2. Thực trạng cụng tỏc xõy dựng và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của Chớnh phủ
2.2. Tổ chức soạn thảo VBQPPL thuộc thẩm quyền của Chớnh phủ
a, Thành lập Ban soạn thảo
Được sự ủy quyền của Thủ tướng, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan được Chớnh phủ phõn cụng chủ trỡ soạn thảo tiến hành thành lập BST và Tổ biờn tập. BST bao gồm những chuyờn gia, cỏc nhà khoa học trong cỏc lĩnh vực khỏc nhau và trong lĩnh vực mà dự thảo nghị quyết, nghị định đú sẽ điều chỉnh. BST định hướng cho Tổ biờn tập những nội dung chớnh, cơ bản của dự thảo nghị quyết, nghị định, phõn cụng từng thành viờn trong Tổ biờn tập và định ra thời hạn cho việc hoàn thành xõy dựng dự thảo nghị định.
b, Tổ chức soạn thảo
Nhỡn chung, BST của cỏc bộ, ngành, cơ quan đó thực hiện tương đối nghiờm tỳc cỏc quy định của phỏp luật về việc tổ chức tổng kết tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, đỏnh giỏ cỏc VBQPPL hiện hành cú liờn quan đến dự thảo và tiến hành khảo sỏt, đỏnh giỏ thực trạng quan hệ xó hội liờn quan đến nội dung chớnh của dự thảo; xõy dựng đề cương, biờn soạn và chỉnh lý dự thảo; Việc gửi xin ý kiến hoặc BST tổ chức cuộc họp để lấy ý kiến của cỏc đơn vị trong bộ, ngành, cơ quan và việc tiếp thu, trỡnh lónh đạo bộ, ngành, cơ quan cho ý kiến được thực hiện tương đối nghiờm tỳc. Sau khi hoàn thành việc biờn tập dự thảo nghị quyết, nghị định và trỡnh lónh đạo bộ, ngành, cơ quan cho ý kiến, BST phải dự thảo Tờ trỡnh Chớnh phủ về việc ban hành nghị quyết, nghị định; trong Tờ trỡnh phải núi rừ căn cứ phỏp lý để tổ chức xõy dựng nghị quyết, nghị định; đối tượng, phạm vi điều chỉnh và đối tượng ỏp dụng của dự thảo nghị quyết, nghị định; quỏ trỡnh tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú liờn quan; những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau trong dự thảo nghị quyết, nghị định cần phải đưa ra tập thể Chớnh phủ thảo luận hoặc xin ý kiến cỏc thành viờn Chớnh phủ... Trờn thực tế, khụng phải cơ quan chủ trỡ soạn thảo nào cũng soạn thảo ngay dự thảo Tờ trỡnh sau khi xõy dựng xong dự thảo nghị quyết, nghị định mà thường chỉ soạn thảo Tờ trỡnh sau khi đó xin ý kiến cỏc bộ, ngành, cơ quan, tổ chức cú liờn quan.
Hầu hết cỏc cơ quan chủ trỡ soạn thảo đều nghiờm tỳc lập Tờ trỡnh; trong đú nờu rừ sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, quỏ trỡnh soạn thảo văn bản, những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau và những vấn đề quan trọng cần xin Chớnh phủ biểu quyết. Tuy nhiờn, cũng vẫn cú trường hợp cơ quan lập Tờ trỡnh cũn sơ sài, chưa nờu được những vấn đề bức xỳc, những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau... Ngoài ra, cỏ biệt cũn cú trường hợp cả hai cơ quan cựng trỡnh Chớnh phủ ban hành văn bản
về một vấn đề, lĩnh vực. Vớ dụ, đồng thời với việc Bộ Tài chớnh trỡnh Chớnh phủ dự thảo Nghị định quy định quyền tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức, biờn chế và tài chớnh đối với đơn vị sự nghiệp cụng lập thỡ Bộ Nội vụ cũng trỡnh Chớnh phủ về dự thảo nghị định với nội dung tương tự [27]. Mặc dự theo quy định thỡ Bộ Nội vụ chỉ cú nhiệm vụ thẩm định cỏc đề ỏn về điều chỉnh cơ cấu tổ chức của cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ... [6]. Điều đú cú nghĩa là, Bộ Nội vụ chỉ cú nhiệm vụ thẩm định chứ khụng cú nhiệm vụ trỡnh Chớnh phủ ban hành văn bản núi trờn.
Ngoài ra, tiến độ soạn thảo VBQPPL của Chớnh phủ núi chung thường bị chậm so với kế hoạch mà cỏc bộ, ngành, cơ quan đó đăng ký; cú trường hợp như Phỏp lệnh Thủ đụ Hà Nội được UBTVQH thụng qua từ năm 2000, nhưng đến năm 2005, Ủy ban nhõn dõn thành phố Hà Nội mới trỡnh Chớnh phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành một số điều của Phỏp lệnh Thủ đụ Hà Nội (Nghị định số 92/2005/NĐ-CP ngày 12 thỏng 7 năm 2005); Bộ Luật hàng hải được Quốc hội thụng qua từ năm 2005 trong đú cú một số nội dung cần được Chớnh phủ hướng dẫn thi hành, như vấn đề về tổ chức và hoạt động của hoa tiờu hàng hải, quy định về quản lý cảng biển... đặc biệt là, quy định về trỡnh tự thủ tục bắt giữ tàu tại Việt Nam đũi hỏi phải được hướng dẫn từ Bộ luật hàng hải năm 1990 nhưng đến nay đó là Bộ luật hàng hải năm 2005 mà vẫn chưa được Chớnh phủ ban hành [36, tr 81]
c, Lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản
Việc lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ là cụng việc bắt buộc đối với cơ quan chủ trỡ soạn thảo. Sau khi hoàn thành việc biờn tập, cơ quan chủ trỡ soạn thảo tổ chức lấy ý kiến cỏc Bộ, ngành cú liờn quan. Theo quy định, việc lấy ý kiến đối với cỏc dự thảo được tổ chức như sau: cơ quan chủ trỡ soạn thảo mời Bộ Tư phỏp, VPCP và Bộ, ngành đến gúp
ngành về việc xin ý kiến. Tại cuộc họp lấy ý kiến do cơ quan chủ trỡ soạn thảo tổ chức, đại diện cỏc cơ quan, tổ chức cú thể đúng gúp ý kiến đối với một số nội dung hoặc đối với toàn bộ nội dung của dự thảo như đối tượng, phạm vi điều chỉnh, đối tượng ỏp dụng của dự thảo; tớnh khả thi của dự thảo; ảnh hưởng, tỏc động đối với kinh tế - xó hội do việc thực hiện văn bản nếu được ban hành; nguồn lực để tổ chức thực hiện; cơ quan tổ chức thực hiện, trỏch nhiệm của cỏc bộ, ngành cơ quan cú liờn quan trong việc thực hiện; cơ quan kiểm tra việc thực hiện sau khi dự thảo được thụng qua và ban hành...
Cơ quan chủ trỡ soạn thảo tổ chức nghiờn cứu cỏc ý kiến đúng gúp đối với dự thảo nghị quyết, nghị định để chỉnh lý dự thảo. Thụng thường đõy là một trong những giai đoạn khú khăn, phức tạp nhất, là giai đoạn phỏt sinh nhiều ý kiến khỏc nhau trong quỏ trỡnh xõy dựng, thảo luận dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ, vỡ nú đụng chạm đến quyền và lợi ớch của cơ quan chủ trỡ soạn thảo và quyền của cỏc bộ, ngành, cơ quan cú liờn quan. Vỡ vậy, quỏ trỡnh lấy ý kiến thường bị kộo dài do cỏc bộ, ngành, cơ quan khụng chịu nhõn nhượng nhau. Trong một số trường hợp Thủ tướng hoặc cỏc Phú Thủ tướng Chớnh phủ phải trực tiếp tổ chức cỏc cuộc họp với cơ quan chủ trỡ soạn thảo và cỏc bộ, ngành, cơ quan cú liờn quan để giải quyết cỏc vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau trong dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ.
Cỏc cơ quan chủ trỡ soạn thảo đều tổ chức xin ý kiến đối với dự thảo văn bản, tuy nhiờn, do việc tiếp thu những ý kiến tham gia của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn chưa được thực hiện một cỏch nghiờm tỳc và đầy đủ, vỡ nú đụng chạm đến quyền và lợi ớch cục bộ của cơ quan chủ trỡ soạn thảo. Thực tế này đó dẫn đến hiện tượng khụng ớt trường hợp cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn được xin ý kiến hoặc thờ ơ hoặc thiếu trỏch nhiệm đối với chất lượng và thời hạn của việc trả lời cơ quan chủ trỡ soạn thảo, vỡ cho rằng cú gúp ý cũng khụng được tiếp thu.
d, Thẩm định dự thảo văn bản của Bộ Tư phỏp
Sau khi lấy xong ý kiến và tiếp thu ý kiến đối với dự thảo nghị quyết, nghị định, cơ quan chủ trỡ soạn thảo phải gửi dự thảo nghị quyết, nghị định cựng toàn bộ cỏc tài liệu cú liờn quan đến Bộ Tư phỏp để thẩm định. Đõy là một cụng việc bắt buộc, khụng thể thiếu được trong quy trỡnh xõy dựng, ban hành VBQPPL của Chớnh phủ. Việc thẩm định của Bộ Tư phỏp trong những năm qua là rất quan trọng, gúp phần to lớn vào việc đảm bảo tớnh hợp hiến, hợp phỏp trong cỏc VBQPPL của Chớnh phủ. Hội đồng thẩm định do Bộ trưởng, Bộ Tư phỏp thành lập để thẩm định dự thảo VBQPPL của Chớnh phủ do Bộ Tư phỏp soạn thảo.
Sau khi dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ đó được thẩm định, cơ quan chủ trỡ phải nghiờn cứu, tiếp thu giải trỡnh ý kiến thẩm định của Bộ Tư phỏp đối với những vấn đề được quy định trong dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ. Trường hợp cơ quan chủ trỡ soạn thảo khụng nhất trớ với ý kiến thẩm định của Bộ Tư phỏp thỡ phải bỏo cỏo Chớnh phủ xem xột, giải quyết. Cơ quan chủ trỡ soạn thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ phải gửi hồ sơ đến VPCP để trỡnh Chớnh phủ xem xột thụng qua. Mặc dự cụng tỏc thẩm định của Bộ Tư phỏp cú những đúng gúp to lớn trong cụng tỏc xõy dựng phỏp luật của Chớnh phủ nhưng cũn đặt ra nhiều vấn đề cần phải làm sỏng tỏ để nõng cao chất lượng thẩm định như: tớnh hợp hiến, hợp phỏp, giỏ trị phỏp lý của văn bản thẩm định, thủ tục thẩm định, cỏc tiờu chớ để thẩm định và quan trọng hơn là ai cú thẩm quyền thẩm định, tiờu chuẩn của những người thẩm định là như thế nào, chế tài ỏp dụng đối với người thẩm định sai và người khụng tiếp thu ý kiến thẩm định... Vỡ vậy, cụng tỏc thẩm định của Bộ Tư phỏp trong những năm qua cũn những tồn tại như: cú một số trường hợp thời gian thẩm định khụng đỳng thời hạn phỏp luật quy định, chất lượng
“lọt” khi trỡnh lờn Chớnh phủ. Thậm chớ cú trường hợp hồ sơ dự thảo VBQPPL đó trỡnh lờn Chớnh phủ để xem xột, quyết định khụng cú văn bản thẩm định của Bộ Tư phỏp.
Việc phỏp luật quy định Hội đồng thẩm định do Bộ Tư phỏp thành lập để thẩm định dự thảo VBQPPL của Chớnh phủ do Bộ Tư phỏp chủ trỡ soạn thảo là chưa hợp lý. Bởi vỡ, Hội đồng thẩm định này do Bộ Tư phỏp lựa chọn, thoả thuận và thành lập từ Chủ tịch Hội đồng thẩm định đến cỏc thành viờn của Hội đồng thẩm định. Do đú, nội dung thẩm định trong một số trường hợp chưa đảm bảo khỏch quan, chưa đạt yờu cầu.
đ, Thẩm tra dự thảo văn bản của Văn phũng Chớnh phủ
VPCP - cơ quan tham mưu giỳp việc trực tiếp cho Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ khi nhận được hồ sơ dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ do cỏc bộ, cơ quan trỡnh, cú trỏch nhiệm kiểm tra lại thủ tục soạn thảo, tớnh hợp hiến, hợp phỏp của dự thảo nghị quyết, nghị định. Trường hợp dự thảo nghị quyết, nghị định chưa đảm bảo thủ tục như, chưa cú ý kiến của cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn cú liờn quan, chưa được Bộ Tư phỏp hoặc cơ quan cú thẩm quyền thẩm định thỡ VPCP trả lại cơ quan chủ trỡ soạn thảo, đề nghị làm lại cho đỳng và đủ thủ tục. Nếu dự thảo đó được soạn thảo đỳng thủ tục và đảm bảo nội dung thỡ đơn vị chủ trỡ xử lý của VPCP xem xột thẩm tra, bỏo cỏo Bộ trưởng, Chủ nhiệm để trỡnh và kiến nghị Thủ tướng Chớnh phủ hoặc Phú Thủ tướng Chớnh phủ phụ trỏch lĩnh vực cho phộp đưa dự thảo đú ra phiờn họp Chớnh phủ để cỏc Thành viờn Chớnh phủ thảo luận những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau, để thụng qua hoặc khụng thụng qua dự thảo. Trường hợp Thủ tướng Chớnh phủ hoặc Phú Thủ tướng được Thủ tướng Chớnh phủ giao phụ trỏch ngành, lĩnh vực chưa đồng ý thỡ VPCP trả lại hồ sơ để cơ quan chủ trỡ soạn thảo tiếp thu, hoàn chỉnh lại dự thảo theo ý kiến chỉ đạo của Thủ
tướng hoặc Phú Thủ tướng Chớnh phủ. Nếu Thủ tướng Chớnh phủ đồng ý với dự thảo nghị quyết, nghị định thỡ VPCP gửi dự thảo đến cỏc thành viờn Chớnh phủ tại phiờn họp toàn thể của Chớnh phủ để xem xột, thụng qua dự thảo nghị quyết, nghị định theo quy định của Luật ban hành VBQPPL.
Trờn thực tế, việc thụng qua nghị quyết, nghị định theo đầy đủ cỏc thủ tục núi trờn là rất ớt vỡ hàng năm Chớnh phủ phải ban hành hàng trăm nghị định, hàng chục nghị quyết và thụng qua hàng chục dự ỏn luật, phỏp lệnh để trỡnh Quốc hội, UBTVQH cựng hàng trăm đề ỏn khỏc nhau phục vụ cho hoạt động chấp hành và điều hành. Hơn nữa, mỗi thỏng Chớnh phủ chỉ họp một phiờn thường kỳ kộo dài từ hai đến ba ngày. Vỡ vậy, khụng phải tất cả cỏc dự thảo nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ đều được thụng qua theo thủ tục quy định tại Luật ban hành VBQPPPL. Trờn thực tế để giải quyết khú khăn này, VPCP đó cú sỏng kiến trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ cho phộp lập Phiếu xin ý kiến thành viờn Chớnh phủ, trong đú, dự thảo nghị quyết, nghị định được VPCP túm tắt những vấn đề chớnh, những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau để cỏc thành viờn Chớnh phủ cho ý kiến. Sau khi cỏc thành viờn Chớnh phủ cho ý kiến, nếu vấn đề nào mà đa số thành viờn Chớnh phủ (50% + 1 phiếu) tỏn thành hoặc khụng tỏn thành thỡ VPCP gửi hồ sơ đến cơ quan chủ trỡ soạn thảo chỉnh lý và đưa ra quan điểm của mỡnh để giải trỡnh với Thủ tướng Chớnh phủ. Nếu cỏc thành viờn khụng cũn cú ý kiến khỏc nhau đối với dự thảo nghị quyết, nghị định thỡ vụ, đơn vị chủ trỡ xử lý của VPCP chuyển hồ sơ đến Vụ tổng hợp và Vụ phỏp luật để thẩm tra lần cuối trước khi trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ ký ban hành nghị quyết, nghị định.
Tuy chưa cú con số thống kờ chớnh thức và đầy đủ nhưng thực tế những năm qua cho thấy, cụng tỏc thẩm tra của VPCP là rất quan trọng, là khõu kiểm soỏt cuối cựng về tớnh hợp hiến, hợp phỏp và thủ tục, trỡnh tự cũng như nội
với quy định của cỏc VBQPPL cú tớnh phỏp lý cao hơn trong cỏc dự thảo đó được phỏt hiện qua quỏ trỡnh thẩm tra. Tuy nhiờn, bờn cạnh đú thỡ cụng tỏc thẩm tra của VPCP cũng cũn những tồn tại và bất cập nhất định như việc thẩm tra chưa được quy định thành một quy chế, quy trỡnh cụ thể, rừ ràng... Trờn thực tế, việc thẩm tra thực chất cú khi chỉ do một chuyờn viờn thực hiện; việc lập phiếu xin ý kiến thành viờn Chớnh phủ nhiều khi cũn đơn giản, mang tớnh hỡnh thức dẫn đờn chất lượng khụng cao, vớ dụ như cú Phiếu xin ý kiến chỉ vẻn vẹn cú một cõu: “Đồng chớ cú tỏn thành việc ban hành Nghị định này hay khụng”.