PHẦN I ĐẶT VẤN ĐỀ
6. CẤU TRÚC LUẬN VĂN
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB TỪ
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2.1. Hệ thống các văn bản liên quan đến công tác quản lý vốn đầu tư
Nhìn chung, hoạt động đầu tư ở nước ta được quy định bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương và địa phương ban hành.
1.2.1.1. Văn bản của Quốc hội
Quốc hội đã ban hành nhiều luật có liên quan tới lĩnh vực ĐTXD công trình, như: Luật đầu tư số 67/2014/QH13; Luật Đầu thầu số 43/2013/QH13; Luật đầu tư công số 49/2014/QH13; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13; Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí số 44/2013/QH13, Luật Doanh nghiệp số 68/2014/QH13...
1.2.1.2.Văn bản của Chính phủ và các bộ, ngành có liên quan
Để thực hiện các luật liên quan đến đầu tư xây dựng công trình, Chính phủ và các bộ, ngành đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn:
- Các văn bản hướng dẫn thi hành các Luật: Nghị định số : 118/2015/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2015 hướng dẫn Luật đầu tư số 67/2014/QH13; Nghị định số : 30/2015/NĐ-CP ngày 17 tháng 03 năm 2015 hướng dẫn Luật đấu thầu số 43/2013/QH13; Nghị định số : 136/2015/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2015 hướng dẫn Luật đầu tư công số 49/2014/QH13 ; Nghị định số :163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 hướng dẫn Luật Ngân sách số 83/2015/QH13
- Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ban hành nhiều quyết định và nghị định như: Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ Quy định chi Tiết về hợp đồng xây dựng; Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính phủ về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng; Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng; Nghị định số 42/2017/NĐ-CP ngày 05/4/2017 của Chính phủ về sữa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng; Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ về kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm.
- Bộ Xây dựng ban hành thông tư, quyết định để hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng và các nghị định của Chính phủ, như: Thông tư số 08/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn một số nội dung của hợp đồng tư vấn xây dựng; Thông tư số 09/2016/TT-BXD ngày 10/3/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn hợp đồng thi công xây dựng; Thông tư số 16/2016/TT-BXD ngày 30/6/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng; Thông tư số 26/2016/TT-BXD ngày 26/10/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính phủ về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng;
- Bộ Tài chính: Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; Thông tư số 108/TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính; Thông tư số 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; Thông tư số 108/TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của
Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính; Thông tư số 09/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước; Thông tư số 64/2018/TT-BTC ngày 30/7/2018 của Bộ Tài chính Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 09/2016/TT- BTC ngày 18/01/2016. Thông tư số 210/2010/TT-BTC ngày 20 tháng 12 năm 2010 của Bộ Tài chính về quyết toán vốn đầu tư XDCB sử dụng NSNN và theo Thông tư số 85/2017/TT-BTC ngày 15 tháng 8 năm 2017 của Bộ Tài Chính ( Thay thế theo Thông tư số 210/2010/TT-BTC ngày 20 tháng 12 năm 2010 của Bộ Tài chính kể từ ngày 01/10/2017),
- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thông tư số 16/2015/TT-BKH ngày 18/11/2015 quy định biểu mẫu thực hiện thủ tục đầu tư và báo cáo hoạt động đầu tư tại Việt Nam;
- Nhiều văn bản của các bộ ngành liên quan như: Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ Công thương...
Ngoài ra, còn có các văn bản hướng dẫn đối với nguồn vốn TPCP, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và các nguồn vốn có tính chất hỗ trợ phát triển chính thức.
1.2.1.3.Văn bản của các địa phương
Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố cũng đã ban hành nhiều chỉ thị và quyết định nhằm cụ thể hóa các quy định của trung ương cho phù hợp với thực tế địa phương. Chính quyền địa phương và các cơ quan trực thuộc ban hành nhiều văn bản hướng dẫn cụ thể về vấn đề phân cấp, lập và thẩm định dự án quy hoạch; phân cấp quản lý đầu tư ở cấp tỉnh, huyện, xã; về quản lý chất lượng xây dựng nhà ở và công trình quy mô lớn ở đô thị trên địa bàn; về bồi thường, GPMB và tái định cư.
1.2.1.4. Nhận xét chung
Các luật và văn bản dưới luật liên quan đến đầu tư xây dựng công trình nhìn chung khá đồng bộ, về cơ bản đảm bảo phục vụ công tác quản lý nhà nước cũng như phục vụ cho hoạt động xây dựng của các tổ chức, cá nhân.
Tuy nhiên, số lượng các văn bản quy phạm pháp luật quá nhiều đã khiến cho các chủ thể tham gia quá trình ĐTXD rất lúng túng trong việc triển khai thực hiện. Mặt khác do tính chất phức tạp của lĩnh vực ĐTXD liên quan đến công tác quản lý của các ngành, các cấp đã tác động nhất định đến sự phát triển của xã hội, hoạt động của các doanh nghiệp. Đồng thời, trước yêu cầu đòi hỏi của thực tế nước ta,
việc ban hành các quy định, các chính sách điều chỉnh lĩnh vực này phức tạp, liên quan đến nhiều đạo luật.
Có thể thấy, hệ thống pháp luật về ĐTXD công trình được ban hành bởi nhiều cơ quan khác nhau, ở những thời điểm khác nhau, chưa đầy đủ, chưa rõ ràng, thiếu tính thống nhất về một số nội dung, khái niệm, dẫn tới việc hiểu và áp dụng pháp luật còn khác nhau.
1.2.2 Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
Nhìn chung công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước chịu tác động dưới 02 nhóm nhân tố chủ quan và khách quan. Cụ thể như sau:
1.2.2.1 Nhóm nhân tố chủ quan
Nhóm nhân tố chủ quan ảnh hưởng đến công tác quản lý VĐTXDCB từ NSNN bao gồm: năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý VĐTXDCB từ NSNN, tổ chức bộ máy quản lý VĐTXDCB từ NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản.
Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý VĐTXDCB từ NSNN.
Năng lực quản lý của người lãnh đạo bộ máy quản lý VĐTXDCB từ NSNN, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước nói chung và quản lý ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở từng địa phương nói riêng. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực tế thì việc quản lý VĐTXDCB từ NSNN sẽ không hiệu quả, dễ gây tình trạng chi vượt quá thu, chi đầu tư giàn trải, phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản không hợp lý; có thể dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí ngân sách, không thúc đẩy được sự phát triển của nền kinh tế, đảm bảo các vấn đề xã hội…
Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh, coi thường pháp luật, xem trình tự thủ tục là thứ gò bó quyền lực của mình. Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả, thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng,… trong công tác quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn địa phương.
Năng lực chuyên môn của các bộ phận quản lý VĐTXDCB từ NSNN ở địa phương lại là yếu tố quyết định hiệu quả chi ngân sách nhà nước trong ĐTXDCB. Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng sử dụng VĐTXDCB từ NSNN, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý chi ngân sách nhà nước trong ĐTXDCB đảm bảo theo dự toán đã đề ra.
Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức chịu trách nhiệm cá nhân. Thậm chí là sa sút về phẩm chất đạo đức như đòi hối lộ, đưa đút lót, thông đồng, móc ngoặc, gian lận… Đây là những nhân tố ảnh hưởng không tốt tới quá trình quản lý chi ngân sách nhà nước đặc biệt là chi cho ĐTXDCB (do VĐTXDCB thường lớn) gây giảm hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước nghiêm trọng.
Tổ chức bộ máy quản lý VĐTXDCB từ NSNN
Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN trong ĐTXDCB trên địa bàn địa phương và việc vận dụng quy trình nghiệp vụ quản lý vào thực tiễn địa phương: hoạt động quản lý VĐTXDCB từ NSNN được triển khai có thuận lợi và hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý VĐTXDCB từ NSNN và quy trình nghiệp vụ, trong đó đặc biệt là quy trình nghiệp vụ quản lý. Tổ chức bộ máy và quy trình quản lý, quyền hạn trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận, mối quan hệ của từng bộ phận trong quá trình thực hiện từ lập, chấp hành, quyết toán và kiểm toán VĐTXDCB từ NSNN có tác động rất lớn đến quản lý VĐTXDCB từ NSNN. Tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong quản lý. Quy trình quản lý được bố trí càng khoa học, rõ ràng thì càng góp phần quan trọng làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý VĐTXDCB từ NSNN,
giảm các yếu tố sai lệch thông tin. Từ đó nâng cao được hiệu quả quản lý VĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn địa phương.
Công nghệ quản lý VĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn địa phương.
Việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong cuộc sống ngày nay đã và đang thực sự chứng tỏ vai trò không thể thiếu được của nó. Thực tế đã chứng minh với việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong công tác quản lý chi ngân sách nhà nước nói chung và quản lý VĐTXDCB từ NSNN ở địa phương nói riêng sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đảm bảo được tính chính xác, nhanh chóng và thống nhất về mặt dữ liệu, tạo tiền đề cho những quy trình cải cách về mặt ng iệp vụ một cách hiệu quả. Chính vì lẽ đó mà công nghệ tin học là một trong những nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý VĐTXDCB từ NSNN trên địa bàn địa phương.
1.2.2.2 Các nhân tố khách quan
Điều kiện tự nhiên
Xây dựng cơ bản thường được tiến hành ngoài trời, do đó nó chịu ảnh hưởng của điều kiện khí hậu. Bên cạnh đó, ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi xây dựng công trình. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì VĐTXDCB sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệ để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý VĐTXDCB từ NSNN chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương.
Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý VĐTXDCB từ NSNN.
Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý VĐTXDCB từ NSNN nói riêng. Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho ác thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ,
chuẩn tắc và đồng bộ. Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý chi ngân sách à nước trong đầu tư xây dựng cơ bản sẽ có tác dụng kiềm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không hiệu quả chi VĐTXDCB từ NSNN.
Môi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương. Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi tiêu trong ĐTXDCB, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NSNN của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn. Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản. Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản đạt hiệu quả, không lãng phí công