3.1. Pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân
3.1.2. Quy định về bảo hộ công dân trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật
Như vậy, pháp luật Việt Nam đã khẳng định một điều quan trọng đó là việc bảo hộ công dân ở nước ngoài trước tiên phải tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật Việt Nam, và việc tuân theo quy định đó phải phù hợp với quy định của luật quốc tế và pháp luật của quốc gia sở tại (quốc gia mà công dân của Việt Nam đang cư trú), chính vì vậy hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài phải có sự gắn bó chặt chẽ giữa chế định pháp luật trong nước và pháp luật quốc tế.
3.1.2. Quy định về bảo hộ công dân trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật Việt Nam Việt Nam
3.1.2.1. Thẩm quyền bảo hộ công dân
Khoản 7 Điều 96 Hiến pháp 2013 quy định về một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ Việt Nam là: ―bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài‖. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Việt Nam tiến hành bảo hộ công dân của Việt Nam ở nước ngoài. Các cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân của Việt Nam bao gồm hai nhóm: các cơ quan
có thẩm quyền trong nước và các cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài.93
Ở phạm vi trong nước, cơ quan chính có thẩm quyền bảo hộ công dân chính là Bộ Ngoại giao. Khoản 7 Điều 2 Nghị định 15/2008/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/02/2008 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao, quy định như sau về nhiệm vụ của Bộ Ngoại giao: ―Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan bảo vệ chủ quyền và lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài theo pháp luật Việt Nam và luật pháp quốc tế‖. Bộ Ngoại giao là cơ quan chính chịu
91 Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006, Điều 5
92
Nghị định số 15/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao, Điều 2, Điều 14, Điều 15
trách nhiệm thực hiện hoạt động bảo hộ công dân, có nhiệm vụ đề ra các chính sách, biện pháp để tiến hành bảo hộ công dân. Bộ Ngoại giao sẽ chịu trách nhiệm báo cáo trước Chính phủ về các hoạt động bảo hộ công dân. Trong trường hợp cần có sự phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan để bảo hộ công dân thì Bộ Ngoại giao sẽ đề ra kế hoạch để có sự hợp tác giữa các cơ quan tiến hành bảo hộ, nhằm đạt được kết quả bảo hộ công dân cao nhất. Các biện pháp mà Bộ Ngoại giao tiến hành để bảo hộ công dân sẽ phụ thuộc vào mức độ quyền và lợi ích của công dân bị xâm hại hoặc mức độ nghiêm trọng của hoàn cảnh mà công dân đang gặp phải. Tuy nhiên, tất cả những biện pháp này phải bảo đảm không vi pham quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân.
Cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài chính là các cơ quan đại diện của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài, bao gồm: cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự và cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế (theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài năm 2009). Các cơ quan đại diện này có nhiệm vụ rất quan trọng, đó là: ―Bảo hộ lãnh sự đối với lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân Việt Nam và thực hiện các nhiệm vụ lãnh sự được quy định tại Điều này trên cơ sở tuân thủ pháp luật Việt Nam, pháp luật của quốc gia tiếp nhận và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và quốc gia tiếp nhận là thành viên, phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế‖.94 Theo quy định này, các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài có rất nhiều nhiệm vụ, trong đó có nhiệm vụ lãnh sự, cụ thể là bảo hộ lãnh sự cho quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài. Đồng thời, Điều 6 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008 cũng đã ghi nhận: ―Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ quyền lợi chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài. Các cơ quan nhà nước ở trong nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có trách nhiệm thi hành mọi biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật của nước sở tại, pháp luật và tập quán quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó‖. Những quy định này đều ghi
nhận cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài là cơ quan có thẩm quyền tiến hành bảo hộ công dân. Là cơ quan trực tiếp tiếp nhận các thông tin về công dân Việt Nam ở quốc gia sở tại, do đó các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài thường là nơi đầu tiên nắm được cụ thể nhất những trường hợp công dân cần bảo vệ, giúp đỡ. Các cơ quan này cũng là cơ quan trực tiếp thực hiện bảo hộ công dân một cách nhanh nhất, bằng các biện pháp thiết thực nhất.
Bộ Ngoại giao, trực tiếp là Cục Lãnh sự và Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài, có nhiệm vụ thực hiện chức năng bảo hộ quyền lợi công dân Việt Nam ở nước ngoài. Cục Lãnh sự thực hiện các chức năng liên quan đến bảo hộ công dân, như: Quản lý nhà nước về hoạt động di cư của công dân Việt Nam ra nước ngoài; bảo hộ lãnh sự đối với công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài; hướng dẫn, chỉ đạo các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân Việt Nam xuất cảnh và cư trú ở nước ngoài.95
Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài là cơ quan cấp tổng cục trực thuộc Bộ Ngoại giao, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài. Theo đó, Ủy ban có nhiệm vụ tổng hợp, đánh giá tình hình cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài; hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho người Việt Nam ở nước ngoài ổn định cuộc sống, hòa nhập xã hội sở tại, thực hiện đại đoàn kết dân tộc; tổ chức, hướng dẫn các tổ chức, cá nhân người Việt Nam
ở nước ngoài trong mối liên hệ với trong nước.96
3.1.2.2. Các biện pháp bảo hộ công dân theo pháp luật Việt Nam
Bảo hộ công dân là một trong những lĩnh vực mà Đảng và Nhà nước ta rất chú trọng. Thực thi bảo hộ công dân vừa thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với công dân Việt Nam ở nước ngoài – một bộ phận không thể thiếu của cộng đồng Việt Nam, vừa thể hiện chủ quyền của Nhà nước ta đối với công dân. Tuy các
95 Quyết định số 227/QĐ-BNG, ngày 21-1-2014, của Bộ trưởng Bộ Ngoại giao, ―Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Lãnh sự‖, Điều 2
96
Quyết định số 11/2019/QĐ-TTg, ngày 18-2-2019, của Thủ tướng Chính phủ, ―Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Nhà nước về người Việt Nam ở nước ngoài trực thuộc Bộ Ngoại giao‖
văn bản pháp luật của Việt Nam đề cập đến khá nhiều quy định về các biện pháp bảo hộ công dân, nhưng vẫn là những quy định rời rạc, chưa có tính thống nhất.
Điều 2 Nghị định 15/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/02/2008 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao, có quy định về một số hoạt động bảo hộ công dân mà Bộ Ngoại giao phải thực hiện, trong đó có
công tác lãnh sự, công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài.97 Trong đó công
tác lãnh sự bao gồm: bảo hộ lãnh sự, xuất, nhập cảnh của công dân Việt Nam và người nước ngoài, hợp pháp hoá, chứng nhận lãnh sự, công chứng, chứng thực, uỷ thác tư pháp, cũng như các công việc liên quan đến quốc tịch, hộ tịch và các công việc lãnh sự khác theo quy định của pháp luật. Về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài bao gồm một số hoạt động như: chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương liên quan nghiên cứu, tổng hợp tình hình, đề xuất với Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền về chủ trương, chính sách đối với người Việt Nam ở nước ngoài, tổ chức, hỗ trợ, hướng dẫn các cá nhân người Việt Nam ở nước ngoài trong các mối liên hệ với trong nước và ngược lại, hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi cho người Việt Nam ở nước ngoài ổn định cuộc sống, hòa nhập vào đời sống xã hội nước sở tại, giữ gìn bản sắc văn hóa dân tộc Việt Nam.
Ngoài ra, tại Điều 9 của Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài năm 2009 quy định về việc các cơ quan đại diện này có nhiệm vụ hỗ trợ và bảo vệ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, thông qua một số hoạt động như: tuyên truyền, giới thiệu chính sách và pháp luật Việt Nam liên quan đến người Việt Nam ở nước ngoài, tổng hợp, báo cáo cơ quan có thẩm quyền về tình hình cộng đồng và công tác vận động, hỗ trợ cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền về chính sách, biện pháp thích hợp nhằm duy trì sự gắn bó của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài với quê hương đất nước, tạo điều kiện và hỗ trợ cho người Việt Nam ở nước ngoài ổn định cuộc sống, hội nhập với xã hội tại quốc gia tiếp nhận, kiến nghị biện pháp cần thiết để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người Việt Nam, ngăn ngừa hành động
97 Nghị định 15/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/02/2008 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao, Khoản 13 và 15, Điều 2
phân biệt đối xử đối với cộng đồng người Việt Nam ở quốc gia tiếp nhận, v…v. Đây là một trong số rất nhiều những biện pháp mà các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài có thể thực hiện để tiến hành bảo hộ công dân. Dù chỉ là những quy định mang tính định hướng chung, nhưng đây chính là cơ sở pháp lý để các cơ quan này xây dựng và triển khai những biện pháp cụ thể trong từng trường hợp để tiến hành bảo hộ một cách hiệu quả và kịp thời.
Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006 đã quy định chi tiết, cụ thể những quyền lợi mà người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng được hưởng cũng như nghĩa vụ của họ; quy định về chính sách đối với họ; đồng thời quy định trách nhiệm của cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự Việt Nam ở nước ngoài phải ―Bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động đi làm việc ở nước ngoài‖ (Điều 71)… Với những quy định chi tiết như vậy, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng thực sự trở thành cơ sở pháp lý vững chắc cho nhà nước ta trong hoạt động bảo hộ công dân với những đối tượng này khi họ cần có sự giúp đỡ từ phía nhà nước. Ngoài ra, Việt Nam cũng đã kí kết những hiệp định hợp tác về lao động với các nước như: Hiệp định về hợp tác lao động giữa Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Chính phủ nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào (2013); Hiệp định giữa Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Chính phủ nước Cộng hòa Belarus về việc công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam làm việc có thời hạn tại nước Cộng hòa Belarus và công dân nước Cộng hòa Belarus làm việc có thời hạn tại nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2011); Hiệp định hợp tác về lao động giữa Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Chính phủ nước Qatar (2008)… Việt Nam cũng đang xúc tiến để kí kết Hiệp định hợp tác về lao động với Thái Lan trong nửa đầu năm 2014. Ngoài ra, Bộ Ngoại giao cũng đã chủ động chủ trì, phối hợp với Bộ Lao động – Thương binh và xã hội, Bộ Công an, các công ty phái cử nhanh chóng kịp thời tổ chức Đoàn công tác liên ngành ra nước ngoài xử lý các vấn đề xung đột giữa người lao động Việt Nam với chủ sử dụng lao động, với nước sở tại hoặc trong nội bộ lao động Việt Nam, không
để ảnh hưởng đến quyền lợi của người lao động Việt Nam.
Với những công dân Việt Nam ra nước ngoài du học, Thủ tướng Chính phủ Việt Nam cũng đã ban hành Quyết định số 05/2013/QĐ-TTg ngày 15/01/2013 Quy định về việc công dân Việt Nam ra nước ngoài học tập. Trong Quyết định này, quy định cụ thể về chính sách với công dân Việt Nam ra nước ngoài du học, chế độ quản lý, hỗ trợ cho công dân Việt Nam ra nước ngoài du học. Đồng thời quy định cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài có trách nhiệm hỗ trợ đăng kí công dân, bảo hộ công dân đối với lưu học sinh và giải quyết kịp thời những vấn đề về quyền và trách nhiệm của lưu học sinh theo quy định.
Nghị quyết số 36/NQ-TW ngày 26/03/2004 của Bộ Chính trị về công tác đối với Người Việt Nam ở nước ngoài đã khẳng định: Người Việt Nam ở nước ngoài là một bộ phận không tách rời và là một nguồn lực của cộng đồng dân tộc Việt Nam, là nhân tố quan trọng góp phần tăng cường quan hệ hợp tác, hữu nghị giữa nước ta với các nước.
Nhà nước có trách nhiệm thỏa thuận với các nước hữu quan về khuôn khổ pháp lý để đồng bào ổn định cuộc sống và bảo vệ quyền lợi chính đáng của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài theo pháp luật quốc tế và thông lệ quốc tế. Thông qua Nghị quyết này, Đảng nhấn mạnh: Nhà nước tạo mọi điều kiện thuận lợi và hỗ trợ đồng bào ổn định cuộc sống, yên tâm làm ăn sinh sống, hội nhập vào đời sống xã hội nước sở tại, đồng thời duy trì quan hệ gắn bó với quê hương, đất nước; đổi mới và đa dạng hóa các phương thức vận động, các hình thức tập hợp với mục đích đoàn kết người Việt Nam ở nước ngoài quan tâm giúp đỡ lẫn nhau, khuyến khích những hoạt động hướng về Tổ quốc của bà con, nhất là của thế hệ trẻ trên cơ sở tự nguyện, phù hợp với pháp luật và phong tục tập quán nước sở tại; hỗ trợ các dự án của người Việt Nam ở nước ngoài nhằm mục tiêu trên. Chủ động mở rộng tiếp xúc với cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài, kể cả với những người còn có định kiến, mặc cảm với Nhà nước và chế độ ta; tích cực đầu tư cho chương trình dạy và học tiếng Việt cho người Việt Nam ở nước ngoài, nhất là cho thế hệ trẻ… Đây cũng là một trong các biện pháp mà Đảng và Nhà nước đề ra để giúp đỡ người
Việt Nam ở nước ngoài nói chung, công dân Việt Nam ở nước ngoài nói riêng.