2.1. Pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân
2.1.3. Pháp luật về bảo hộ công dân tại một số quốc gia trên thế giới
2.1.3.1. Pháp luật về hộ công dân của Liên minh châu Âu EU
Như đã trình bày ở phần trên, EU đã có bước đột phá trong nỗ lực mang lại cho công dân của Liên minh một cơ chế hỗ trợ đặc biệt mà chưa có bất kỳ khu vực nào đạt được. Đó chính là cơ chế bảo hộ công dân của Liên minh tại quốc gia thứ ba bên ngoài Liên minh nơi quốc gia mà người đó mang quốc tịch chưa có đại diện, với mục đích đảm bảo sự hưởng thụ một cách rộng rãi và đầy đủ nhất các quyền của công dân EU.
Về cơ sở pháp lý: Hiệp ước chức năng của Liên minh châu Âu (TFEU), Hiến chương về các quyền cơ bản của Liên minh châu Âu… đã trao cho các cá nhân là công dân của bất kỳ một nước thành viên nào trong EU quyền được yêu cầu bảo hộ và đối xử bình đẳng như nhau từ các cơ quan lãnh sự, ngoại giao của bất kỳ một nước thành viên nào khác trên lãnh thổ của một nước thứ ba bên ngoài Liên minh
mà quốc gia họ chưa có đại diện.63 Trên cơ sở quy định của TFEU và Hiến chương
về các quyền cơ bản, EU cũng đã ban hành một số văn bản và tài liệu nhằm thực thi các quy định về bảo hộ ngoại giao/lãnh sự đối với công dân của Liên minh tại một nước thứ ba như: Tài liệu Xanh tháng 11/2006 của Uỷ ban châu Âu về bảo hộ ngoại giao và lãnh sự đối với công dân EU ở các nước thứ ba, Chỉ thị ngày 14/12/2011 của Uỷ ban châu Âu về bảo hộ đối với công dân EU,64 Chỉ thị số 2015/637 ngày 20/4/ 2015 của Hội đồng châu Âu,...65 Quốc gia EU nào nhận được yêu cầu cũng đều có nghĩa vụ bắt buộc phải tiếp nhận yêu cầu bảo hộ từ công dân không có đại diện của bất kỳ nước thành viên nào. Ngay trong lời nói đầu của Chỉ thị số 2015/637 của Hội đồng EU về các biện pháp phối hợp và hợp tác để thực hiện việc
63 Chỉ thị của Hội đồng số 2015/637 ngày 20/4/2015 về các biện pháp phối hợp và hợp tác để tạo điều kiện bảo hộ lãnh sự cho công dân của Liên minh tại các nước thứ ba không có đại diện và bãi bỏ Quyết định số 95/553/EC tại
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015L0637
64 Chỉ thị này phác thảo các biện pháp hợp tác và phối hợp cần thiết để tạo điều kiện bảo vệ lãnh sự vì lợi ích của các công dân và các cơ quan lãnh sự, đồng thời cho ra đời trang web về bảo hộ cho công dân EU tại địa chỉ http://ec.europa.eu/consularprotection/index.action_en
65
ThS Nguyễn Thị Hồng Yến, Ths Nguyễn Thị Thu Thủy (2017), Quy định về bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và một số quốc gia thành viên, Tạp chí Nghiên cứu và lập pháp số 7 tháng 4/2017, truy cập tại
bảo hộ cho công dân EU tại nước thứ ba không có đại diện đã nêu rõ: ―Chỉ thị này không nhằm ngăn chặn các nước thành viên không có đại diện tại nước thứ ba cung cấp những dịch vụ hỗ trợ thích hợp cho công dân của mình, hoặc yêu cầu quốc gia mà công dân của họ đang yêu cầu bảo hộ chuyển toàn bộ giấy tờ hoặc vụ việc để họ
tự thực hiện việc bảo hộ‖.66 Việc thừa nhận nghĩa vụ bảo hộ của các quốc gia thành
viên không nhằm làm mất hoặc hạn chế chủ quyền của quốc gia đối với việc bảo hộ
cho công dân của nước mình.67
Về phạm vi bảo hộ: Trong pháp luật Liên minh châu Âu, bảo hộ lãnh sự luôn song hành với bảo hộ ngoại giao. Tuy nhiên, hầu hết các văn kiện hiện nay của EU khi đề cập đến vấn đề bảo hộ công dân chủ yếu đề cập đến bảo hộ lãnh sự. Lý giải cho điều này, trong Chương trình hành động 2007-2009 về bảo hộ công dân tại nước thứ ba, Ủy ban châu Âu đã cho rằng, sở dĩ phạm vi bảo hộ công dân của EU tập trung chủ yếu vào bảo hộ lãnh sự là bởi:68
(i) đối tượng chính mà hoạt động bảo hộ ngoại giao hướng đến là lợi ích của quốc gia, trong khi đó việc bảo hộ lãnh sự lại được thực hiện chủ yếu hướng đến lợi ích của công dân đang sinh sống, cư trú trên lãnh thổ của một quốc gia khác;
(ii) bản chất của hoạt động bảo hộ ngoại giao chủ yếu mang tính chính trị và quốc tế, trong khi đó bảo hộ lãnh sự lại mang tính hành chính và pháp lý. Sự khác
biệt này đã đƣợc ghi nhận chính thức trong Điều 3 Công ước Viên năm 1961 về
quan hệ ngoại giao, cũng như Điều 5 Công ước Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự và được giải thích rõ hơn trong Dự thảo về bảo hộ ngoại giao của Ủy ban luật pháp quốc tế (ILC).
Về biện pháp bảo hộ: Theo báo cáo Action Plan giai đoạn 2007 - 2009 của
Liên minh châu Âu về hiệu quả của hoạt động bảo hộ công dân tại nước thứ ba,69 đa
66 Chỉ thị số 2015/637 của Hội đồng EU về các biện pháp phối hợp và hợp tác để thực hiện việc bảo hộ cho công dân EU tại nước thứ ba không có đại diện và bãi bỏ Quyết định số 95/553/EC, tại http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015L0637.
67 ThS Nguyễn Thị Hồng Yến, Ths Nguyễn Thị Thu Thủy (2017), Quy định về bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và một số quốc gia thành viên, Tạp chí Nghiên cứu và lập pháp số 7 tháng 4/2017, truy cập tại http://www.lapphap.vn/Upload/AnPham/Tap-chi-NCLP-so-7-2017.pdf
68
European Union (2007), Action Plan 2007-2009, truy cập tại: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52007DC0767
phần công dân của EU đều mong muốn nhận được biện pháp bảo hộ tương tự với các biện pháp bảo hộ, hỗ trợ mà quốc gia họ là công dân đang áp dụng. Việc bảo hộ công dân EU là nghĩa vụ và trách nhiệm của các quốc gia thành viên EU. Tuy nhiên, việc lựa chọn áp dụng biện pháp bảo hộ phù hợp xuất phát từ quy định của pháp luật từng quốc gia.
2.1.3.2. Pháp luật về hộ công dân của một số quốc gia Đông Nam Á
Đông Nam Á, trải qua nhiều thời kỳ, đã có bước phát triển mạnh mẽ so với các quốc gia và khu vực khác trên thế giới. Sự dịch chuyển của các dòng dân cư giữa khu vực Đông Nam Á với các quốc gia khác và với thế giới có những chuyển biến ngày càng mạnh mẽ. Nguyên nhân của sự dịch chuyển này xuất phát từ nhiều lý do như lao động, học tập, du lịch,... Bên cạnh những thuận lợi về việc mở rộng và khai thác hiệu quả các nguồn nhân lực chất lượng cao, cải thiện đời sống của nhân dân, các quốc gia cũng gặp phải những mối đe dọa nghiêm trọng như tình trạng khủng bố, dịch bệnh bùng phát,... Trong bối cảnh đó, các quốc gia đã có những hoạt động nhằm đảm bảo quyền và lợi ích cho công dân của mình ở nước ngoài. Hoạt động này được cụ thể hóa thông qua các chính sách ban hành và bảo đảm thực hiện bởi cơ quan có thẩm quyền của mỗi quốc gia. Bên cạnh đó, các quốc gia cũng có những chính sách phù hợp để giải quyết các yêu cầu bảo hộ công dân từ các quốc gia khác, đặc biệt là những yêu cầu này có thể ảnh hưởng đến việc thực hiện chủ quyền quốc gia đối với công dân cũng như mối quan hệ giữa các quốc gia có liên quan.
a. Pháp luật về bảo hộ công dân của Thái Lan:
Về cơ sở pháp lý: Hoạt động bảo hộ công dân Thái Lan ở nước ngoài được quy định trong các văn bản pháp luật quốc gia Thái Lan. Điều 82 Hiến pháp Thái Lan B.E. 2550 năm 2007, sửa đổi năm 2011 quy định: ―…Thái Lan khuyến khích thương mại, đầu tư và du lịch với các quốc gia khác và sẽ bảo vệ và chăm lo lợi ích cho công dân
Thái Lan ở nước ngoài‖.70 Cùng với đó, Thái Lan cũng đã ký kết và tham gia một số
70
Constitution of the Kingdom of Thailand 2007, truy cập tại:
điều ước song phương, đa phương về ngoại giao và lãnh sự với các quốc gia làm cơ sở pháp lý quốc tế cho hoạt động bảo hộ công dân Thái Lan ở nước ngoài
Về thẩm quyền bảo hộ: Bộ Ngoại giao, các cơ quan đại diện ngoại giao và
lãnh sự của Thái Lan ở nước ngoàicó thẩm quyền tiến hành bảo hộ công dân Thái
Lan ở nước ngoài. Đối với các dịch vụ lãnh sự, Thái Lan hướng tới việc cung cấp đa dạng các dịch vụ hành chính, tư vấn pháp luật như visa, hộ chiếu, giấy chứng nhận đăng ký kết hôn... cho công dân Thái Lan ở nước ngoài; cùng với đó là hoạt động trợ giúp trong trường hợp quyền và lợi ích của công dân Thái Lan bị vi phạm. Các biện pháp bảo hộ tập trung vào các trường hợp: trợ giúp cho công dân bị nạn; bảo vệ người lao động ở nước ngoài; bảo vệ tàu đánh cá, tàu thương mại ở nước ngoài; bảo vệ phụ nữ là nạn nhân của tình trạng buôn người; bảo vệ công dân trong trường hợp có thiên tai, xung đột chính trị hoặc chiến tranh... Trong các hoạt động bảo hộ, Bộ Ngoại giao Thái Lan luôn nhấn mạnh vai trò của các cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự và Ban bảo vệ người Thái Lan ở nước ngoài chủ động lập kế hoạch, tiến hành và ứng phó trong từng trường hợp cụ thể. Việc này sẽ giúp cho các cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự nhận được phần chủ động, căn cứ vào tình hình thực tế để tìm kiếm các biện pháp cụ thể, phù hợp.71
b. Pháp luật về bảo hộ công dân của Singapore
Hiến pháp Singapore năm 1965, sửa đổi bổ sung vào các năm 2014 và 2015 không trực tiếp quy định về bảo hộ công dân. Tuy nhiên, Hiến pháp Singapore
khẳng định các quyền tự do cơ bản của công dân tại Phần V.72 Trên cơ sở đó, các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền của Singpore, bao gồm cả các cơ quan của Singapore ở trong nước và các cơ quan đại diện ở nước ngoài, sẽ phải chịu trách nhiệm trong việc bảo đảm các quyền tự do cơ bản đó của công dân Singapore dù sinh sống ở trong nước hay ra nước ngoài. Bên cạnh đó, Singapore cũng ký kết các thỏa thuận song phương và đa phương để thúc đẩy hợp tác bảo hộ công dân giữa các quốc gia.
71 Ministry of Foreign Affairs, Kingdom of Thailand, The Protection of Thai Nationals Abroad Division's Main Responsibilities, truy cập tại:
https://www.mfa.go.th/en/page/protection-of-thai-nationals?menu=5e2022a9c4281a00b65968b3
Thẩm quyền bảo hộ công dân Singapore được giao cho Bộ Ngoại giao. Thẩm quyền này được ghi nhận như một trong những ―sứ mệnh‖ của Bộ Ngoại giao đó là ―kết nối với công dân Singapore thực hiện hoạt động du lịch hoặc sinh sống ở nước
ngoài, hỗ trợ công dân bất cứ khi nào họ cần‖.73 Đối với các hoạt động về bảo vệ
quyền lợi của công dân trong trường hợp các quyền và lợi ích này bị vi phạm thì phải căn cứ vào các trường hợp cụ thể và thông qua Bộ Ngoại giao của Singapore để có phương hướng giải quyết; cùng với đó là sự phối hợp của Bộ Nội vụ, Cục quản lý xuất nhập cảnh,... Chính quyền Singapore bảo hộ công dân của mình bằng các hình thức và biện pháp khá đa dạng: cung cấp đầy đủ các thông tin, lời khuyên và địa chỉ lãnh sự; bảo hộ trong trường hợp công dân phạm tội ở nước ngoài; bảo hộ trong trường hợp công dân bị chết, ốm đau; bảo hộ trong trường hợp thiên tai, bệnh dịch... Chính phủ Singapore nỗ lực tăng cường và trang bị cho người dân những kỹ năng tự bảo vệ bản thân chứ không quá trông chờ vào sự bảo vệ của cơ quan có thẩm quyền. Quốc gia này chủ yếu tập trung vào việc cung cấp các thông tin, lời khuyên hữu ích cho công dân trước và khi đang ở nước ngoài. Bên cạnh đó, quốc gia này cũng cung cấp một số dịch vụ lãnh sự thiết yếu đối với người dân nhằm hỗ trợ họ khi gặp nạn hoặc những khó khăn ở nước ngoài.