2.1. Pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân
2.1.1. Cơ sở pháp lý về bảo hộ công dân
Việc bảo hộ công dân ở nước ngoài được thực hiện dựa trên những quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật của quốc gia sở tại, trong đó pháp luật quốc tế đóng một vai trò quan trọng, là nền tảng cho công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài.
2.1.1.1. Các điều ước quốc tế
Công ƣớc Viên 1961 về quan hệ ngoại giao và Công ƣớc Viên 1963 về quan hệ lãnh sự:
Trong hệ thống pháp luật quốc tế, Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao và Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự được thừa nhận một cách rộng rãi là cơ sở pháp lý quốc tế toàn cầu cho hoạt động bảo hộ công dân.32 Các quy định của hai công ước là căn cứ xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của nước cử tại nước tiếp nhận, cũng như giới hạn chung trong việc thực hiện hoạt động bảo hộ công dân tại quốc gia sở tại. Trên cơ sở quy định của Công ước Viên năm 1961, Công ước Viên năm 1963, những điều ước quốc tế khác đã được ký kết hướng tới việc xác nhận, bổ sung, hoặc mở rộng, hoặc phát triển những điều khoản của Công ước, đặc biệt là những điều ước quốc tế ở phạm vi khu vực và song phương. Những điều ước quốc tế này làm cơ sở pháp lý cho việc thực hiện công tác bảo hộ công dân trong phạm vi song phương hay khu vực. Hai văn bản trên quy định về bảo hộ công dân trong quan hệ quốc tế như sau:
Theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 3 của Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao, cơ quan đại diện ngoại giao có chức năng ―bảo vệ quyền lợi của Nước cử đi và của công dân Nước cử đi tại Nước tiếp nhận trong phạm vi cho phép của
32
Juan Manuel Gómez Robledo (2008), Vienna Convention on Consular Relations, tr 1, truy cập tại
https://legal.un.org/avl/pdf/ha/vccr/vccr_e.pdf?fbclid=IwAR0wzGimEC0lQwMmqB-oy-
Luật Quốc tế‖. Các chức năng được đề cập trong điểm (b) phải được thực hiện phù hợp với các quy tắc của luật pháp quốc tế. Hiệu lực của quy tắc quy định tại điều 40, khoản 1, cấm can thiệp vào công việc nội bộ của Quốc gia tiếp nhận và quy tắc liên quan đến việc hết các biện pháp khắc phục tại các tòa án địa phương (trong
trường hợp quy tắc này được áp dụng) không bị ảnh hưởng theo bất kỳ cách nào.33
Đây chính là cơ sở pháp lý để cơ quan đại diện ngoại giao tại nước ngoài tiến hành bảo hộ công dân. Tuy nhiên theo nguyên tắc chung của luật quốc tế, khi thực hiện hoạt động này, cơ quan đại diện ngoại giao phải tuân thủ đúng những quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia liên quan đến các nội dung như thẩm quyền, biện pháp, thủ tục bảo hộ công dân…
Bên cạnh đó, Điều 5 Công ước Viên 1963 về quan hệ lãnh sự cũng quy định, cơ quan lãnh sự có chức năng ―bảo vệ tại Nước tiếp nhận các quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, pháp nhân và công dân Nước cử, trong phạm vi luật pháp quốc tế cho phép‖. Chức năng bảo vệ lợi ích của Nước cử và công dân nước đó là chức năng quan trọng nhất trong nhiều chức năng của lãnh sự. Tuy nhiên, quyền can thiệp của lãnh sự thay mặt công dân của nước mình không cho phép quốc gia đó can thiệp vào công việc nội bộ của Nước tiếp nhận. Điều 5 đã quy định một cách rõ ràng, thuật ngữ "công dân" cũng có nghĩa là các cá nhân có quốc tịch của Nước cử. Có thể xảy ra trường hợp Nước tiếp nhận từ chối công nhận rằng cá nhân hoặc tổ chức có quyền lợi mà người lãnh sự muốn bảo vệ có quốc tịch của Nước cử. Một tranh chấp có tính chất này nên được giải quyết bằng một trong những biện pháp giải quyết hòa bình các tranh chấp quốc tế.34
Cụ thể hơn so với Công ước Viên năm 1961 về quan hệ ngoại giao, trong Công ước Viên 1963 còn quy định một số hoạt động cụ thể mà cơ quan lãnh sự có thể thực hiện để bảo hộ công dân như: cấp hộ chiếu và giấy tờ đi lại cho công dân Nước cử và cấp thị thực hoặc các giấy tờ thích hợp cho những người muốn đến Nước cử; giúp đỡ công dân bao gồm cả thể nhân và pháp nhân của Nước cử; bảo vệ
33
International Law Commission (1958), Draft Articles on Diplomatic Intercourse and Immunities with commentaries
quyền lợi của công dân bao gồm cả thể nhân và pháp nhân của Nước cử trong trường hợp thừa kế di sản trên lãnh thổ Nước tiếp nhận, phù hợp với luật và quy định của Nước tiếp nhận; bảo vệ quyền lợi của những vị thành niên và những người bị hạn chế năng lực hành vi là công dân Nước cử, đặc biệt trong trường hợp cần bố
trí sự giám hộ hoặc đỡ đầu cho những người này; v…v.35
Công ƣớc quốc tế về quyền dân sự và chính trị 1966 và Công ƣớc quốc tế về quyền kinh tế, văn hóa và xã hội 1966:
Bên cạnh cơ sở pháp lý trực tiếp là hai Công ước Viên nói trên, hoạt động bảo hộ công dân còn được ghi nhận trong các điều ước quốc tế về quyền con người với tư cách là những điều ước ghi nhận nghĩa vụ mang tính nguyên tắc hoặc một nghĩa vụ cụ thể của cơ quan có thẩm quyền của quốc gia trong việc bảo vệ các quyền con người nói chung hoặc quyền của một nhóm người cụ thể nói riêng. Tuyên ngôn nhân quyền, Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị 1966 (ICCPR) và Công ước quốc tế về quyền kinh tế, văn hóa và xã hội 1966 (ICESCR) không chỉ ghi nhận những quyền con người mà bất cứ cá nhân nào cũng được hưởng, mà còn quy định nghĩa vụ các quốc gia phải đảm bảo các quyền đó, đồng thời phải có biện pháp khắc phục khi những quyền này bị xâm hại. Điều này xuất phát từ việc các quyền công dân bản chất là những quyền con người dành cho các cá nhân mang quốc tịch của một quốc gia. Do đó, bảo hộ công dân thực chất cũng chính là bảo vệ quyền con người của những cá nhân/nhóm người mang quốc tịch của quốc gia nhưng đang cư trú, sinh sống ở nước ngoài.
Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị 1966 có hiệu lực từ ngày 23/03/1976, bao gồm 53 điều khoản quy định về các quyền dân sự, chính trị của con người như: quyền được sống (Điều 6); quyền được hưởng tự do và an toàn cá nhân (Điều 9), quyền tự do đi lại và quyền tự do lựa chọn nơi cư trú (Điều 12), bình đẳng trước tòa án và cơ quan tài phán (Điều 14), không phân biệt chủng tộc, màu da, giới tính, tôn giáo (Điều 24), v…v Đây là những quyền con người tối thiểu mà mọi cá nhân đều được hưởng, bất kể họ đang cư trú trong hay ngoài phạm vi lãnh thổ quốc
gia. Do vậy, các quốc gia có nghĩa vụ phải đảm bảo các quyền này cho mọi cá nhân. Điều 2 của Công ước này quy định: ―Các quốc gia thành viên Công ước cam kết tôn trọng và bảo đảm cho mọi người trong phạm vi lãnh thổ và thẩm quyền tài phán của mình các quyền đã được công nhận trong Công ước này, không có bất kì sự phân biệt nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản, thành phần xuất thân hoặc địa vị khác… Các quốc gia thành viên Công ước cam kết: bảo đảm rằng bất cứ người nào bị xâm phạm các quyền và tự do như được công nhận trong Công ước này đều nhận được các biện pháp khắc phục hiệu quả, cho dù sự xâm phạm này là do hành vi của những người thừa hành công vụ gây ra… Đảm bảo rằng các cơ quan có thẩm quyền sẽ thi hành các biện pháp khắc phục đã được đề ra‖. Theo đó, có thể thấy không hề có sự phân biệt đối xử giữa công dân của quốc gia với người nước ngoài, bất kì cá nhân nào sinh sống trong phạm vi lãnh thổ của các quốc gia thành viên đều được hưởng những quyền con người được quy định tại Công ước. Khi những quyền này bị xâm hại thì quốc gia thành viên có nghĩa vụ phải thực hiện các biện pháp khắc phục và phải đảm bảo rằng các cơ quan có thẩm quyền sẽ thi hành những biện pháp khắc phục đó. Đây là cơ sở pháp lý để các quốc gia tiến hành hoạt động bảo hộ công dân của mình ở nước ngoài dựa trên nguyên tắc bình đẳng về pháp luật. Trong trường hợp cần tiến hành các hoạt động để trợ giúp công dân, quốc gia có thể thông qua cơ quan đại diện của mình ở nước ngoài để trực tiếp thực hiện các biện pháp này. Đối với trường hợp cần thực hiện các biện pháp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ở nước ngoài, quốc gia có thể yêu cầu quốc gia sở tại trợ giúp và thực hiện các biện pháp khắc phục theo quy định của Công ước.
Công ước quốc tế về quyền kinh tế, văn hóa và xã hội năm 1966 có hiệu lực từ ngày 03/01/1976 gồm 31 điều khoản quy định các quyền của con người trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội như: quyền làm việc (Điều 6), quyền được thành lập và gia nhập công đoàn (Điều 8), quyền được hưởng an sinh xã hội (Điều 9), quyền được hưởng một tiêu chuẩn sức khỏe về thể chất và tinh thần (Điều 12), quyền được học tập (Điều 13), v…v. Tương tự như Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính
trị 1966, Công ước quốc tế về quyền kinh tế, văn hóa và xã hội 1966 cũng quy định các quốc gia thành viên phải đảm bảo những quyền này của các cá nhân, cụ thể, Điều 2 Công ước quy định: ―Mỗi quốc gia thành viên Công ước này cam kết sẽ tiến hành các biện pháp, một cách riêng rẽ và thông qua sự hợp tác giúp đỡ quốc tế, đặc biệt là các biện pháp kinh tế và kĩ thuật, sử dụng tới mức tối đa các tài nguyên có sẵn của mình, nhằm đạt được việc bảo đảm ngày càng đầy đủ các quyền được thừa nhận trong Công ước này bằng mọi biện pháp thích hợp, đặc biệt kể cả việc thông qua những biện pháp lập pháp; Các quốc gia thành viên cam kết bảo đảm rằng các quyền được nêu trong Công ước này sẽ được thực hiện không có bất kì sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo, quan điểm chính trị hoặc các quan điểm khác, nguồn gốc dân tộc hoặc xã hội, tài sản, thành phần xuất thân hoặc các địa vị khác‖. Theo quy định của Công ước, không có sự phân biệt đối xử giữa các cá nhân, và các quốc gia thành viên của Công ước cam kết sẽ đảm bảo những quyền này cho các cá nhân, dù đó là công dân của quốc gia hay người nước ngoài. Việc ghi nhận các quốc gia đảm bảo các quyền nói trên cho công dân đồng nghĩa với việc khi các quyền này bị xâm hại thì các quốc gia cần có các biện pháp để bảo vệ đồng thời khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra.
Như vậy, Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị 1966 và Công ước quốc tế về quyền kinh tế, văn hóa và xã hội 1966 không chỉ ghi nhận những quyền con người mà bất cứ cá nhân nào cũng được hưởng, mà còn quy định nghĩa vụ các quốc gia phải đảm bảo các quyền đó, đồng thời phải có biện pháp khắc phục khi những quyền này bị xâm hại.
Các điều ƣớc quốc tế khác:
Bên cạnh những điều ước quốc tế quy định về nghĩa vụ của quốc gia trong việc bảo vệ quyền con người nói chung, bảo vệ quyền của công dân tại nước ngoài nói riêng như trên, một số điều ước quốc tế còn ghi nhận nghĩa vụ bảo hộ công dân của quốc gia một cách gián tiếp thông qua quyền được bảo vệ của những cá nhân/nhóm người trong những trường hợp cụ thể.
Chẳng hạn, để giải quyết vấn đề bảo hộ công dân đối với trường hợp đặc biệt là cá nhân mang hai hay nhiều quốc tịch, cơ sở pháp lý quốc tế được thừa nhận rộng rãi nhất hiện nay là Công ước La Haye năm 1930 về xung đột luật quốc tịch. Điều 4 của Công ước quy định rằng: ―Một quốc gia không thể tiến hành những hoạt động bảo hộ đối với công dân nước mình chống lại một quốc gia mà người đó cũng mang quốc tịch‖.36 Điều khoản này đã được thừa nhận như một tập quán quốc tế trong việc giải quyết vấn đề bảo hộ công dân đối với người có hai hay nhiều quốc tịch.
Hay theo quy định tại Điều 23 Công ước về bảo vệ người lao động di trú và các thành viên trong gia đình họ: ―Người lao động di trú và các thành viên trong gia đình họ có quyền yêu cầu sự hỗ trợ và bảo vệ của một cơ quan ngoại giao hoặc lãnh sự của quốc gia xuất xứ (quốc gia mà người lao động, thành viên trong gia đình người lao động là công dân) hoặc quốc gia đại diện cho lợi ích của quốc gia xuất xứ khi các quyền được thừa nhận trong Công ước bị vi phạm‖.Công ước này đưa ra quy định về các quyền của người lao động di trú một cách khá toàn diện và cụ thể, đóng vai trò là nền tảng pháp lí cho việc bảo vệ các quyền và lợi ích của người lao động di trú trên thực tế. Chẳng hạn tại khoản 7 điều 16 Công ước quốc tế về quyền của người lao động di trú và thành viên gia đình họ quy định: Khi người lao động di trú hoặc các thành viên gia đình họ bị bắt, bị tạm giữ hoặc tạm giam để chờ xét xử, hoặc bị giam giữ dưới các hình thức khác thì họ có quyền yêu cầu thông báo việc bắt giữ đó với các cơ quan lãnh sự hoặc ngoại giao của quốc gia xuất xứ, hoặc của một quốc gia đại diện cho lợi ích của quốc gia đó và lý do của việc bắt giữ (điểm a); Người có liên quan sẽ được thông báo ngay quyền này và những quyền khác mà theo các điều ước quốc tế phù hợp, nếu có, được áp dụng giữa các cơ quan liên quan để liên lạc và tiếp xúc với đại diện của các cơ quan nói trên và thu xếp người đại diện pháp lý cho họ(điểm c).
Tuy nhiên, đa phần các quy định về bảo hộ công dân trong các điều ước quốc tế này chỉ là một số điều khoản liên quan đến chức năng, nhiệm vụ hoặc quyền hạn, nghĩa
36 UNHRC (1930), Convention on certain questions relating to the conflict of nationality, truy cập tại: http://www.refworld.org/docid/3ae6b3b00.html, vào 14/03/2022.
vụ của quốc gia tiến hành bảo hộ công dân mà chưa có sự cụ thể hoá về các điều kiện tiến hành bảo hộ, cơ quan có thẩm quyền bảo hộ, các biện pháp bảo hộ, v…v
2.1.1.2. Tập quán quốc tế
Như đã trình bày ở phần trên, Công ước Viên năm 1961 và Công ước Viên năm 1963 được thừa nhận rộng rãi là cơ sở pháp lý toàn cầu cho hoạt động bảo hộ công dân. Tuy nhiên, trước đó, cho đến cuối thập niên 50, nguồn luật điều chỉnh quan hệ ngoại giao, lãnh sự giữa các quốc gia, bao gồm cả những vấn đề về thẩm quyền của các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự vẫn là tập quán quốc tế. Quá trình pháp điển hóa những tập quán quốc tế đã tồn tại từ trước đã dẫn đến sự ra đời của hai công ước Viên về quan hệ ngoại giao và quan hệ lãnh sự. Điều này có nghĩa, những quy định làm cơ sở pháp lý cho hoạt động bảo hộ công dân được ghi nhận trong hai công ước được hình thành trên cơ sở pháp điển hóa những tập quán