CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG CỦA ĐỀ TÀI
2.5. Kết luận Chƣơng 2:
Với những phân tích trên, chúng ta có thể rút ra một số kết luận về hiện trạng của việc thực thi chính sách tài chính đối ứng 50/50 giữa tỉnh và huyện trong việc nghiên cứu khoa học trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2006 đến 2014 như sau:
- Hoạt động NCKH cấp cơ sở trên địa bàn tỉnh Đồng Nai trong thời gian qua đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, cụ thể: thu hút được nhiều đề tài/dự án, tuy nhiên số lượng chưa được phong phú. Tuy có đa dạng hóa nội dung nghiên cứu tuy nhiên phân bố không đồng đều trên các lĩnh vực, tập trung chủ yếu trên lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, công nghệ thông tin, công nghiệp. Việc triển khai các đề tài/dự án đã góp phần cải thiện đời sống của bà côn nông dân, phát triển KT-XH và làm luận cứ có giá trị phục vụ thiết thực cho công tác lãnh đạo và chỉ đạo của địa phương. Nguồn kinh phí chi cho hoạt động KH&CN nói chung và NCKH nói riêng được phân bổ hàng năm theo nghị
quyết của Hội đồng nhân dân huyện, tuy nhiên chưa đảm bảo được 2% tổng chi ngân sách huyện.
- Chính sách này đã góp phần đa dạng hóa các nguồn vốn, hỗ trợ cho địa phương có thêm kinh phí để hoạt động, thu hút được nhiều đề tài/dự án mang tính khả thi cao triển khai trên địa bàn các huyện/thị/thành phố, nâng cao vai trò và nhận thức của các cấp lãnh đạo, tạo ra được mối gắn kết giữa các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực KH&CN trong và ngoài tỉnh, hình thành được mạng lưới cán bộ quản lý KH&CN tại các địa phương.
- Chính sách tuy có hiệu quả tích cực nhưng chưa được khai thác, sử dụng và phát huy hết khả năng vốn có của nó, còn nhiều yếu kém và gặp nhiều cản trở. Một trong những nguyên nhân đó là: nhận thức của các cấp lãnh đạo về đầu tư kinh phí cho KH&CN chưa được quan tâm đúng mức; Kinh phí đầu tư cho hoạt động NCKH ở địa bàn các huyện/thị còn thấp, chưa đáp ứng được các nhiệm vụ đề ra; Chưa đa dạng hóa được các hoạt động và nguồn vốn, đặc biệt là nguồn vốn của các doanh nghiệp; chưa có văn bản quy phạm pháp luật về chính sách này quy định cụ thể về hình thức phối hợp giữa tỉnh và huyện trong NCKH, hình thức cấp phát và sử dụng kinh phí, cơ chế quản lý của các cơ quan thẩm quyền cũng như tính rủi ro của riêng hoạt động NCKH mới có.
CHƢƠNG 3. CÁC YẾU TỐ CẢN TRỞ VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH ĐỐI ỨNG 50/50 GIỮA TỈNH VÀ HUYỆN TRONG
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI
Đưa nghiên cứu khoa học về cơ sở là một định hướng đúng đắn trong chiến lược CNH-HĐH nông nghiệp nông thôn. Những kết quả bước đầu trong hoạt động này tại các huyện, thị xã và TP. Biên Hoà của tỉnh Đồng Nai khẳng định công tác quản lý KH&CN đã có bước tiến quan trọng cả về nhận thức, chủ trương, chính sách và thực hiện. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đã bộc lộ một số hạn chế (đã được nêu ở Chương 2), cần được nghiên cứu giải quyết. Cụ thể là đối với chính sách tài chính đối ứng 50/50 giữa tỉnh và huyện trong nghiên cứu khoa học. Chương 3 sẽ tập trung nhận diện các yếu tố cản trở của việc thực hiện chính sách này và một số gợi ý bước đầu về giải pháp.
3.1. Những bất cập trong nghiên cứu khoa học xét ở góc độ tài chính:
3.1.1. Sự không tương quan giữa thiết chế tài chính vĩ mô hoạt động nghiên cứu khoa học:
Theo Vũ Cao Đàm, hệ thống tài chính cho R&D ở nước ta về cơ bản được đặt trong cùng phạm trù với các loại cơ quan “hành chính – sự nghiệp”. Trong một công trình nghiên cứu của mình, Vũ Cao Đàm đã chỉ ra một số đặc điểm mà theo đó một nền khoa học đã bị hành chính hóa, cụ thể như sau:
“3.1.1.1. Phân bổ tài chính nghiên cứu theo phân cấp quản lý hành chính:
Tài chính cho KH&CN ở Việt Nam phân chia 02 cấp phân bổ, gồm cấp trung ương (Bộ KH&CN) và cấp tỉnh (Sở KH&CN). Hệ thống tài chính này không chỉ Việt Nam áp dụng, mà chúng ta có thể gặp ở Trung Quốc (chính phủ ở trung ương và chính phủ tỉnh) và Cộng hòa liên bang Đức (chính phủ liên bang và chính phủ bang). Theo kết quả quan sát của tác giả ở 02 quốc gia này đều có cả ngân sách Liên bang/Trung ương và ngân sách bang/Tỉnh cho hoạt động KH&CN. Tương tự như vậy ở Việt Nam, chúng ta có cả Bộ
KH&CN (Trung ương) và các Sở KH&CN (địa phương). Tác giả đã đến Bang Brandenburg ở Đức cũng thấy có Bộ KH&CN và cũng đã đến làm việc với Bộ này.
Về hệ thống tài chính R&D được phân cấp trung ương/địa phương như vừa nêu trên đây, tác giả không nghĩ là tốt hay xấu. Nó nằm trong hệ quan điểm phân chia hệ thống kế hoạch hóa của Nhà nước. Khi vẫn coi tỉnh là một cấp kế hoạch, thì phân cấp kế hoạch tài chính R&D là thuộc khung mẫu đó, giống như phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương như Trung Quốc, Việt Nam và giữa chính phủ liên bang và chính phủ bang của Cộng hòa Liên bang Đức.
3.1.1.2. Cấp phát tài chính nghiên cứu theo “cấp” đề tài:
Ở nước ta các đề tài được phân chia đẳng cấp, gồm đề tài “cấp” Nhà nước, đề tài “cấp” Bộ, đề tài “cấp” cơ sở. Đề tài “cấp” càng cao thì càng có cơ hội cấp nhiều kinh phí nghiên cứu, lại vừa được điểm cao khi báo cáo thành tích khoa học. Chẳng hạn, một đề tài “cấp” nhà nước được cấp vài tỉ đồng, thì một đề tài cấp cơ sở chỉ 10-15 triệu đồng. Điều này cho thấy thêm một lý do để các nhà nghiên cứu của chúng ta chạy đôn chạy đáo để tìm kiếm các đề tài “cấp” càng cao càng tốt.
Một khía cạnh khác khá bất cập trong cấp phát kinh phí nghiên cứu KH&CN thực hiện theo niên độ. Bất luận nội dung nghiên cứu KH&CN diễn biến thế nào trong năm, kinh phí cho nghiên cứu KH&CN cũng chỉ được xét cấp mỗi năm một lần. Quy định hành chính cứng nhắc này có lẽ đã làm suy giảm không nhỏ năng lực KH&CN của nước nhà.
3.1.1.3. Cấp phát tài chính nghiên cứu cho các cơ quan hành chính: Mấy năm trở lại đây, các cơ quan quản lý nhà nước cũng được “giao” đề tài để nghiên cứu và đương nhiên là được cấp kinh phí nghiên cứu. Xung quanh sự kiện này có 02 ý kiến trái ngược nhau. Một ý kiến ủng hộ và một ý kiến phản đối.
Ý kiến ủng hộ cho rằng, chuyên viên các cơ quan quản lý là người am hiểu rất rõ những vấn đề trong lĩnh vực quản lý mà mình phụ trách, vì thế họ
có điều kiện thuận lợi hơn trong nghiên cứu. Ý kiến phản đối cho rằng, nghiên cứu những vấn đề của quản lý, mà lại giao cho chính cơ quan quản lý thực hiện, thì khó tránh khỏi việc tránh né những vấn đề “nhạy cảm” của cơ quan mình. Vả lại, giao cho cơ quan hành chính làm nghiên cứu thì e không đúng chức năng.
Cuối cùng, dù ủng hộ hay phản đối thì các nhóm đều có chung nhận định, đây là một biểu hiện của bệnh hành chính hóa khoa học.
3.1.1.4. Chế độ thanh quyết toán không thật sự phù hợp với hoạt động R&D:
Hoạt động khoa học có những đặc điểm không giống hoạt động hành chính, cũng không giống hoạt động sản xuất – kinh doanh. Lao động khoa học không thể định mức cụ thể, chi tiết và chính xác khi lập đề cương nghiên cứu và dự toán, công việc nghiên cứu luôn có rủi ro, những thành tựu mới được áp dụng cũng phải chấp nhận rủi ro trên thương trường. vv.. Nhưng chính sách tài chính chưa hề thể hiện bất cứ mối quan tâm nào đến những đặc điểm đó, mà vẫn thể hiện qua các quy định hành chính cứng nhắc như đối với hoạt động khác có tính tường minh cao như xây nhà, làm đường...
Chính sách kiểm toán đối với hoạt động R&D cũng chặt chẽ theo kiểu như đối với bất kỳ hoạt động nào trong cơ quan hành chính, không xét đến đặc điểm của nghiên khoa học, chẳng hạn, những rủi ro trong nghiên cứu có thể làm cho các khoản chi tăng lên gấp bội, hoặc làm cho tiến độ giải ngân không diễn ra như kế hoạch ban đầu; lao động khoa học không thể định mức chặt chẽ như trong hoạt động sản xuất – kinh doanh, thậm chí định mức vật tư, tưởng có thể chặt chẽ, nhưng cũng không thể chặt chẽ được, bởi vì, những rủi ro trong thí nghiệm làm cho tiêu hao vật tư tăng lên, làm cho mức chi không khớp với dự toán, nghĩa là cả định mức chi và khối lượng chi thực tế không thể hoàn toàn trùng khớp với dự toán chi.
3.1.1.5. Chính sách tài chính ưu đãi cho hoạt động khoa học chưa thực sự có hiệu quả:
Đảng và Nhà nước đã có nhiều Nghị quyết, Quyết định về chính sách đối với khoa học và công nghệ, xem “cách mạng khoa học – kỹ thuật là then chốt”, rồi “khoa học và công nghệ là động lực “….”khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu” nhưng hầu như chính sách tài chính cho KH&CN, đặc biệt cho nghiên cứu khoa học chưa thực sự có hiệu quả kể cả trong thu hút nhân tài, khuyến khích nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, cũng như trong thu hút đầu tư cho KH&CN từ nguồn lực tài chính to lớn của doanh nghiệp và xã hội.
Chính sách thuế đã áp dụng một cách cứng nhắc, rất ….“hành chính” đối với các hoạt động KH&CN. Kể ra để khuyến khích KH&CN phát triển, nhà nước cần quan tâm đến chính sách tài chính kích thích R&D từ trong sản xuất kinh doanh. Ví dụ, bán sản phẩm thô sẽ chịu thuế suất cao hơn khi bán các sản phẩm chế biến, thuế suất càng giảm khi hàm lượng công nghệ trong sản phẩm càng cao; với sản phẩm cùng loại, cùng chất lượng, thì sản phẩm nội địa chịu thuế suất thấp hơn sản phẩm ngoại nhập,… chỉ như vậy, thuế mới thực sự là công cụ thúc đẩy phát triển KH&CN của đất nước” [10, tr.463-466].
3.1.1.6. Cấp phát tài chính nghiên cứu theo niên độ:
Một khía cạnh khác khá bất cập trong cấp phát kinh phí nghiên cứu KH&CN thực hiện theo niên độ. Bất luận nội dung nghiên cứu KH&CN diễn biến thế nào trong năm, kinh phí cho nghiên cứu KH&CN cũng chỉ được xét cấp mỗi năm một lần. Quy định hành chính cứng nhắc này có lẽ đã làm suy giảm không nhỏ năng lực KH&CN của nước nhà, đẩy KH&CN vào tình trạng không giải quyết được kịp thời những vấn đề khó khăn, phát sinh của KT-XH
3.1.2. Thực hiện thiết chế tài chính vĩ mô trong hoạt động NCKH:
Những bất cập của việc tổ chức thực hiện thiết chế tài chính trong hoạt động NCKH đã được đút kết và nêu rõ trong tài liệu của Lớp tập huấn xây dựng và đảm bảo tài chính trong lĩnh vực KH&CN diễn ra tại Lâm Đồng năm 2011 của Trường Quản lý Khoa học và Công nghệ như sau:
3.1.2.1. Lập và tổng hợp dự toán (thiếu căn cứ): * Về lập dự toán:
- Xuất xứ nhiệm vụ (tính cấp thiết, ai giao/ai đặt hàng, ai sử dụng kết quả). - Thiếu thủ tục/hồ sơ pháp lý về công việc đưa vào dự toán (Ví dụ: một nhiệm vụ KH&CN hoặc nhiệm vụ khác được lãnh đạo tỉnh/thành phố giao… đều phải có hồ sơ thuyết minh để lập dự toán).
- Nhiệm vụ chưa được phê duyệt khi giao dự toán (khi xây dựng kế hoạch và dự toán ngân sách gửi về Bộ KH&CN thường chỉ có tên nhiệm vụ, nếu đưa vào để lập dự toán thì thiếu căn cứ vì nhiệm vụ chưa được phê duyệt).
- Phê duyệt nhiệm vụ chậm do “lệch pha” giữa xây dựng kế hoạch và dự toán (không có “nguyên liệu” để lập dự toán).
- Chưa có nhiều nhiệm vụ đích thực (dàn trải, giao chưa đúng ng- ười, đúng việc).
- Không phân định được nhiệm vụ nào sẽ dùng nguồn nào, nguồn ở đâu (ví dụ, nguồn sự nghiệp khoa học và nguồn đầu tư phát triển cho KH&CN).
- Thiếu tiên lượng công việc sẽ diễn ra trong năm, nên khi phát sinh nhiệm vụ thì không có nguồn hoặc khó giải quyết.
- Không thuyết minh được các yếu tố mới, thuyết minh theo chiều sâu để thuyết phục các cấp quản lý.
- Thuyết minh kế hoạch còn mang nặng tính hành chính, thiếu phân tích đánh giá, nhận xét, làm rõ tác động của hoạt động KH&CN vào sản xuất, đời sống (hiệu quả). Thường không có kiến nghị (cơ chế, chính sách hoặc thực thi các văn bản quy phạm pháp luật để khắc phục những vướng mắc trong chỉ đạo, điều hành.
- Thiếu điều tra, khảo sát để có thông tin về đề tài/dự án định triển khai (dự án nông thôn miền núi, dự án sản xuất thử nghiệm) nên thiếu tính đồng bộ, dẫn đến đề tài/dự án không được chấp nhận, phải điều chỉnh nhiều, hoặc huỷ bỏ.
- Chậm về tiến độ (các loại công việc, ví dụ: hoàn thiện thuyết minh đề tài/dự án, ký Hợp đồng giải ngân dẫn đến “tiền chờ việc”, hoặc Kế hoạch và dự toán ngân sách hàng năm gửi Bộ KH&CN trước 15/7 hàng năm, gửi về Sở KH&CN trước ngày 30/5 hàng năm).
- Nghiệp vụ: chưa nắm vững quy trình xây dựng kế hoạch và lập dự toán, thực thi văn bản quy phạm pháp luật nên chất lượng công tác kế hoạch- tài chính còn hạn chế (Ví dụ, chưa hiểu rõ Thông tư 93, 44 nên vận dụng sai).
* Về tổng hợp dự toán:
- Tổng hợp dự toán thường là tập hợp nhu cầu, thiếu xử lý.
- Tổng dự toán thường tăng quá nhiều trong khi nhiệm vụ/nội dung chưa rõ ràng nên khó xử lý (chưa có chủ trương, chưa được duyệt, chưa có hồ sơ dự án v.v…).
- Tổng hợp dự toán chủ yếu là nguồn sự nghiệp khoa học, thiếu đầu tư phát triển (đầu tư phát triển còn bị coi nhẹ).
3.1.2.2. Giao dự toán (chậm trễ):
- Phê duyệt nhiệm vụ và giao dự toán chậm, dẫn đến không quyết toán được kinh phí, bị huỷ dự toán hoặc chuyển năm sau thực hiện và quyết toán năm sau (có tỉnh đến tháng 6-7 hàng năm mới giao kế hoạch và dự toán).
- Giao dự toán rồi mới xác định và phê duyệt nhiệm vụ (làm ngược, vi phạm Luật Ngân sách).
- Giao dự toán làm nhiều đợt (Lãnh đạo tỉnh phê duyệt nhiệm vụ nhiều lầntrong năm, chứng tỏ làm kế hoạch và dự toán chưa tốt)
3.1.2.3. Sử dụng ngân sách (dàn trải):
- Bố trí nhiệm vụ dàn trải làm phân tán nguồn lực.
- Trùng lắp giữa một số nhiệm vụ, gây lãng phí (giữa các địa phương, giữa các Bộ ngành và địa phương về cùng một vấn đề, không xử lý trùng lắp hoặc thiếu thông tin để xử lý trùng lắp)
- Thiếu nhiệm vụ trọng tâm theo chỉ đạo của Bộ KH&CN (ví dụ, Chương trình Nông thôn miền núi, thị trường công nghệ, hỗ trợ doanh nghiệp đổi mới công nghệ v.v...)
- Còn lãng phí vì nhiệm vụ chưa đích thực, hiệu quả hạn chế.
- Giải ngân chậm, chuyển nguồn lớn do năng lực hấp thụ vốn yếu (vốn đầu tư phát triển mới sử dụng >40%/tổng số).
- Còn hiện tượng kinh phí sử dụng chưa phù hợp với nội dung, kinh phí sử dụng không hết dẫn đến khó điều chỉnh.
- Khối lượng thực hiện nhiệm vụ và chứng từ quyết toán dồn chủ yếu vào 6 tháng cuối năm, dẫn đến phải chuyển nguồn, dẫn đến quyết toán năm kế hoạch thấp hơn dự toán.
Ví dụ, Báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội về quyết toán ngân sách nhà nước 2008 ghi:
+…“Chi sự nghiệp KH&CN địa phương: 1.001 tỷ đồng, quyết toán 780 tỷ đồng, bằng 77,9%, giảm 221 tỷ đồng…lý do: đề tài, dự án phải chuyển nguồn sang năm sau thực hiện”…
+ …“thể hiện năng lực hấp thụ vốn và giải ngân yếu” … - Chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong thực hiện nhiệm vụ.
+ Thực hiện “khoán” theo 93 theo quan hệ giữa: Thủ trưởng, Chủ nhiệm nhiệm vụ, Kế toán trưởng, cơ quan quản lý cùng cấp (Sở Tài chính) và cấp trên là Bộ KH&CN (Vụ kế hoạch tài chính ) và Bộ Tài chính (Vụ hành chính sự nghiệp, Vụ ngân sách nhà nước).
+ Thực hiện dự án Nông thôn miền núi: hình như cơ quan quản lý bị