2.3. Cơ sở thực tiễn về chuyển đổi mục đích sử dụng đất và tác động của nó
2.3.1. Tổng quan tình hình chuyển đổi MĐSD đất và tác động tới các nhóm lợ
CNH, HĐH ở nước ta cũng chính là quá trình cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng phát triển mạnh công nghiệp và dịch vụ, cơ cấu lại việc phân bổ dân cư theo hướng tăng nhanh số lượng dân cư sống ở khu vực thành thị và giảm mạnh số lượng và tỷ lệ dân cư sống ở khu vực nông thôn.
Để làm được công việc ấy, tất yếu là phải phân bổ lại các nguồn lực phát triển nền kinh tế, trong đó trước hết là nguồn nhân lực, đất đai và lao động. Phải chuyển một bộ phận đất đai, trước hết là ĐNN sang phục vụ cho việc xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất, cho việc mở rộng các khu đô thị cũ và xây dựng các khu đô thị mới, cũng như cho việc xây dựng, phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng và các công trình công cộng phục vụ lợi ích của cộng đồng và quốc gia. Hiện nay, nền kinh tế nước ta đang ở giai đoạn đẩy mạnh của quá trình CNH, HĐH. Đô thị hoá ở nước ta cũng đang diễn ra đồng thời cả hai quá trình: ĐTH theo chiều rộng và ĐTH theo chiều sâu. Trong những năm gần đây và cho đến năm 2020, khi nền kinh tế nước ta cơ bản trở thành một nền kinh tế công nghiệp - ĐTH ở nước ta đã và sẽ tiếp tục diễn ra với quy mô lớn theo chiều rộng. Một bộ phận đất đai, mà chủ yếu là ĐNN sẽ được thu hồi, chuyển đổi MĐSD để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Đồng thời phải chuyển một bộ phận quan trọng lực lượng lao động của khu vực nông nghiệp là khu vực có năng suất lao động thấp, sang khu vực công nghiệp và dịch vụ là những khu vực có năng suất lao động cao hơn.
Việc thu hồi ĐNN để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhu cầu công cộng và lợi ích quốc gia ở nước ta được tiến hành mạnh mẽ từ khi chúng ta thực hiện đường lối đổi mới, chuyển nền kinh tế nước ta từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp, sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Quá trình này được thúc đẩy nhanh hơn từ những năm 1990, khi nền kinh tế nước ta bước vào giai đoạn đẩy mạnh CNH, HĐH. Đại hội Đảng lần thứ IX đã xác định rõ: Đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, tạo nền tảng để đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp hiện đại (Đảng cộng sản Việt Nam, 2001, 89).
Cùng với CNH, HĐH nền kinh tế, nhiệm vụ xây dựng đồng bộ và từng bước hiện đại hoá hệ thống kết cấu hạ tầng: giao thông, điện lực, thông tin, thuỷ lợi, cấp nước, thoát nước.v.v. được đặt ra một cách cấp thiết. Tiến trình CNH, HĐH ở nước ta từ những năm 1990 được gắn liền với đô thị hoá cả về chiều rộng và chiều sâu.
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam 10 năm (2001 - 2010) đã nêu rõ: phát triển mạng lưới đô thị phân bổ hợp lý trên các vùng. Hiện đại hoá dần các thành phố lớn, thúc đẩy quá trình đô thị hoá nông thôn. Chiến lược phát triển đô thị Việt Nam thời kỳ 1996 - 2020 xác định mục tiêu phát triển đô thị cả nước đến năm 2020 là:
Xây dựng tương đối hoàn chỉnh đô thị cả nước, có kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội và kỹ thuật hiện đại, có môi trường đô thị trong sạch, được phân bổ và phát triển hợp lý trên địa bàn cả nước…, phấn đấu đến năm 2020, dân số đô thị chiếm khoảng 45% dân số cả nước (Đảng cộng sản Việt Nam, 2001, 91).
Thực hiện chủ trương trên, từ những năm 1990, quá trình thu hồi đất để phát triển và xây dựng mới các đô thị, xây dựng các khu công nghiệp và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội ở nước ta đã diễn ra rất mạnh mẽ.
Năm 1996, cả nước có tổng diện tích 33.104.200 ha, trong đó ĐNN là 8.104.241 ha, đất lâm nghiệp 10.935.362 ha, đất chuyên dùng 1.301.782 ha, đất ở
439.670 ha và đất chưa sử dụng 12.604.100 ha. Đến năm 2011 cả nước có 10.126.100 ha ĐNN, 15.366.500 ha đất lâm nghiệp có rừng, 1.823.800 ha đất chuyên dùng, 683.000 ha đất ở, 3.164.300 ha đất chưa sử dụng (Tổng cục thống kê, 2012, 1).
Như vậy, đất chuyên dùng năm 2011 so với năm 1996 tăng lên khoảng 522.018 ha, bình quân mỗi năm tăng 32.626 ha. Đất chuyên dùng tăng lên chủ yếu do xây dựng và phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, nhu cầu công cộng và lợi ích quốc gia. Trong đó sự biến động mạnh vào những năm 1990-2003, nhất là những năm 2001-2005. Trong 13 năm, từ năm 1990 đến năm 2003, nhà nước đã thu hồi 697.410 ha đất phục vụ cho việc xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhu cầu công cộng và lợi ích quốc gia. Trong đó, đất dành cho xây dựng là 70.248 ha, đất giao thông là 250.494 ha, đất cho thuỷ lợi là 242.388 ha. Riêng giai đoạn từ 2001 đến năm 2003, tổng diện tích đất thu hồi là 153.979 ha, trong đó đất chuyên dùng là 136.757 ha, đất ở là 17.222 ha. Điều đáng chú ý là, diện tích đất thu hồi phục vụ cho xây dựng của 3 năm này lớn hơn so với 10 năm trước đó. Còn đối với đất ở thì diện tích đất ở thuộc khu vực đô thị tăng nhanh hơn đất ở của khu vực nông thôn (Đại học Kinh tế quốc dân, 2005, 36).
Tuy nhiên, việc thu hồi đất không diễn ra đồng đều ở các vùng, miền và ở 64 tỉnh, thành phố của cả nước mà chỉ tập trung ở một số vùng, một số địa phương có điều kiện thuận lợi, nhất là gần các sân bay, bến cảng, các đầu mối giao thông đường sắt và đường bộ, gần các trung tâm kinh tế lớn của đất nước. Các vùng có đất thu hồi nhiều nhất là vùng đồng bằng sông Hồng và vùng Đông Nam Bộ.
Cho đến nay, các tỉnh, thành phố sau đây là có đất bị thu hồi nhiều nhất là: Lào Cai, Hà Nội, Hải Phòng, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Tây, Bắc Ninh, Hưng Yên, Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Phú Yên, Khánh Hoà, Lâm Đồng, Bình Dương, thành phố Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bà Rịa -Vũng Tàu, Long An, Đồng Tháp và Cần Thơ. ĐNN cũng tăng lên, nhưng do đất chưa sử dụng được cải tạo chuyển thành. Trong bối cảnh trên, ĐNN có chất lượng tốt, gần đô thị chuyển sang
mục đích phi nông nghiệp. Thay vào đó là đất có khả năng nông nghiệp bổ sung vào ĐNN, vì vậy chất lượng ĐNN có xu hướng giảm sút.
Những năm gần đây do sự trầm lắng của thị trường bất động sản, tác động tiêu cực của khủng hoảng tài chính nên sức dấp dẫn vào các khu công nghiệp, đô thị kém, nhất là ảnh hưởng của biến đổi khí hậu đến an ninh lương thực nên xu hướng chuyển đổi MĐSD ĐNN ở một số địa phương theo xu thế ngược lại. Một số đất quy hoạch xây dựng các khu công nghiệp đã thu hồi đất, thậm chí bước đầu xây dựng hạ tầng đã chuyển lại mục đích nông nghiệp. Đặc biệt, Chính phủ đã xây dựng Quy hoạch diện tích trồng lúa đến năm 2020 và được Quốc hội phê chuẩn.
Theo quy hoạch ĐNN của cả nước đến năm 2020 là 26.732 nghìn ha, giai đoạn 2011-2015 là 26.550 nghìn ha. Trong số này, đất trồng lúa được quy hoạch giai đoạn 2011-2015 là 3.951 nghìn ha, đến 2020 là 3.812 nghìn ha; quy hoạch đất rừng phòng hộ giai đoạn 2011-2015 là 5.826 nghìn ha, đến năm 2020 là 5.842 nghìn ha; quy hoạch đất rừng sản xuất giai đoạn 2011-2015 là 7.917 nghìn ha, đến 2020 là 8.132 nghìn ha; quy hoạch đất rừng đặc dụng giai đoạn 2011-2015 là 2.220 nghìn ha, đến 2020 là 2.271 nghìn ha…
Đất phi nông nghiệp, đến năm 2020, cả nước có 4.880 nghìn ha, tăng 1.175 nghìn ha so với năm 2010, trong đó đất khu công nghiệp quy hoạch đến năm 2020 là 200 nghìn ha, giai đoạn 2011-2015 là 130 nghìn ha; đất phát triển hạ tầng quy hoạch đến năm 2020 là 1.578 nghìn ha, giai đoạn 2011-2015 là 1.430 nghìn ha, trong số này, đất ở tại đô thị được quy hoạch cho giai đoạn 2011-2015 là 179 nghìn ha, đến năm 2020 là 202 nghìn ha. Đất chưa sử dụng, đến năm 2015 còn 2.097 nghìn ha và năm 2020 còn 1.483 nghìn ha.
Chuyển đổi MĐSD đất là để xây dựng và phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhu cầu công cộng như: Các khu, cụm công nghiệp, các khu đô thị; hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội giao thông, điện, cấp - thoát nước, thông tin liên lạc, trường học, bệnh viện; các cơ sở kinh doanh dịch vụ: Khách sạn, nhà hàng, siêu thị, trung tâm thương mại, trung tâm dịch
tiên của quá trình này là tạo nên sức sản xuất và điều kiện sống mới cho xã hội. Lợi ích xã hội xét trên phương diện này được xác lập.
Tuy nhiên, do chuyển đổi MĐSD ĐNN tập trung ở một số địa phương có tốc độ ĐTH cao, nên ĐNN chuyển đổi phần lớn là đất tốt, đất ở nơi tập trung đông dân cư nông nghiệp. Vì vậy, chuyển đổi MĐSD ĐNN sang đất phi nông nghiệp đã dẫn đến một bộ phận nông dân không đất và thiếu đất sản xuất nông nghiệp, ảnh hưởng đến thu nhập, đời sống gặp nhiều khó khăn. Mặc dù khi thu hồi đất, nhà nước đã xác định giá bồi thường và tổ chức bồi thường. Nhưng giá đất thấp, tổ chức bồi thường bằng tiền, trong khi người nông dân thiếu việc làm ổn định lâu dài. Vì vậy, việc bồi thường một mặt không phản ánh đúng giá trị phải bồi thường; mặt khác bồi thường bằng tiền khiến người được bồi thường đa số không sử dụng cho cuộc sống lâu dài, tập trung xây dựng nhà, mua sắm đồ dùng sinh hoạt đắt tiền. Đời sống nông dân tăng lên 1-2 năm đầu sau đó rơi vào tình trạng khó khăn, nhiều vấn đề xã hội nảy sinh.