2.2. Tác động của chuyển đổi mục đích sử dụng đất đến các nhóm lợi ích
2.2.2. Mối quan hệ giữa chuyển đổi mục đích ĐNN với lợi ích nhóm
Nghiên cứu nhóm lợi ích và lợi ích nhóm trong chuyển đổi mục đích ĐNN là nghiên cứu sự thay đổi về lợi ích của các nhóm có liên quan trong mối quan hệ với sự thay đổi về sở hữu và sử dụng ĐNN, một nguồn lực đặc biệt của xã hội. Sự nghiên cứu đó dựa trên các cơ sở của các vấn đề nghiên cứu sau:
2.2.2.1. Sự thay đổi chủ thể sử dụng đất khi chuyển đổi MĐSD đất và sự thay đổi lợi ích nhóm
- Chủ thể sở hữu và sử dụng ĐNN: Lịch sử biến đổi các quan hệ đất đai cho
thấy, ĐNN có thể thay đổi quyền sở hữu theo các chủ thể khác nhau. Nhưng, quyền sử dụng ĐNN luôn thuộc về những người trực tiếp hoạt động nông nghiệp trên đất. Đó là các chủ thể như: Hộ nông dân, trang trại, doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp nhà nước…, trong số đó hộ nông dân, các trang trại là các chủ thể chủ yếu. Chuyển đổi MĐSD ĐNN trong các chủ thể trên thường diễn ra và diễn ra với quy mô khác nhau. Tuy nhiên, đó là những sự chuyển đổi trong nội bộ các chủ thể và thường là sự thay đổi MĐSD ĐNN dưới dạng chuyển đổi cây trồng, vật nuôi; thay thế cây trồng không phù hợp bằng cây trồng vật nuôi phù hợp hơn; những cây trồng vật nuôi kém hiệu quả bằng những loại có hiệu quả cao hơn. Phần chuyển đổi MĐSD đất từ ĐNN sang đất phi nông nghiệp trong các chủ thể sử dụng ĐNN thường diễn ra với ĐNN chuyển sang mục đích phục vụ sản xuất nông nghiệp như: ĐNN chuyển
sang đất thủy lợi, đất giao thông; từ đất trồng trọt chuyển sang xây dựng các chuồng trại chăn nuôi. Phần đất chuyển này phần lớn diễn ra ở các trang trại, doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp nông nghiệp nhà nước - những chủ thể có quy mô sử dụng đất lớn. Phần đất chuyển đổi đó thường sử dụng cho các mục đích phục vụ sản xuất nông nghiệp trong nội bộ chính chủ thể đó (giao thông, thủy lợi nội đồng…).
+ Đối với hộ nông dân: Việc sở hữu hay sử dụng ĐNN là do chế độ sở hữu ở
từng quốc gia và từng thời điểm quy định. Tuy nhiên đối với ĐNN, hộ nông dân là các chủ thể sử dụng ĐNN, vì nông dân là những người hoạt động sản xuất nông nghiệp.
Điểm khác biệt của hộ nông dân so với chủ thể sản xuất nông nghiệp khác là quy mô sử dụng ĐNN nhỏ, công cụ sản xuất thô sơ, trình độ thâm canh thấp. Vì vậy, nông dân có quyền sở hữu và sử dụng đất đai hiệu quả thường thấp và việc tích tụ tập trung ĐNN thường diễn ra thông qua chuyển nhượng, mua bán đất đai hoặc quyền sử dụng đất đai. Chuyển đổi mục đích ĐNN trong nội bộ ngành nông nghiệp thường diễn ra sau những hoạt động chuyển nhượng và mua bán này.
+ Đối với các trang trại: Những tính chất về quyền sở hữu hay sử dụng ĐNN
không có nhiều sự khác biệt giữa các hộ nông dân. Sự khác biệt chủ yếu là ở quy mô, trình độ sử dụng ĐNN ở mức độ cao hơn. Vì vậy, hiệu quả sử dụng ĐNN của trang trại cao hơn nhiều so với hộ nông dân ở trạng thái tự cấp, tự túc hay sản xuất hàng hóa nhỏ.
Chuyển đổi MĐSD ĐNN theo hướng chuyển đổi cây trồng, vật nuôi là hoạt động phổ biến của các trang trại theo yêu cầu của thị trường và quá trình phát triển của trang trại.
+ Đối với các doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực nông nghiệp: Tính chất về quyền sở hữu và sử dụng ĐNN được bộc lộ đối với
những doanh nghiệp có hoạt động sản xuất nông nghiệp, nhất là hoạt động trồng trọt. Cũng giống như trang trại, quy mô sử dụng ĐNN, tính chất sản xuất hàng hóa trong sử dụng ĐNN cao hơn nhiều so với kinh tế hộ nông dân. Ở đây cũng xuất hiện nhiều yếu tố khách quan về sự cần thiết phải chuyển đổi MĐSD đất theo hướng
chuyển đổi cây trồng mục tiêu. Tuy nhiên tùy theo dạng mô hình tổ chức, hiệu quả sử dụng ĐNN của các mô hình thổ chức sản xuất này khác nhau. Thường các doanh nghiệp nông nghiệp nhà nước, nhất là ở các nước theo mô hình kế hoạch hóa tập trung sử dụng đất kém hiệu quả. Các doanh nghiệp nông nghiệp tư nhân hoặc cổ phần có những cơ sở để tổ chức sử dụng đất, tổ chức hoạt động kinh doanh có hiệu quả hơn.
- Chủ thể sử dụng ĐNN chuyển đổi mục đích: Phần ĐNN chuyển đổi mục đích
trong nội bộ các chủ thể nông nghiệp thường không làm thay đổi chủ thể sử dụng đất. Đối với chuyển đổi mục đích từ sản xuất nông nghiệp sang mục đích phi nông nghiệp phục vụ lợi ích chung; nhất là những chuyển đổi với quy mô diện tích lớn, xây dựng các công trình có tính chất quốc gia, các hoạt động phi nông nghiệp quy mô lớn việc thay đổi chủ thể sử dụng ĐNN chuyển đổi là tất yếu. Bởi vì, việc chuyển đổi đó diễn ra ở phần đất của nhiều chủ thể nông nghiệp, thậm chí cả phần đất dân cư và các mục đích phi nông nghiệp khác.
Đặc biệt, khi MĐSD thay đổi việc tổ chức khai thác ĐNN vào các mục đích sau chuyển đổi cũng có chủ thể mới. Hoạt động chuyển đổi mục đích có nhiều nội dung, trong đó thu hồi đất là một trong các nội dung chủ yếu. Trong bối cảnh đó Nhà nước với tư cách là chủ thể ban đầu có vai trò rất quan trọng. Tùy theo tính chất và quy mô của hoạt động chuyển đổi, các chủ thể sử dụng đất được xác lập.
Điểm đặc biệt là ĐNN sau khi chuyển sang mục đích phi nông nghiệp đã có sự thay đổi trên nhiều mặt. Từ chức năng trực tiếp tạo ra các sản phẩm nông nghiệp, ĐNN trở thành đất phi nông nghiệp và có chức năng là chỗ dựa, địa điểm để xây dựng các công trình thực hiện các chức năng mà đất chuyển đổi. Vì vậy, việc quản lý ĐNN đã chuyển sang quản lý các công trình trên đất và các chủ thể sử dụng đất sau chuyển đổi chính là các chủ thể sử dụng các công trình trên đất như: Ban quản lý các dự án công nghiệp, dịch vụ hay đô thị mới, ban quản lý các công trình giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế…
Sự thay đổi chủ thể sử dụng đất là cơ sở pháp lý cho sự biến đổi lợi ích nhóm… Bởi vì, lợi ích sẽ có được trong quá trình sử dụng đất nói chung, ĐNN nói riêng. Lợi ích đó thuộc về ai phần lớn do luật pháp quy định gắn với chế độ sở hữu và sử dụng đất. Nói cách khác, lợi ích sinh ra từ đất sẽ do nhà nước phân phối và ai là người sở hữu và sử dụng đất người đó sẽ được hưởng phần lợi ích từ đất mang lại; đặc biệt là phần lợi ích tăng thêm từ đất sau khi chuyển đổi MĐSD.
Trong nghiên cứu này, việc chuyển đổi MĐSD ĐNN làm thay đổi chủ thể sở hữu và sử dụng đất với các nhóm lợi ích như sau. Theo hiến pháp của Việt Nam thì đất đai là sở hữu toàn dân và Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu nguồn lực này, do vậy, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp về mặt luật pháp không làm thay đổi chủ sở hữu vì Nhà nước vẫn là người sở hữu. Tuy nhiên, chủ sử dụng đất ở Việt Nam, theo luật định, có đầy đủ các quyền mua bán, chuyển nhượng, cho tặng, cầm cố và góp vốn và do vậy có thể nói họ gần như có đầy đủ quyền giống như quyền sở hữu đất. Nhưng quá trình chuyển đổi MĐSD ĐNN làm thay đổi chủ sử dụng đất từ người nông dân sang chủ đầu tư vào các dự án thu hồi đất. Sự thay đổi chủ thể sở hữu này sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng cho sự thay đỏi lợi ích của nhóm các nhà đầu tư bởi vì họ sẽ có quyền sử dụng và thu lợi ích từ việc sử dụng đất được thu hồi. Trong khi đó, nhóm lợi ích là người nông dân bị thu hồi đất sẽ mất quyền sử dụng đất và do vậy sẽ mất đi những lợi ích gắn liền với đất như đã từng có với họ trước khi thu hồi đất.
2.2.2.2. Sự biến đổi giá trị gia tăng đối với ĐNN sau khi chuyển đổi mục đích và tác động đến các nhóm lợi ích
Về MĐSD, nhất là ở nền kinh tế thị trường việc chuyển đổi MĐSD ĐNN là tăng thêm giá trị khi sử dụng đất và phục vụ những nhu cầu thay đổi của xã hội. Vì vậy, trong hầu hết các hoạt động chuyển đổi MĐSD đất, giá trị của sử dụng ĐNN có sự thay đổi theo chiều hướng tăng hay làm gia tăng giá trị sử dụng đất.
+ Sự biến đổi gia tăng của quá trình sử dụng đất đai, trong đó có chuyển đổi MĐSD đất khi sử dụng bắt nguồn từ những cơ sở khoa học sau:
Một là, xét về nguồn gốc ra đời của đất: Đất đai do tự nhiên tạo ra và có trước
con người. Xem xét dưới khía cạnh này, đất đai không phải là sản phẩm kết tinh sức lao động của con người. Vì vậy, đất đai được xác định là tài nguyên thiên nhiên. Nghiên cứu dưới góc độ kinh tế học, giá trị ban đầu của đất được tạo ra bởi tự nhiên, trong đất chứa đựng các yếu tố tự nhiên con người có thể khai thác để tạo ra của cải vật chất, trước hết là các nông sản và người ta gọi đó là độ phì nhiêu tự nhiên của đất. Đối với những đất đai ở các vùng khác nhau, do được phân bố ở những vị trí khác nhau, với độ phì nhiêu khác nhau và điều kiện khai thác các độ phì đó khác nhau đã tạo ra sự chênh lệch về giá trị của đất và kinh tế học gọi đây là sự chênh lệch địa tô.
Hai là về sử dụng đất, quá trình quản lý và sử dụng đất, con người tác động
vào đất làm tăng thêm giá trị. Sự tác động của con người vào đất đai được thực hiện từ hai phía: Nhà nước và người sử dụng đất.
Nhà nước tác động vào đất đai và làm tăng giá trị của đất đai thông qua các phương thức sau đây: (1) Nhà nước quyết định MĐSD đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. (2) Nhà nước đầu tư vào đất đai làm tăng thêm giá trị của đất đai. Tuy nhiên, Nhà nước cũng có thể làm cho giá trị của đất biến đổi theo chiều ngược lại nếu các quy hoạch, kế hoạch và sự đầu tư của nhà nước không hợp lý, không phù hợp với đặc tính tự nhiên và MĐSD đất.
Người sử dụng đất đã đầu tư tiền vốn, sức lao động và áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ … vào việc khai hoang, phục hóa, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc; bồi bổ, cải tạo nâng cao chất lượng và khả năng sinh lợi của đất đai.
Sự tác động của người sử dụng đất vào đất làm tăng thêm chất lượng đất đai, cải biến các yếu tố tự nhiên tiềm tàng của đất chuyển hóa thành các chất mà cây trồng, vật nuôi có thể khai thác được. Trong quá trình đó, độ phì nhiêu tự nhiên đã được chuyển hóa thành độ phì nhiêu kinh tế, quá trình bổ sung thêm các yếu tố cho đất là quá trình tạo lập độ phì nhiêu nhân tạo. Đây là nguồn gốc tạo sự gia tăng về kết quả kinh doanh trên đất và nhờ đó giá trị tăng thêm của đất được tái lập.
+ Về cơ sở của phân phối giá trị gia tăng sau chuyển đổi MĐSD đất.
Như trên đã phân tích, giá trị gia tăng của quá trình chuyển đổi MĐSD ĐNN do chính bản thân các yếu tố nội tại của đất, trong quá trình khai thác ĐNN người sử dụng đất tạo ra và do sự đầu tư thêm các yếu tố vào đất khi sử dụng tạo nên. Vì
vậy xét về nguồn gốc của giá trị gia tăng, ai là người tạo ra giá trị gia tăng của
chuyển đổi MĐSD đất người đó sẽ nhận được lợi ích tạo ra từ quá trình đó. Tuy nhiên xét dưới góc độ kinh tế chính trị và về sở hữu tài sản, trong trường hợp này là đất đai, người sở hữu đất đai cũng là người có quyền tham gia vào quá trình phân phối và họ cũng có thể nhận được lợi ích từ kết quả phân phối do chuyển đổi mục đích đất đai mang lại.
Như vậy, tham gia vào quá trình chuyển đổi MĐSD ĐNN có các chủ thể sử dụng ĐNN trước khi chuyển đổi (hộ nông dân, trang trại, doanh nghiệp tư nhân, các doanh nghiệp và các tổ chức sử dụng ĐNN khác); các chủ thể sử dụng đất sau khi chuyển đổi. Đó có thể là các chủ thể sử dụng ĐNN nếu là chuyển đổi mục đích trong nội bộ nông nghiệp. Nhưng, đó cũng có thể là những tổ chức cá nhân quản lý, sử dụng đất và các công trình trên đất (ban quản lý các khu công nghiệp, các nhà đầu tư thuê đất công nghiệp, ban quản lý các khu đô thị..). Trong chế độ sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân về đất đai, đó còn có thể là nhà nước (trung ương hoặc địa phương) tham gia quản lý nhà nước về đất đai và các công trình trên đất.
Trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp từ nông dân sang các hoạt động phi nông nghiệp, việc phân phối giá tri gia tăng từ đất thay đổi rất mạnh mẽ. Như đã phân tích ở trên, ai là người tạo ra giá trị gia tăng cua chuyển đổi MĐSD đất thì người đó sẽ là người nhận được lợi ích tạo ra từ quá trình đó. Ở Việt Nam, các chủ đầu tư nhận được một lượng giá trị gia tăng lớn do đất nông nghiệp được chuyển đổi thành đất phi nông nghiệp, được đầu tư cơ sở hạ tầng và do vậy làm cho giá đất tăng mạnh. Trong quá trình tăng trưởng dân số và đô thị hóa, giá đất ở đô thị và đất phi nông nghiệp nói chung lại càng tăng mạnh bởi cung đất là gần như có hạn. Hơn nữa các chủ đầu tư phải chi phí cho việc đền bù đất cho nông dân là rất thấp do
& Vu, 2008). Vì các lý do nói trên, chủ đầu tư là người đã tạo ra giá trị gia tăng lớn từ đất, làm thay đổi mục đích sử dụng đất và họ cũng là người thu được lợi ích lớn nhất. Trong khi đó, lợi ích trực tiếp của người nông dân từ quá trình này là không có và họ còn có thể bị chị thua thiệt nếu giá đền bù đất quá thấp so với mức giá thực của thị trường.