2.2. Thực thi hoạt động bảo hộ công dân tại một số quốc gia trên thế giới
2.2.1. Thực thi bảo hộ công dân tại Liên minh châu Âu EU
Đại dịch Covid-19 đã kéo theo một loạt các cuộc khủng hoảng tầm cỡ quốc tế, khiến công dân Liên minh châu Âu gặp khó khăn bên ngoài châu Âu cần thiết phải hồi hương. Do việc đơn phương đóng cửa biên giới và hủy bỏ các chuyến bay, nhiều công dân trong số này đã bị mắc kẹt ở các quốc gia thứ ba nơi Quốc gia của họ không có cơ quan đại diện ngoại giao và lãnh sự (tất cả các Quốc gia Thành viên của Liên minh chỉ có đại diện ở ba quốc gia thứ ba: Hoa Kỳ, Trung Quốc và Nga). Việc giúp đỡ những công dân này đã được Josep Borell, Đại diện Cấp cao về Chính sách An ninh và Đối ngoại của Liên minh, mô tả là "ưu tiên tuyệt đối", phù hợp với
73 Ministry of Foreign Affairs Singapore, Vision mission values, truy cập tại:
mục tiêu của Liên minh là góp phần bảo vệ công dân của mình trên toàn thế giới.74 Việc hồi hương của họ có thể diễn ra nhờ vào việc thực hiện một quyền ít được biết đến gắn liền với quyền công dân của Liên minh, và nhờ sự vận hành thích hợp của một cơ chế châu Âu, trong đó có sự can thiệp của Liên minh trong một khu vực theo truyền thống: bảo hộ lãnh sự. Bảo hộ các công dân châu Âu không có đại diện ở các nước thứ ba tạo thành một biểu hiện cụ thể tốt đẹp của tình đoàn kết châu Âu bên ngoài biên giới châu Âu. Một số bài học hữu ích có thể được rút ra từ kinh nghiệm này liên quan đến tính hiệu quả và tương lai của quyền được hỗ trợ lãnh sự của công dân, đặc biệt là trong tình huống khẩn cấp, cũng như từ hành động của Liên minh trong lĩnh vực này.
Hồi hương trong tình huống khẩn cấp, chẳng hạn như cung cấp giấy thông hành tạm thời, được thực hiện cần thiết trong cuộc khủng hoảng COVID-19, là hình
thức hỗ trợ lãnh sự thuộc phạm vi của Chỉ thị 2015/637.75 Hỗ trợ này dành cho các
công dân không có đại diện và các thành viên trong gia đình của họ, cũng như công
dân của các nước thứ ba.76 Công dân không có đại diện được định nghĩa là công dân
của một Quốc gia thành viên EU không có đại sứ quán hoặc lãnh sự quán được thành lập lâu dài ở nước thứ ba hoặc không có đại sứ quán hoặc lãnh sự quán ở quốc gia đó. Lãnh sự quán hoặc lãnh sự danh dự có thể cung cấp sự bảo vệ lãnh sự
hiệu quả trong những tình huống nhất định.77 Ngay cả khi điều này không được Chỉ
thị 2015/637 quy định, hỗ trợ công dân hồi hương trong đại dịch COVID-19, cũng dành cho công dân của các quốc gia có mối liên kết chặt chẽ với Liên minh, chẳng hạn như Thụy Sĩ, Na Uy, Serbia, Thổ Nhĩ Kỳ và vương quốc Anh.
74
Điều 3, đoạn 5, TUE. Xem thêm cam kết của các Quốc gia về việc hồi hương công dân Châu Âu, được thể hiện trong kết luận của Chủ tịch Hội đồng Châu Âu sau hội nghị truyền hình về COVID-19 được tổ chức vào ngày 17 tháng 3 năm 2020 với các thành viên của Hội đồng Châu Âu, và được nhắc lại trong tuyên bố chung của các thành viên Hội đồng Châu Âu ngày 26 tháng 3 năm 2020, www.consilium.europa.eu.
75 Theo Điều 9 của Chỉ thị 2015/637, hỗ trợ lãnh sự có thể được tiến hành trong các tình huống sau: (a) bắt giữ hoặc giam giữ; (b) là nạn nhân của tội phạm hoặc tội nhẹ; c) tai nạn hoặc bệnh tật nghiêm trọng; (d) cái chết; (e) nhu cầu hỗ trợ khẩn cấp và hồi hương; (f) cần giấy thông hành tạm thời.
76 Điều 5 của Chỉ thị 2015/637, Việc bao gồm này phù hợp với xu hướng của nhà lập pháp Châu Âu là mở rộng cho các thành viên gia đình của công dân Châu Âu, bất kể quốc tịch của họ, các quyền được công nhận cho chính công dân.
77 Chỉ thị 2015/637, Điều 6, Điều 8 của chỉ thị bổ sung rằng cần tính đến vị trí và khả năng tiếp cận của các đại sứ quán và lãnh sự quán.
Cơ chế quản lý khủng hoảng được áp dụng trong cuộc khủng hoảng do Covid- 19 gây ra, được quy định tại Điều 13 của Chỉ thị 2015/63. Cơ chế này dựa trên sự chỉ đạo và điều phối các biện pháp hỗ trợ lãnh sự cho các công dân châu Âu không có đại diện, được thực hiện bởi một Quốc gia thành viên có đại diện ở nước thứ ba, được gọi là Quốc gia đầu mối.78
Một thủ tục đơn giản hóa phù hợp với các tình huống khủng hoảng cho phép Quốc gia đầu mối được hoàn trả các chi phí phát sinh
cho việc hồi hương của những công dân không phải là công dân của Quốc gia đó.79
Quốc gia dẫn đầu hợp tác với phái đoàn của Liên minh có mặt tại nước thứ ba và có thể yêu cầu sự hỗ trợ của các nhóm can thiệp của Châu Âu (bao gồm các chuyên gia lãnh sự, đặc biệt là từ các Quốc gia Thành viên không có đại diện). Quốc gia đầu mối cũng có thể yêu cầu hỗ trợ từ các công cụ của châu Âu, chẳng hạn như cấu trúc quản lý khủng hoảng của Cơ quan Hành động Bên ngoài châu Âu và Cơ chế Bảo vệ Dân sự.80 Cơ chế này có trung tâm hoạt động là Trung tâm Điều phối Ứng phó Khẩn cấp, có khả năng huy động nguồn nhân lực và vật lực đáng kể. Trong khuôn khổ sự hỗ trợ do Cơ chế Bảo vệ Dân sự Liên minh cung cấp, các Quốc gia cung cấp sự bảo vệ lãnh sự có thể được yêu cầu hỗ trợ tài chính, nhằm giảm nhẹ gánh nặng cho họ. Cuộc khủng hoảng COVID-19 khẳng định mối quan tâm của sự đổi mới quan trọng nhất được đưa ra bởi Chỉ thị 2015/637, cụ thể là sự can thiệp của Châu Âu, được lên kế hoạch như một sự bổ sung cho hành động của Nhà nước, trong việc cấp một sự bảo vệ lãnh sự đầy đủ cho các công dân EU không có đại diện. Về mặt này, cần nhắc lại rằng các cuộc thảo luận kéo dài và tốn nhiều công sức dẫn đến việc thông qua Chỉ thị 2015/637 đặc biệt tập trung vào vai trò có thể có trong lĩnh
vực này của Cơ quan Hành động Đối ngoại Châu Âu81.
78 Khái niệm ―Quốc gia đầu mối‖ (lead State) ra đời trên thực tế trong các tình huống khủng hoảng, trước khi được hệ thống hóa trong Chỉ thị 2015/637. Xem, về quan điểm này, A. Vermeer-Künzli, Nơi luật pháp trở nên không phù hợp: hỗ trợ lãnh sự và Liên minh Châu Âu, trong Luật Quốc tế và So sánh hàng quý, 2011, tr. 965 và tiếp theo.
79 Chỉ thị 2015/637, Điều 15
80 Quyết định 1313/2013 / EU ngày 17 tháng 12 năm 2013 của Nghị viện Châu Âu và của Hội đồng về Cơ chế Bảo vệ Dân sự của Liên minh; Quyết định 2019/420 / EU ngày 13 tháng 3 năm 2019 của Nghị viện Châu Âu và của Hội đồng sửa đổi Quyết định số 1313/2013 / EU về Cơ chế bảo vệ dân sự của Liên minh.
81 M. Moraru, Phân tích về chỉ thị bảo vệ lãnh sự: Công dân EU hiện có được bảo vệ tốt hơn trên thế giới không?, trong Tạp chí Luật Thị trường Chung, 2019, tr. 417.
Các Quốc gia Thành viên trong cuộc khủng hoảng do Covid-19 yêu cầu sự hỗ trợ của Liên minh Châu Âu, nhằm giúp đỡ các công dân Châu Âu đang gặp khó khăn bên ngoài Châu Âu hồi hương. Việc hồi hương này, trong phần lớn các trường hợp, bằng các chuyến bay thương mại thông thường hoặc các chuyến bay do chính phủ của một Quốc gia Thành viên tổ chức. Khi điều này không thể thực hiện được, việc kích hoạt cơ chế bảo vệ dân sự giúp nó có thể điều phối và đồng tài trợ tới 75% phương tiện vận tải đặc biệt được huy động trong chiến dịch hồi hương.82 Trong
nhiều trường hợp, được nêu chi tiết trên trang web của EEAS83, sự hợp tác chặt chẽ
giữa các cơ quan lãnh sự của các Quốc gia và các phái đoàn của Liên minh châu Âu cũng như việc huy động các nguồn lực quốc gia đã giúp cho việc hồi hương các công dân, bao gồm cả những người không được đại diện. Ví dụ, tại Ấn Độ, một số chuyến bay của Đức đã đưa các công dân Đức hồi hương cũng như nhờ vai trò điều phối thiết yếu của phái đoàn Liên minh, một số lượng đáng kể các công dân châu Âu khác. Đức đã tổ chức phần lớn các chuyến bay hồi hương cho khách du lịch châu Âu, với sự hỗ trợ của Cơ chế bảo vệ dân sự châu Âu. Tại Argentina, Guatemala và Nicaragua, Pháp dẫn đầu các hoạt động hồi hương, hợp tác chặt chẽ với các nước châu Âu khác (đặc biệt là Đức) và với sự hỗ trợ của các phái đoàn EU và cơ quan bảo vệ dân sự châu Âu. Cơ chế này cũng đã được kích hoạt để hồi hương các công dân châu Âu trên hai tàu du lịch là Diamond Princess ở Yokohama (Nhật Bản) và Grand Princess ở Oakland (California). Ngoài ra, các phái đoàn châu Âu đã liên tục liên lạc với chính quyền địa phương để đảm bảo rằng các kết nối hàng không và đường biển sẽ vẫn mở càng lâu càng tốt. Chính phái đoàn châu Âu tại Maroc đã thuyết phục chính quyền địa phương cho phép khởi hành từ cảng Tangier đến Sète và thu xếp hậu cần bằng một chiếc phà cho hai chuyến, chở khách du lịch và xe máy.
82 Cơ chế Bảo vệ Dân sự Châu Âu cũng đã được huy động để hỗ trợ những thách thức khác do đại dịch coronavirus gây ra. Xem thêm C. Beaucillon, Hỗ trợ khẩn cấp của Quốc tế và Châu Âu cho các Quốc gia Thành viên EU trong cuộc khủng hoảng Covid-19: tại sao sự đoàn kết của Châu Âu vẫn chưa chết và chúng ta cần làm gì để nó xảy ra cả và lâu dài, trong Bài báo Châu Âu - Diễn đàn Châu Âu, www.europeanpapers.eu.