2.1. Pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân
2.1.2. Một số quy định về bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế
2.1.2.1. Thẩm quyền bảo hộ công dân
Công dân thực hiện các nghĩa vụ với quốc gia. Đồng thời, quốc gia phải thực hiện các nghĩa vụ với công dân của mình, trong đó có nghĩa vụ bảo hộ. Pháp luật quốc tế thừa nhận bảo hộ công dân thuộc thẩm quyền của quốc gia mà công dân mang quốc tịch. Trong hệ thống pháp luật quốc gia, thẩm quyền bảo hộ công dân thường được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan.
Các quốc gia có thẩm quyền bảo hộ công dân nước mình. Điều này được thể hiện rõ thông qua các quy định về chức năng của các cơ quan đại diện quốc gia ở nước ngoài trong hai công ước Viên cũng như trong một số điều ước quốc tế khu vực và song phương về ngoại giao lãnh sự. Điểm b Điều 3 Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao quy định về chức năng chính của một cơ quan đại diện ngoại giao là: ―Bảo vệ quyền lợi của nước cử đại diện và của những người thuộc quốc tịch của nước đó tại nước nhận đại diện, trong phạm vi được luật pháp quốc tế thừa nhận‖. Khoản a Điều 5 Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự quy định chức năng lãnh sự bao gồm: ―Bảo vệ tại Nước tiếp nhận các quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, pháp nhân và công dân Nước cử, trong phạm vi luật pháp quốc tế cho phép‖. Nếu như cơ quan đại diện ngoại giao thực hiện chức năng bảo hộ công dân trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia nhận đại diện thì cơ quan lãnh sự chỉ thực hiện chức năng này trong khu vực lãnh sự. Tuy nhiên, trong trường hợp đặc biệt, một viên chức lãnh sự có thể thi hành những chức năng của mình ngoài khu vực lãnh sự
khi có sự đồng ý của nước tiếp nhận lãnh sự.38 Ngoài ra, Điều 2 Dự thảo các điều
khoản về Bảo hộ ngoại giao của ILC ghi nhận: ―Một quốc gia có quyền thực thi hoạt động bảo hộ công dân‖. Điều 3 và Điều 4 của Dự thảo cũng quy định quốc gia được thực hiện quyền bảo hộ công dân chính là quốc gia mà người đó mang quốc tịch, không phụ thuộc vào việc người này xác lập quốc tịch như thế nào.39
38
Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự, Điều 6
39 Khoản 1 Điều 3 Dự thảo các điều khoản về Bảo hộ ngoại giao: ―Quốc gia được thực hiện quyền bảo hộ công dân là quốc gia mà người đó mang quốc tịch‖
Theo đó, có thể nhận thấy, cơ quan đại diện ngoại giao và lãnh sự bảo vệ quyền lợi của nước cử đại diện và của những người cùng quốc tịch nước đó tại nước nhận đại diện. Chủ thể tiến hành bảo hộ công dân không chỉ giới hạn trong hoạt động của cơ quan đại diện ngoại giao hay lãnh sự mà bao gồm hoạt động của nhà nước nói chung, thông qua các cơ quan có thẩm quyền, và sự phối hợp đồng bộ của tất cả các cơ quan này trong công tác bảo hộ công dân.40 Theo nguyên tắc chung, thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài thuộc về các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, phái đoàn thường trực của các quốc gia tại các tổ chức quốc tế hoặc các cơ quan lâm thời như phái đoàn đi thăm viếng nước ngoài, phái đoàn đi ký kết các điều ước quốc tế, tham dự các hội nghị quốc tế, v…v
Trên cơ sở nguyên tắc chung, quốc gia là chủ thể tiến hành bảo hộ công dân của mình. Tuy nhiên, Điều 7 Công ước Viên về Quan hệ lãnh sự năm 1963 lại quy định như sau về thực hiện chức năng lãnh sự ở một nước thứ ba: ―Sau khi thông báo cho các nước hữu quan, Nước cử có thể uỷ nhiệm cho một cơ quan lãnh sự đặt ở một nước nào đó thực hiện chức năng lãnh sự ở một nước khác, trừ khi có sự phản đối rõ ràng của một trong những nước liên quan.‖ Công ước Viên 1963 cho phép một quốc gia tiến hành bảo hộ lãnh sự thay mặt quốc gia khác. Trường hợp quốc gia mà công dân mang quốc tịch chưa thiết lập cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan đại diện lãnh sự tại quốc gia mà công dân nước mình cư trú, quốc gia này có thể yêu cầu một quốc gia khác có cơ quan đại diện tại quốc gia nơi công dân của mình cư trú thay mặt thực hiện hoạt động bảo hộ công dân hoặc cử lãnh sự danh dự được chọn từ công dân nước sở tại có nhiều đóng góp cho quan hệ hai nước. Việc thay mặt này phải được quốc gia tiếp nhận lãnh sự đồng ý. Đây là một nguyên tắc có ý nghĩa quan trọng trong công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài, góp phần tăng cường sự hợp tác giữa cá quốc gia trên thế giới, giúp cho hoạt động này đạt được
Điều 4 Dự thảo các điều khoản về Bảo hộ ngoại giao: ―Với mục đích bảo hộ công dân, quốc gia mà người đó mang quốc tịch được xác định là quốc gia mà quốc tịch của người đó được hưởng theo quy định của pháp luật, bởi sinh ra, gia nhập, kế thừa quốc gia hoặc bất kì hình thức nào, phù hợp với quy định của luật quốc tế‖.
40 Nguyễn Thị Hương Lan (2020), Bảo hộ công dân trong tình huống khủng hoảng – Kinh nghiệm quốc tế và khuyến nghị cho Việt Nam, Báo Pháp luật thế giới 2020, tr70.
hiệu quả cao hơn trong bối cảnh không phải tất cả các quốc gia đều đủ điều kiện để đặt cơ quan đại diện tại khắp các đất nước trên thế giới.
Như đã phân tích ở trên, việc xác định quốc tịch của một cá nhân ảnh hưởng trực tiếp tới mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, là điều kiện quan trọng để quốc gia tiến hành việc bảo hộ. Nếu cá nhân chỉ có một quốc tịch thì công tác bảo hộ không quá phức tạp. Vấn đề khó khăn đặt ra đối với những người có nhiều quốc tịch. Bên cạnh các nước theo nguyên tắc một quốc tịch thì có một số nước cho phép công dân của nước họ có quyền mang hai hay nhiều quốc tịch. Chẳng hạn, Luật Quốc tịch Canada cho phép công dân Canada có quốc tịch nước ngoài mà không bị mất quốc tịch Canada. Pháp luật Canada công nhận công dân mang hai quốc tịch mà không có bất cứ hạn chế nào và công dân Canada cũng không bị mất quốc tịch
của họ khi họ xác lập quốc tịch của một quốc gia khác.41 Tình huống hai hay nhiều
quốc gia cùng yêu cầu bảo hộ một người, hoặc một quốc gia bảo hộ một người chống lại quốc gia khác mà người đó cũng mang quốc tịch, dẫn đến vấn đề xung đột thẩm quyền bảo hộ. Trên thực tế, việc xác định thẩm quyền bảo hộ đối với người hai hay nhiều quốc tịch dựa trên cơ sở điều ước quốc tế được ký kết giữa các quốc gia. Trong trường hợp không có thỏa thuận, các quốc gia thường áp dụng nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu được quy định tại Công ước La Haye năm 1930 về xung đột luật quốc tịch.
Thứ nhất, trường hợp người hai quốc tịch cư trú ở một trong hai nước mà người đó là công dân. Theo quy định tại Công ước La Haye 1930 về một số vấn đề liên quan đến xung đột trong luật quốc tịch ―Một người có hai hay nhiều quốc tịch
có thể được mỗi nước mà người ấy có quốc tịch coi là công dân của nước mình‖.42
Như vậy, hoạt động bảo hộ công dân ở nước ngoài trong trường hợp này được hiểu theo nghĩa quốc gia nơi cư trú có trách nhiệm bảo vệ cá nhân đó với tư cách là công dân của mình. Điều 4 Công ước La Haye năm 1930 quy định: ―Một quốc gia không được bảo hộ ngoại giao cho một công dân của mình chống lại một nước khác mà
người này cũng có quốc tịch và hiện đang cư trú‖. Nguyên tắc này cũng được ghi
41 Candadian Citizenship Page 5 http://www.gov.pe.ca/photos/original/WI_KCanadianCit.pdf
nhận tại Điều 7 Dự thảo về Bảo hộ ngoại giao của ILC: ―Một quốc gia không được tiến hành bảo hộ công dân đối với công dân nước mình để chống lại một quốc gia khác mà người đó cũng mang quốc tịch‖. Như vậy, khi một người có hai hay nhiều quốc tịch đang sinh sống trong phạm vi lãnh thổ của quốc gia mà người đó mang quốc tịch thì quốc gia khác mà người này cũng mang quốc tịch không có quyền đưa ra yêu cầu bảo hộ công dân. Đồng thời, quốc gia mà công dân có nhiều quốc tịch không cư trú không được tiến hành bảo hộ ngoại giao chống lại quốc gia mà người đó đang cư trú và cũng là công dân. Vậy bất cứ sự can thiệp nào của quốc gia mà người hai quốc tịch không cư trú sẽ bị coi là hành vi can thiệp vào công việc nội bộ của nước khác.
Có thể nói rằng, đây là thực tiễn chủ đạo trong quan hệ quốc tế, được đa số các học giả ủng hộ và được ghi nhận trong nhiều quyết định của Ủy ban hỗn hợp hoặc Tòa án quốc tế và được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn quốc tế. Điển hình, vụ
―Salem‖ do Ủy ban hỗn hợp Mỹ- Ai Cập43, đã đi đến kết luận là một nước không
thể yêu cầu bảo hộ ngoại giao với một người nếu người đó đang ở trên lãnh thổ nước mà người đó cũng là công dân. Theo Điều 5 Luật Lãnh sự Ðức ngày 11/9/1974 quy định không bảo hộ ngoại giao đối với công dân Đức nếu người này thường trú ở nước mà người đó mang quốc tịch. Khoản 1, Điều 28 Hiến pháp Hy Lạp quy định việc bảo hộ ngoại giao là một bộ phận của nội luật Hy Lạp, được thực hiện trên cơ sở có đi có lại. Người mang quốc tịch Hy Lạp và quốc tịch nước ngoài không được yêu cầu nước ngoài thực hiện bảo hộ ngoại giao chống lại Hy Lạp (Khoản l Ðiều 31 Bộ luật Dân sự).
Trường hợp thứ hai, người hai quốc tịch cư trú ở nước thứ ba, nước mà người đó không phải là công dân. Trường hợp này đặt ra vấn đề là quốc gia nào trong số những quốc gia mà người có hai hay nhiều quốc tịch có thẩm quyền bảo hộ. Về mặt nguyên tắc, thì tất cả những quốc gia mà người đó mang quốc tịch đều có thẩm quyền bảo hộ. Tuy nhiên, đối với trường hợp này thì nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu được áp dụng rộng rãi nhất. Theo nguyên tắc này nước thứ ba nơi mà người có hai
43 Mixed Courts in Egypt.—Denial of justice (Salem) (1931), truy cập tại https://legal.un.org/riaa/cases/vol_II/1161-1237.pdf
quốc tịch đang cư trú sẽ dành quyền bảo hộ ngoại giao đối với người hai quốc tịch cho nước mà người đó có quan hệ gắn bó nhất. Nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu được quy định tại Điều 5 Công ước La Haye 1930: ―Tại một quốc gia thứ ba, một người có nhiều quốc tịch sẽ được coi như chỉ có một quốc tịch. Nước thứ ba sẽ chỉ công nhận duy nhất một quốc tịch trong số các quốc tịch mà người đó có, hoặc công nhận quốc tịch của nước mà người đó thường trú và cư trú chủ yếu hoặc quốc tịch của nước mà trên thực tế người đó có mối quan hệ gắn bó nhất‖. Để xác định quốc gia mà người hai hay nhiều quốc tịch gắn bó nhất, có thể dựa vào một số căn cứ như sau: Nơi cư trú thường xuyên; Mối liên hệ về gia đình (bố mẹ, vợ chồng, con, anh chị em ruột…); Mối liên hệ về tài sản (đặc biệt là bất động sản); Nơi thực tế hưởng quyền và thực hiện nghĩa vụ công dân (nghĩa vụ quân sự, lao động công ích hoặc các nghĩa vụ tài sản khác…).
Có nhiều ví dụ điển hình trong trường hợp này như vụ Canevaro là công dân Italia theo nguyên tắc jus sanguinis (nguyên tắc huyết thống) của Bộ luật dân sự Italia, nhưng đồng thời là công dân Peru theo nguyên tắc nơi sinh ra được quy định tại Điều 34 Hiến pháp Peru. Cả Italia và Peru đều đòi quyền bảo hộ ngoại giao đối
với Canevaro.44 Vào năm 1912, Tòa án trọng tài thường trực PCA đã bác bỏ quyền
bảo hộ ngoại giao của Italia với lý lẽ cho rằng trong nhiều trường hợp Canevaro đã hành động như công dân Peru, chẳng hạn Canevaro là ứng cử viên vào Thượng nghị viện Peru, là tổng lãnh sự Peru tại Hà Lan. Như vậy, trong vụ Canevaro giữa Italia và Peru, tòa PCA đã từ chối quyền bảo hộ ngoại giao của Italia đựa trên lý do là quốc tịch Italia là quốc tịch không hữu hiệu.
Vụ "Nottebohm" được coi là một vụ việc kinh điển về bảo hộ ngoại giao đối với người có hai quốc tịch do Tòa án Công lý quốc tế ICJ xem xét. Nottebohm sinh ra tại Đức vào năm 1881 và có quốc tịch Đức. Từ năm 1905 đến năm 1943 ông chuyển đến sống và kinh doanh ở Guatemala. Năm 1939, Nottebohm đến
44 Canevaro claim (Italy / Peru), PCA Case No. 1910-01
https://pca-
cpa.org/en/cases/80/#:~:text=The%20firm%20of%20Jos%C3%A9%20Canevaro,the%20date%20fixed%20fo
Liechtenstein và được nhập quốc tịch Liechtenstein và được chấp nhận. Chính quyền Guatemala không công nhận quốc tịch Leichtenstein của Nottebohm mà vẫn coi Ông là công dân Đức. Do Guatemala có chiến tranh với Đức nên nước này đã thu giữ tài sản đồng thời trục xuất Nottebohm khỏi đất nước mình. Leichtenstein đã đưa ra yêu cầu bảo hộ công dân đối với Nottebohm nhưng bị Guatemala từ chối. Sau chiến tranh thế giới thứ 2, Liechtenstein đã khởi kiện Guatemala trước Tòa án Công lý Quốc tế nhân danh Nottebohm về sự đối xử của nhà chức trách Guatemala đối với ông này. Guatemala đã phản đối yêu cầu thực hiện bảo hộ ngoại giao và cho rằng Liechtenstein không có quyền này. Tòa án Công lý quốc tế ICJ đã lập luận rằng, Nottebohm có mối quan hệ chặt chẽ và lâu dài về cư trú, làm ăn, gia đình và xã hội với Guatemala và Đức. Trong khi đó, sự gắn bó với Liechtenstein rất ít, thể hiện qua việc Nottebohm không có chỗ định cư xác định, lâu dài tại Liechtenstein trong quá trình xin nhập tịch, không có lợi ích kinh tế tại đây cũng như không có ý định chuyển dịch các hoạt động kinh tế của mình sang đây. Quốc tịch phải dựa trên sự liên kết thực tế giữa một cá nhân và quốc gia liên quan. Do đó, Tòa kết luận, không tồn tại mối liên hệ gắn bó giữa Nottebohm và Liechtenstein và việc nhập tịch của ông này không phải dựa trên sự gắn bó thực sự với Liechtenstein. Trong phán quyết ngày 06/4/1955, ICJ đã tuyên bố Guatemala không có nghĩa vụ phải công nhận quốc tịch Liechtenstein của Nottebohm trong trường hợp này, vì vậy Liechtenstein không có quyền thực hiện bảo hộ ngoại giao đối với Nottebohm chống lại Guatemala, đồng thời yêu cầu này không thể được chấp nhận.45
Trong trường hợp này, Tòa án Công lý quốc tế đã áp dụng nguyên tắc ―quốc tịch hữu hiệu‖ để đưa ra phán quyết bác bỏ yêu cầu bảo hộ Nottebohm của Leichtenstein. Từ đó có thể thấy rằng, để quốc gia khác công nhận quốc tịch mà một quốc gia trao cho một cá nhân cần thiết phải thỏa mãn điều kiện quốc tịch đó có căn cứ dựa trên mối liên kết gần gũi và thực sự giữa cá nhân đó và quốc gia có liên quan.
Như vậy, các quyết định của Tòa án quốc tế trong một số vụ việc đều xét đến sự gắn bó giữa công dân và quốc gia là cơ sở cho việc giải quyết, sự gắn bó này được thể hiện qua các yếu tố như nơi thường trú, công việc, hôn nhân,…
Trên thực tế, bên cạnh cá nhân mang hai hay nhiều quốc tịch, còn tồn tại thêm một trường hợp đặc biệt về quốc tịch, đó là cá nhân không quốc tịch. Người không có quốc tịch không được coi là công dân của bất kỳ quốc gia nào theo pháp luật hiện hành của quốc gia đó.46 Về nguyên tắc, những người không có quốc tịch thì