3.1. Pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân
3.1.1. Cơ sở pháp lý
3.1.1.1. Hiến pháp
Hiến pháp là tổng thể các quy phạm pháp luật cơ bản do nhà nước quy định về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và nghĩa vụ công dân, về vị trí, chức năng tổ chức bộ máy nhà nước. Về bản chất, văn bản hiến pháp là một đạo luật, nhưng là một đạo luật đặc biệt, có hiệu lực pháp lí cao nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, đứng trên các đạo luật khác, có thủ tục thông qua và sửa đổi chặt chẽ. Các quy phạm hiến pháp là cơ sở, nguyên tắc để xậy dựng và tổ chức
thực hiện các ngành luật khác.88 Có thể nói một trong những chế định quan trọng,
chiếm vị trí trung tâm trong mỗi bản hiến pháp là quy định về quyền và nghĩa vụ cơ
bản của công dân.Một trong những quyền cơ bản và quan trọng nhất của mọi công
dân đó là quyền được bảo hộ bởi Nhà nước.
Hiến pháp năm 1946 mặc dù chưa có những quy định cụ thể về bảo hộ công dân, nhưng cũng đã có những ghi nhận quan trọng ban đầu về quyền lợi và nghĩa vụ của công dân tại Chương II. Lời nói đầu cũng đã khẳng định: ―Hiến pháp Việt Nam phải xây dựng trên những nguyên tắc‖: ―đảm bảo các quyền tự do dân chủ‖ và ―thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân‖. Đây được có thể được coi là nền móng cho việc xây dựng các quy định về bảo hộ công dân trong hệ thống pháp luật của Việt Nam.
Hiến pháp năm 1959 lần đầu đề cập cụ thể về bảo hộ công dân. Điều 36 Hiến pháp năm 1959 quy định ―Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của Việt kiều‖. Quy định này một lần nữa được khẳng định tại Điều 75 Hiến pháp năm 1980. Đến
88 TS. Trần Thị Cúc - TS. Nguyễn Thị Phượng (2009), Hỏi & đáp Nhà nước và pháp luật, Nxb chính trị - hành chính Hà Nội, tr. 18
bản Hiến pháp năm 1992, quy định về bảo hộ công dân tiếp tục được ghi nhận một cách rõ ràng hơn tại Điều 75: ―Nhà nước bảo hộ quyền lợi chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Nhà nước tạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương đất nước‖. Có thể nói, đây là sự thay đổi quan trọng trong hệ thống các quy định về bảo hộ công dân. Khác các bản Hiến pháp trước, Hiến pháp năm 1992 đã làm rõ hơn về đối tượng bảo hộ, ở đây là ―người Việt Nam định cư ở nước ngoài‖. Hiến pháp năm 1992 xác định người Việt Nam định cư ở nước ngoài là một bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam, là chiếc cầu nối quan trọng gắn kết Việt Nam với các nước khác trong quan hệ quốc tế. Chính vì vậy, công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài, đặc biệt là hoạt động bảo hộ công dân luôn cần được chú trọng quan tâm. Hiến pháp đã có những quy định được coi là nền tảng, thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài.
Tới năm 2013, trên tinh thần kế thừa những bản Hiến pháp trước, Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi trong quy định về bảo hộ công dân, tạo ra một cơ sở pháp lý phù hợp với hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam.
Thứ nhất, thay đổi về đối tượng được bảo hộ.
Theo Hiến pháp 1992, cá nhân được bảo hộ là người Việt Nam định cư ở nước ngoài, như vậy sẽ bao gồm cả công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, trong đó, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài là người Việt Nam đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo nguyên tắc huyết thống và con, cháu của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài (khoản 4 Điều 3 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008). Điều 17 của Hiến pháp 2013 đã quy định đối tượng được hưởng quyền bảo hộ là công dân Việt Nam ở nước ngoài. Đây là một sửa đổi chính xác và phù hợp với các quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân. Bởi lẽ, khái niệm người Việt Nam rộng hơn khái niệm công dân Việt Nam. Nếu theo quy định cũ, nhà nước sẽ có thẩm quyền bảo hộ với cả những người gốc Việt Nam, là những người thực chất tại thời điểm hiện tại, họ không còn quốc tịch Việt Nam nữa. Trong khi đó, điều kiện cơ bản nhất để tiến
hành hoạt động bảo hộ công dân đó chính là điều kiện về quốc tịch – một quốc gia sẽ chỉ tiến hành bảo hộ đối với những người là công dân của mình, mang quốc tịch quốc gia mình. Việt Nam sẽ không thể có quyền để bảo hộ công dân đối với những người gốc Việt Nam ở nước ngoài mà chỉ có thẩm quyền bảo hộ công dân đối với công dân Việt Nam ở nước ngoài. Như vậy, Hiến pháp 2013 đã khắc phục được sự chưa hợp lí về đối tượng được bảo hộ trong Hiến pháp 1992.
Điều 75 Hiến pháp 1992 quy định nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, nhưng trong Điều 18 Hiến pháp 2013 chỉ quy định nhà nước bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài. Quy định bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng là không cần thiết, vì những yêu cầu bất hợp pháp, không chính đáng không thể được coi là quyền lợi. Đồng thời quy định của Hiến pháp 2013 cũng phù hợp với cách hiểu về bảo hộ công dân theo nghĩa rộng, tức là không chỉ bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài khi quyền và lợi ích này bị xâm hại mà còn bảo hộ khi công dân Việt Nam rơi vào hoàn cảnh khó khăn cần tới sự giúp đỡ của Nhà nước.
Thứ hai, thay đổi điều kiện về thời gian sinh sống tại nước ngoài.
Trong Hiến pháp 1992 quy định nhà nước sẽ tiến hành bảo hộ người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Như đã phân tích ở trên, với quy định như vậy sẽ thiếu cơ sở pháp lý để nhà nước tiến hành bảo hộ công dân với những công dân Việt Nam ra nước ngoài để lao động, học tập và du lịch ngắn hạn. Do đó, trong Hiến pháp 2013 đã có sửa đổi phù hợp, quy định nhà nước bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài và đây là cơ sở pháp lý để nhà nước tiến hành bảo hộ đối với mọi công dân Việt Nam ở nước ngoài, dù là người sinh sống trong một thời gian ngắn hay là người cư trú ổn định, lâu dài.
Như vậy, có thể thấy những sửa đổi trong quy định về bảo hộ công dân trong Hiến pháp 2013 là những sửa đổi hoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân, là cơ sở pháp lý chính xác để Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tiến hành bảo hộ công dân với công dân Việt Nam ở nước
ngoài. Đây cũng là cơ sở để nước ta xây dựng những quy định khác về bảo hộ công dân trong các văn bản pháp luật có liên quan.
3.1.1.2. Các văn bản pháp luật khác
Bên cạnh Hiến pháp, trách nhiệm thực hiện mọi biện pháp cần thiết để bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài còn được quy định trong các văn bản pháp luật quan trọng khác của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Nguyên tắc bảo hộ công dân đã được ghi nhận trong Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008. Luật Quốc tịch đã quy định một cách rõ ràng trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện mọi biện pháp cần thiết phù hợp với pháp luật sở tại, luật pháp và thông lệ quốc tế, pháp luật Việt Nam về bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài. Đối tượng được bảo hộ là công dân nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam.89 Theo quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Chính
phủ được giao nhiệm vụ phụ trách công tác đối ngoại với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội của
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.90
Cơ sở tiếp theo phải kể đến chính là quy định tại Khoản 1 Điều 8 Luật cơ quan đại diện nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài: ―Bảo hộ lãnh sự đối với lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân Việt Nam và thực hiện các nhiệm vụ lãnh sự được quy định tại điều này trên cơ sở tuân thủ pháp luật Việt Nam, pháp luật của quốc gia tiếp nhận và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và quốc gia tiếp nhận là thành viên, phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế.‖
Quy định về hoạt động bảo hộ công dân còn xuất hiện trong nhiều văn bản khác như:
Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng năm 2006 đã xác định chính sách của Nhà nước Việt Nam tạo các điều kiện thuận lợi để công dân Việt Nam có đủ điều kiện đi làm việc ở nước ngoài, cũng như bảo hộ
89 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008, được sửa đổi và bổ sung năm 2014, Điều 6
quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động đi làm việc ở nước ngoài và của doanh
nghiệp, tổ chức sự nghiệp đua người lao động đi làm việc ở nước ngoài.91
Nghị định số 15/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao cũng đề cập đến