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh mới mà các quy định của luật, pháp lệnh cũ có liên quan sẽ đƣợc rà soát để bãi bỏ, thay
thế hoặc sửa đổi, qua đó sẽ loại bỏ các quy định không phù hợp, kìm hãm sự phát triển kinh tế, xã hội hay hạn chế quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời dân, tổ chức…; đồng thời bảo đảm các quy định của pháp luật trong nƣớc phù hợp hơn với các cam kết quốc tế mà quốc gia là thành viên.
- Về tiêu chí chính trị, việc lập Chương trình đã bám sát chủ trương, đường lối của Đảng trong quá trình xây dựng chính sách có liên quan, tuy nhiên chưa có sự đánh giá về sự phù hợp giữa chính sách sau khi được ban hành với chủ trương, đường lối của Đảng:
Quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể có thẩm quyền đã thực hiện rà soát, tổng hợp các nội dung chỉ đạo của Đảng liên quan đến lĩnh vực đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để xác định mục tiêu xây dựng chính sách. Qua đó đã bảo đảm các chính sách đƣợc đề xuất gắn liền với chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và đƣợc ban hành nhằm thực hiện chủ trƣơng, đƣờng lối đó. Thực tiễn cho thấy, Báo cáo đánh giá tác động của chính sách đã nêu rõ nghị quyết, kết luận, chỉ thỉ của Đảng và chủ trƣơng của Đảng, trên cơ sở đó đã đƣa ra mục tiêu chung của việc sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới luật, pháp lệnh và các mục tiêu cụ thể cần đạt đƣợc thông qua việc sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định cụ thể.
Tuy nhiên, nghiên cứu các Báo cáo đánh giá tác động của chính sách của một số dự án luật, pháp lệnh cũng cho thấy chƣa có sự đánh giá về sự phù hợp giữa chính sách đƣợc đề xuất với chủ trƣơng của Đảng về vấn đề có liên quan. Điều đó dẫn đến hệ quả: phạm vi của chính sách có thể không bao trùm hết hoặc vƣợt quá vấn đề theo chủ trƣơng của Đảng, tác động trực tiếp đến việc bảo đảm quyền, lợi ích của đối tƣợng chịu sự tác động của chính sách khi chính sách đƣợc ban hành nhƣng không đƣợc kiểm soát.
- Về tiêu chí hợp lý, khả thi, việc lập Chương trình đã cơ bản đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong thực tiễn cũng như phù hợp với khả năng làm việc của các chủ thể có thẩm quyền:
Quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể đã chỉ rõ những kết quả đạt đƣợc trong quá trình thi hành luật, những quy định không còn phù hợp với thực tiễn để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế với nội dung là hoàn thiện các chích sách, pháp luật về lĩnh vực có liên quan; qua đó bảo đảm các quy định của pháp luật không còn phù hợp phải đƣợc sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ và các quan hệ xã hội mới phát sinh đƣợc điều chỉnh bằng pháp luật. Bên cạnh đó, các chủ thể đã cân nhắc để đề xuất, đƣa vào Chƣơng trình số lƣợng các dự án phù hợp với khả năng làm việc, qua đó bảo đảm chất lƣợng của các đề nghị cũng nhƣ chất lƣợng của các dự án chuẩn bị. Việc bảo đảm tiêu chí hợp lý, khả thi là cơ sở để quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đƣợc đƣợc bảo vệ và bảo đảm thực thi trên thực tế.
Tuy nhiên, trên thực tế, việc chƣa đánh giá đúng thực trạng quy định của pháp luật cũng nhƣ quan hệ xã hội đã dẫn đến việc một số quy định của pháp luật chƣa đƣợc kịp thời sửa đổi bổ sung thay thế, một số quan hệ xã hội phát sinh nhƣng chậm đƣợc điều chỉnh bởi pháp luật. Chính điều này đã ảnh hƣởng bất lợi đến việc thực hiện quyền và bảo đảm lợi ích của các chủ thể có liên quan do pháp luật không còn phù hợp hoặc không đƣợc pháp luật điều chỉnh.
- Về tiêu chí kết quả lập và thực hiện Chương trình, kết quả lập và thực hiện Chương trình góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể:
Thực tiễn cho thấy, việc lập và thực hiện Chƣơng trình đã cơ bản bảo đảm trình tự, thủ tục và chất lƣợng; đã kịp thời rà soát, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ các quy định không còn phù hợp, từ đó ban hành các quy định mới
để điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội, qua đó bảo đảm tính thống nhất, phù hợp của hệ thống pháp luật cũng nhƣ bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể, góp phần tạo dựng lòng tin, sự ủng hộ của nhân dân trong việc thực hiện các chính sách pháp luật của nhà nƣớc.
Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy ở mỗi cấp thẩm quyền khác nhau, một số khâu của quy trình lập Chƣơng trình đã không đƣợc thông qua, điều đó dẫn đến việc các quy định không còn phù hợp chậm đƣợc sửa đổi, ban hành; các quan hệ xã hội mới phát sinh chậm đƣợc điều chỉnh đã ảnh hƣởng trực tiếp đến việc tổ chức thực hiện pháp luật, việc quản lý xã hội của nhà nƣớc và quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực tế.
Cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL, những quy định về lập Chƣơng trình đã ngày càng hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý để nâng cao chất lƣợng, hiệu quả lập Chƣơng trình. Lập Chƣơng trình đã tạo tiền đề để đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, chính sách của Nhà nƣớc, chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền con ngƣời, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đƣợc bảo đảm thi hành trong thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc trong từng thời kỳ; đồng thời, chính sự hoàn thiện về mặt thể chế, tạo môi trƣờng pháp lý minh bạch là cơ sở để thúc đẩy phát triển các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế.