1. Thực trạng vai trũ của Chớnh phủ trong cụng tỏc lập phỏp của Quốc hộ
1.4. Tổ chức soạn thảo cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh do Chớnh phủ trỡnh Quốc hội, UBTVQH
Quốc hội, UBTVQH
Theo quy định của phỏp luật về ban hành VBQPPL, sau khi Quốc hội
thụng qua CTXDL, PL, UBTVQH ban hành nghị quyết về việc triển khai thực hiện CTXDL, PL và chỉ đạo việc thực hiện. Trờn cơ sở này, Chớnh phủ
lập chương trỡnh cụng tỏc của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ trong đú xỏc định rừ cơ quan chủ trỡ soạn thảo và phõn cụng Thủ tướng hoặc Phú Thủ tướng phụ trỏch, thời gian phải trỡnh Chớnh phủ từng dự ỏn luật, phỏp lệnh. Thực hiện chương trỡnh cụng tỏc của Chớnh phủ, cỏc cơ quan của Chớnh phủ được giao chủ trỡ soạn thảo tiến hành việc thành lập BST dự ỏn luật, phỏp lệnh. BST dự ỏn luật, phỏp lệnh cú trỏch nhiệm thực hiện tổng kết tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, đỏnh giỏ cỏc VBQPPL hiện hành liờn quan đến dự ỏn luật, phỏp lệnh; khảo sỏt, đỏnh giỏ thực trạng cỏc quan hệ xó hội liờn quan đến nội dung chớnh của dự ỏn luật, phỏp lệnh; tổ chức nghiờn cứu thụng tin, tư liệu liờn quan đến dự ỏn luật, phỏp lệnh; chuẩn bị đề cương, biờn soạn và chỉnh lý dự ỏn luật, phỏp lệnh; tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn hữu quan, cỏc đối tượng chịu sự tỏc động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hỡnh thức thớch hợp tuỳ vào nội dung và tớnh chất của dự ỏn luật, phỏp lệnh; chuẩn bị Tờ trỡnh Chớnh phủ, Tờ trỡnh UBTVQH, Quốc hội và cỏc tài liệu cú liờn quan đến dự ỏn luật, phỏp lệnh. Trong cỏc Tờ trỡnh nhỡn chung đó nờu được sự cần thiết phải ban hành, mục đớch, yờu cầu, phạm vi, đối tượng, nội dung cơ bản của dự ỏn luật, phỏp lệnh và những vấn đề cũn ý kiến khỏc nhau, cần xin ý kiến chỉ đạo của Chớnh phủ, UBTVQH, Quốc hội. Bờn cạnh đú, với sự quan tõm theo dừi và đụn đốc quyết liệt của Chớnh phủ, BST dự ỏn luật, phỏp lệnh đó cú ý thức tớch cực hơn trong việc phối hợp với cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan trong cụng tỏc chuẩn bị dự thảo cỏc văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
Một điều đỏng ghi nhận là trong mấy năm gần đõy, Chớnh phủ đó cú sự quan tõm chỉ đạo cỏc cơ quan chủ trỡ soạn thảo lấy ý kiến cỏc nhà khoa học, nhà quản lý và cỏc đối tượng phải thi hành là cỏc doanh nghiệp, cỏc nhà đầu tư, cỏc hiệp hội ngành nghề... đối với cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh trước khi trỡnh Chớnh phủ xem xột, quyết định trỡnh Quốc hội, UBTVQH nhằm gúp phần
nõng cao chất lượng, tớnh khả thi của phỏp luật. Ngoài ra, bờn cạnh việc thẩm định của Bộ Tư phỏp, tất cả cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh trước khi trỡnh ra phiờn họp Chớnh phủ để xem xột, cho ý kiến đều được VPCP phối hợp với cơ quan chủ trỡ soạn thảo tổ chức họp giới thiệu rộng rói và lấy ý kiến chớnh thức bằng văn bản của cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, cỏc tổ chức đoàn thể trung ương và một số cơ quan bỏo chớ ở trung ương, theo đỳng quy định của phỏp luật.
Hiện nay, Quốc hội nước ta họp một năm hai kỳ, mỗi kỳ kộo dài khoảng 1 thỏng. Thụng thường cỏc kỳ họp thường được tổ chức vào khoảng thỏng 5 và thỏng 10 hàng năm. Để chuẩn bị cho cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh trỡnh Quốc hội vào kỳ họp thỏng 5 thỡ từ thỏng 1 đến chậm nhất là thỏng 3, Chớnh phủ phải chuẩn bị xong cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh để trỡnh Quốc hội. Do vậy, việc chuẩn bị luụn được thực hiện trong tỡnh trạng khẩn trương, gấp gỏp vỡ, cỏc dự ỏn này chỉ cú từ 2 đến 3 thỏng chuẩn bị, kể từ khi được đưa vào CTXDL, PL của Quốc hội thỏng 12 năm trước nờn nếu để sau thỏng 3 thỡ sẽ khụng đủ thời gian để cỏc cơ quan của Quốc hội thẩm tra, UBTVQH cho ý kiến và gửi dự ỏn luật, phỏp lệnh cho cỏc Đại biểu Quốc hội trước khi khai mạc kỳ họp theo đỳng quy trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh. Tương tự như vậy, đối với cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh trỡnh Quốc hội vào kỳ họp thỏng 10 thỡ chậm nhất là vào thỏng 8, Chớnh phủ phải chuẩn bị xong cỏc dự ỏn và trỡnh Quốc hội để bảo đảm tiến độ quy trỡnh như đó nờu trờn. Chớnh vỡ vậy, cỏc phiờn họp Chớnh phủ trong cỏc thỏng này, thường tập trung dành phần lớn thời gian cho cụng tỏc xõy dựng phỏp luật và Chớnh phủ phải xem xột một số lượng đỏng kể cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh. Trong những thỏng này, trung bỡnh mỗi thỏng Chớnh phủ phải xem xột, cho ý kiến từ 3 - 5 dự ỏn luật, phỏp lệnh trong mỗi phiờn họp Chớnh phủ.
chuẩn bị, trỡnh Quốc hội, UBTVQH đó được Chớnh phủ quan tõm theo dừi, chỉ đạo trong cả quỏ trỡnh xõy dựng, và được cỏc BST mà cụ thể là cỏc Bộ, ngành, cơ quan chủ trỡ soạn thảo nỗ lực soạn thảo, và sau đú được tập thể Chớnh phủ xem xột, cho ý kiến cơ bản theo đỳng trỡnh tự, thủ tục luật định.
Từ thực tiễn thực hiện việc soạn thảo cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh của Chớnh phủ để trỡnh Quốc hội, UBTVQH trong thời gian qua cú thể rỳt ra một số nhận xột sau:
- Nhỡn chung cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh đó thể chế húa được nhiều quan điểm, đường lối, chớnh sỏch mới của Đảng trờn cỏc lĩnh vực. Vỡ thế nội dung của cỏc luật, phỏp lệnh khi được thụng qua đó chứa đựng những tư duy phỏp lý tiến bộ, làm cho phỏp luật ngày càng thực sự trở thành phương tiện hữu hiệu để đưa đường lối, chớnh sỏch của Đảng vào cuộc sống. Cỏc quan điểm kinh tế - chớnh trị mới trong cỏc nghị quyết, chỉ thị của Đảng đó được thể chế húa thành cỏc quy tắc phỏp luật trong cỏc trường hợp cụ thể của đời sống xó hội. Để đỏp ứng yờu cầu phỏt triển nền kinh tế thị trường định hướng xó hội chủ nghĩa, Chớnh phủ đó tập trung ưu tiờn vào hoạt động xõy dựng phỏp luật ở cỏc lĩnh vực kinh tế, cải cỏch hành chớnh, cải cỏch tư phỏp, tạo bước chuyển biến tớch cực trong cỏc lĩnh vực như tổ chức bộ mỏy nhà nước, quản lý doanh nghiệp, hội nhập quốc tế... từ đú đưa đến những đổi mới cơ bản trong cơ chế quản lý, điều hành của nhà nước, thỳc đẩy sự tham gia, phỏt triển của cỏc thành phần kinh tế, phỏt huy tối đa cỏc nguồn lực cho phỏt triển đất nước.
- Nội dung cỏc luật, phỏp lệnh ngày càng phự hợp với điều kiện kinh tế xó hội của đất nước. Trong những thời kỳ trước, hoạt động xõy dựng phỏp luật thường mang nặng tư duy chủ quan, duy ý chớ, mang nặng tớnh ỏp đặt của nhà nưúc đối với cỏc quan hệ xó hội. Hiện nay, cỏc hạn chế đú đó dần được khắc phục, cỏc quy định của luật đó bắt đầu xuất phỏt từ thực tiễn cuộc sống,
tụn trọng những quy luật mang tớnh khỏch quan của sự phỏt triển xó hội và thực tế đó được xó hội chấp nhận.
- Cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh được soạn thảo cú chất lượng ngày càng cao theo hướng ngày càng chi tiết, cụ thể, thống nhất và đồng bộ hơn, hạn chế được phần nào cỏc vấn đề phải cú văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, gúp phần bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh khả thi của toàn bộ hệ thống phỏp luật.
- Cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh được xõy dựng trong những năm gần đõy đó chỳ trọng nhiều đến việc ''nội luật hoỏ'' cỏc cam kết và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viờn để chủ động hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Do vậy, chỉ trong một thời khụng dài, đó cú khỏ nhiều luật, phỏp lệnh liờn quan đến cỏc cam kết về thương mại hàng hoỏ, thương mại dịch vụ, đầu tư, sở hữu trớ tuệ đó được xõy dựng mới, sửa đổi, bổ sung cho phự hợp với phỏp luật và thụng lệ quốc tế như: Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật thương mại, Bộ luật dõn sự, Luật sở hữu trớ tuệ, Luật chuyển giao cụng nghệ, Luật giao dịch điện tử...
- Cỏc quy phạm phỏp luật đó được thể hiện chặt chẽ, chớnh xỏc, rừ ràng và dễ hiểu hơn, hạn chế được được việc hiểu sai nội dung quy định của phỏp luật dẫn đến việc ỏp dụng phỏp luật khụng thống nhất hoặc tựy tiện. Cụ thể là, những vấn đề như văn phạm, ngữ phỏp tiếng Việt đó được sử dụng một cỏch rừ ràng, trong sỏng hơn trong cỏc quy phỏp phỏp luật; cỏc thuật ngữ được dựng chuẩn xỏc hơn, nhất là cỏc thuật ngữ phỏp lý và thuật ngữ chuyờn ngành...
Bờn cạnh những ưu điểm như trờn, việc thực hiện soạn thảo cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh của Chớnh phủ để trỡnh Quốc hội, UBTVQH trong thời gian qua cũn tồn tại những hạn chế sau:
- Chưa hồn thành chương trỡnh đó được Quốc hội thụng qua. Trong một thời gian dài trước đõy, chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh hàng năm cũng như cả nhiệm kỳ của Quốc hội chỉ mới thực hiện được khoảng 60- 70% số dự ỏn, chỉ mấy năm gần đõy (Quốc hội khoỏ XI) mới thực hiện được hơn 90%. Cú những dự ỏn luật đưa vào CTXDL, PL nhiều khoỏ Quốc hội mà vẫn khụng thực hiện được.
- Chất lượng cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh chưa cao, tỡnh trạng cỏc luật, phỏp lệnh chồng chộo, mõu thuẫn nhau vẫn chưa được khắc phục làm hạn chế hiệu lực của phỏp luật, gõy khú khăn cho việc thực hiện. Hệ thống phỏp luật hiện hành vẫn chưa đỏp ứng được yờu cầu của thực tiễn đời sống kinh tế- xó hội của đất nước, kể cả về số lượng và chất lượng, cũn thiếu toàn diện, chưa đồng bộ, thậm chớ cú nội dung cũn chồng chộo, chưa đỏp ứng kịp thời yờu cầu điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội mới phỏt sinh; vẫn cũn tỡnh trạng luật được ban hành nhưng vẫn chưa thể đi vào vào cuộc sống vỡ cũn thiếu văn bản hướng dẫn thi hành [54].
- Tớnh ổn định của cỏc luật, phỏp lệnh thấp; luật, phỏp lệnh thường bị sửa đổi, bổ sung, tuổi đời của cỏc luật, phỏp lệnh trung bỡnh là từ 3 đến 5 năm, thậm chớ cú văn bản chỉ sau 2 đến 3 năm sau khi ban hành đó đứng trước yờu cầu cần phải được sửa đổi, bổ sung, trong đú cú khụng ớt trường hợp phải sửa đổi, bổ sung căn bản. Cỏ biệt cú luật ban hành chưa cú hoặc mới cú hiệu lực thi hành đó phải sửa đổi như Luật thi đua khen thưởng, Luật phũng chống tham nhũng... Tuổi thọ của luật, phỏp lệnh ngắn là một trong cỏc biểu hiện rừ nột của chất lượng luật, phỏp lệnh chưa cao;
- Luật, phỏp lệnh cũn chưa quy định chi tiết, để thực hiện đũi hỏi phải cú nhiều văn bản hướng dẫn, do vậy, tỡnh trạng luật, phỏp lệnh chờ nghị định hướng dẫn vẫn cũn tồn tại phổ biến. Bỏo cỏo cụng tỏc của Quốc hội nhiệm kỳ
khoỏ X đó chỉ rừ: ''Nhiều luật, phỏp lệnh cũn nhiều quy định chung chung, cú tớnh nguyờn tắc hoặc để lại khỏ nhiều nội dung quan trọng cho văn bản dưới luật quy định" [44, tr.4]. Gần đõy nhất vào cuối năm 2005, trong Nghị quyết của Quốc hội về kết quả giỏm sỏt việc ban hành VBQPPL của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện Kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Quốc hội đó chỉ ra một số hạn chế, khuyết điểm của cỏc luật, phỏp lệnh là: "Trong một số luật, phỏp lệnh, nghị quyết, nhiều quy định cũn thiếu chi tiết, cụ thể, mới dừng lại ở những nguyờn tắc chung, chưa xỏc định rừ những nội dung cụ thể cần hướng dẫn thi hành" [23, tr.2]. Chớnh do cỏc tồn tại này của cỏc luật, phỏp lệnh đó ban hành nờn số lượng cỏc văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, phỏp lệnh ngày càng nhiều tương ứng với cỏc luật, phỏp lệnh được ban hành.
Cỏc tồn tại trong việc thực hiện CTXDL, PL của Chớnh phủ như trờn là do một số nguyờn nhõn chủ yếu sau đõy:
- Một số Bộ, ngành chưa nhận thức đầy đủ và quỏn triệt sõu sắc việc xõy dựng luật, phỏp lệnh là nhiệm vụ chung của Chớnh phủ với tư cỏch là một chủ thể thống nhất, thể hiện ý chớ, quan điểm của tập thể Chớnh phủ, là chức năng cơ bản của bộ mỏy hành phỏp [15, tr.9]. Do đú, đó dẫn đến khụng ớt trường hợp dự ỏn đó được Chớnh phủ chớnh thức trỡnh Quốc hội nhưng bản thõn cỏc Bộ, ngành, cơ quan của Chớnh phủ vẫn cũn ý kiến trỏi ngược nhau mang tớnh quan điểm, vớ dụ như dự ỏn Bộ luật thi hành ỏn, dự ỏn Luật đăng ký bất động sản, dự ỏn Luật lý lịch tư phỏp...
- Vẫn tồn tại phổ biến tỡnh trạng Bộ trưởng - Thành viờn Chớnh phủ chỉ quan tõm đến dự ỏn, dự thảo VBQPPL liờn quan đến Bộ, ngành mỡnh, ớt quan tõm đến dự ỏn, dự thảo VBQPPL khỏc với tư cỏch thành viờn Chớnh phủ [15, tr.9]. Từ nhận thức này nờn cú những dự ỏn luật, phỏp lệnh mang tớnh chuyờn
ngành do cỏc Bộ, ngành chuẩn bị thỡ Thành viờn Chớnh phủ ở lĩnh vực khỏc ớt quan tõm. Việc tham gia, phối hợp của cỏc Bộ, ngành cú liờn quan trong việc xõy dựng cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh cũn chưa hiệu quả, cú nhiều dự ỏn trong quỏ trỡnh soạn thảo chỉ cú Bộ chủ quản, Bộ Tư phỏp và VPCP tham gia từ khõu đầu cho đến khi trỡnh ra Chớnh phủ.
- Nhiều Thành viờn Chớnh phủ chưa dành cụng sức và thời gian thớch đỏng, cần thiết cho việc nghiờn cứu, thảo luận, thụng qua cỏc tư tưởng chủ đạo của dự ỏn luật, phỏp lệnh cũng như cỏc nội dung cụ thể của dự ỏn luật, phỏp lệnh. Thời gian dành cho việc thảo luận và thụng qua cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh cũn quỏ ớt, định hướng thảo luận cỏc vấn đề cũn ý kiến khỏc nhau chưa sõu, do đú chất lượng thảo luận cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh tại cỏc phiờn họp Chớnh phủ cũn thấp [35, tr.22].
- BST cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh là một tổ chức liờn ngành cú nhiệm vụ trực tiếp soạn thảo dự ỏn luật, phỏp lệnh để trỡnh Chớnh phủ. Tuy nhiờn, thành phần BST chưa thật sự đầy đủ, hoạt động của nhiều BST cũn mang tớnh hỡnh thức... Nờn thực chất nhiều dự ỏn luật, phỏp lệnh vẫn là sản phẩm chủ yếu của cơ quan được giao chủ trỡ soạn thảo mà thực chất là của Tổ biờn tập dự ỏn, dự thảo, thậm chớ là của một nhúm nhỏ cỏc cỏn bộ của cơ quan chủ trỡ soạn thảo dự ỏn.
- Việc phỏt huy trớ tuệ của cỏc nhà khoa học, nhà quản lý ở cỏc chuyờn ngành phục vụ cho cụng tỏc xõy dựng phỏp luật cũn nhiều hạn chế về cơ chế, chớnh sỏch. Chưa cú cơ chế hiệu quả để lấy ý kiến của nhõn dõn, cỏc hội nghề nghiệp, doanh nghiệp và đối tượng chịu sự điều chỉnh của dự ỏn luật, phỏp lệnh.
- Đội ngũ cỏn bộ, cụng chức làm cụng tỏc xõy dựng phỏp luật ở cỏc Bộ, ngành cũn thiếu về số lượng, yếu về chuyờn mụn. Đội ngũ này ớt được đào tạo
cơ bản, chuyờn sõu về kiến thức phỏp luật, quản lý hành chớnh, kỹ năng soạn thảo VBQPPL, khụng cú điều kiện học hỏi kinh nghiệm xõy dựng phỏp luật của cỏc nước cú hệ thống phỏp luật phỏt triển. Tổ chức phỏp chế Bộ, ngành - lực lượng nũng cốt làm cụng tỏc xõy dựng phỏp luật chậm được củng cố, tăng cường, chưa đỏp ứng được yờu cầu giỳp Bộ trưởng trong cụng tỏc xõy dựng phỏp luật.
- Chưa cú sự đầu tư thoả đỏng về kinh phớ cho cỏc hoạt động xõy dựng luật, phỏp lệnh; kinh phớ dành cho hoạt động xõy dựng luật, phỏp lệnh rất hạn chế, chỉ cấp hỗ trợ cho cụng tỏc xõy dựng luật, phỏp lệnh, chưa cú kinh phớ để huy động trớ tuệ của cỏc nhà khoa học, nhà quản lý; việc cấp kinh phớ cho