1.2. Cơ sở lý luận về cơ chế quản lý tài chính tại cơ sở giáodục đại học
1.2.3. Cơ chế quản lý tài chính cơ sở giáodục đại học công lập
1.2.3.1. Khái niệm cơ chế quản lý tài chính
Quản lý tài chính
Quản lý tài chính theo quan điểm của các nhà khoa học [27] được xem xét theo hai nghĩa:
(1) Theo nghĩa hẹp là quản lý thu chi ngân sách theo nghĩa này thì nội dung chủ yếu của quản lý tài chính là làm như thế nào để đảm bảo hoạt động thu chi ngân sách được tiến hành thông suốt và có hiệu quả; (2) theo nghĩa rộng là sử dụng tài chính làm công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Nhà nước
thông qua hoạt động tài chính để điều tiết hoạt động của nền kinh tế quốc dân theo mục tiêu đã định. Xét theo nghĩa này, nội dung của quản lý tài chính chủ yếu là việc lựa chọn và xác định chính xác các chính sách tài chính hữu hiệu và lấy đó làm căn cứ để quy định nội dung cụ thể của thu chi ngân sách.
Như vậy, nếu xét theo cả hai nghĩa được nêu trên thì quản lý tài chính là dùng công cụ tài chính của Nhà nước thông qua các chính sách, phương thức, hệ thống khác nhau nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Tuy nhiên, quan điểm này chưa làm rõ sự khác biệt cơ chế quản lý tài chính với quản lý tài chính dẫn đến quan điểm đồng nhất giữa quản lý tài chính và cơ chế quản lý tài chính.
Tác giả Võ Văn Thường phân tích khái niệm về "cơ chế kinh tế" và "cơ chế quản lý kinh tế" xuất phát từ mối quan hệ giữa kinh tế và tài chính hay nói cách khác, tài chính phản ánh các quan hệ kinh tế. Trong mối quan hệ này kinh tế là gốc song cũng nhấn mạnh tài chính không thụ động phản ánh các quan hệ kinh tế mà nó gây tác động tích cực ngược lại đối với các quan hệ kinh tế, ngay cả điều chỉnh các quan hệ kinh tế đồng hành. Như vậy, xuất phát từ nghiên cứu về khái niệm "cơ chế kinh tế" và "cơ chế quản lý kinh tế" tác giả này làm sáng tỏ bản chất của "cơ chế tài chính" và "cơ chế quản lý tài chính" theo góc độ nói trên. Các kết quả trong nghiên cứu này đã đưa đến khái niệm rằng: Cơ chế quản lý tài chính đó là hệ thống các hình thức, phương pháp và biện pháp tài chính được sử dụng để tác động vào quá trình vận hành của các quan hệ kinh tế tương ứng nhằm đạt các mục tiêu quản lý được xác định. Cơ chế quản lý tài chính được hiểu theo quan điểm này chưa phản ánh rõ vai trò của chủ thể quản lý và mối quan hệ tương tác giữa các chủ thể quản lý khi vận hành cơ chế.
Kết quả của nhóm nghiên cứu do TS Phạm Văn Ngọc chủ trì [18] bước đầu giả định rằng mỗi một doanh nghiệp trong nền kinh tế đều phải đứng trước sự khan hiếm về nguồn lực tài chính mà nó có thể sở hữu. Do đó, doanh nghiệp đó cần sử dụng hiệu quả nguồn tài chính mà nó có được. Muốn vậy nó cần có
một cơ chế quản lý tài chính tốt để thực hiện mục tiêu tài chính của nó. Từ đó, có thể hiểu định nghĩa về cơ chế quản lý tài chính như sau: "Cơ chế quản lý tài chính là một tập hợp các phương pháp, công cụ phù hợp với pháp luật hiện hành nhằm thực hiện mục tiêu tài chính của đơn vị kinh tế trong điều kiện khan hiếm các nguồn lực tài chính và những nguồn lực khác".
Như vậy, qua nghiên cứu các tài liệu, giáo trình và các công trình khoa học có liên quan, các tác giả đều có quan điểm khá thống nhất về nội hàm của cơ chế quản lý tài chính. Tuy nhiên, ở các khái niệm nêu trên đều có nhược điểm là chưa thấy rõ được vai trò của chủ thể quản lý khi sử dụng các phương pháp, công cụ tác động đến đối tượng quản lý; sự tương tác qua lại giữa các chủ thể trong quá trình vận hành các chính sách, phương tiện, hệ thống,... Các yếu tố này là một phần của cơ chế quản lý tài chính.
Theo quan điểm của tác giả, có thể nêu khái niệm về cơ chế quản lý tài chính như sau: Cơ chế quản lý tài chính là tổng hợp các phương pháp, công cụ phù hợp với pháp luật hiện hành được nhà quản lý áp dụng để quản lý hoạt động tài chính liên quan đến đối tượng quản lý trong điều kiện cụ thể nhằm đạt các mục tiêu đã đề ra.
1.2.3.2. Đặc điểm cơ chế quản lý tài chính
Theo cách định nghĩa như trên thì cơ chế quản lý tài chính có mối quan hệ phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của nhà quản lý, là các chủ thể quản lý vận hành các phương thức và công cụ tác động đến mục tiêu và quá trình hoạt động giáo dục đại học của đơn vị. Đồng thời phụ thuộc vào quyết tâm, hành động của lãnh đạo nhà trường khi đưa ra các quyết định quản lý, điều hành, triển khai thực hiện. Điều này sẽ có ảnh hưởng để cơ chế quản lý tài chính hoặc là bàn đạp hỗ trợ cho sự phát triển của cơ sở giáo dục đại học công lập hoặc ngược lại.
Cơ chế quản lý tài chính đối với cơ sở giáo dục đại học công lập thuộc lĩnh vực quản lý tài chính công. Cải cách quản lý tài chính công sẽ tăng hiệu
quả sử dụng nguồn lực tài chính của xã hội. Các nội dung cải cách quan trọng phổ biến là cải cách quản lý chi tiêu ngân sách; phương thức lập, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra; phương thức huy động các nguồn lực xã hội hóa,... Đối với giáo dục đại học, Chính phủ cũng thực hiện nhiều chính sách cải cách cơ chế quản lý tài chính trong các thập kỳ vừa qua. Các xu hướng cải cách được tập trung theo hướng: thay đổi quan điểm về lợi ích giáo dục đại học, chia sẻ chi phí giữa Nhà nước và người học để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách; đầu tư tập trung cho các chương trình đào tạo nhân tài, đào tạo chất lượng cao,...
Các cơ sở giáo dục đại học công lập là chủ thể vận hành cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập theo quy định của lĩnh vực tài chính công. Tuy nhiên, hoạt động thu, chi tài chính của các trường đại học giống như hoạt động kinh tế vi mô của bất kỳ một doanh nghiệp nào. Nó chịu sự tác động của các quy luật kinh tế thị trường. Vì vậy, cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập cũng không nằm ngoài sự tác động nói trên, cũng vận hành theo cơ chế thị trường.
Cơ chế quản lý tài chính phụ thuộc vào các điều kiện để tổ chức thực hiện việc quản lý tài chính (nguồn lực tài chính; tài sản; đội ngũ cán bộ giảng viên và quản lý; ứng dụng công nghệ thông tin;...) và phải tuân thủ các quy định quản lý tài chính hiện hành của Nhà nước trong phạm vi có liên quan.
1.2.3.3. Nội dung của cơ chế quản lý tài chính ở các trường đại học công lập
Thứ nhất, cơ chế quản lý nguồn ngân sách nhà nước
Triển khai các chương trình đào tạo là một hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học công lập, thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ giáo dục và đào tạo cho xã hội. Nhiệm vụ này được Chính phủ giao cho các cơ sở giáo dục đại học công lập và cung cấp nguồn ngân sách để thực hiện. Thông thường kinh phí được Chính phủ cung cấp cho các cơ sở giáo dục đại học công lập nằm trong
khoản ngân sách chi cho giáo dục đại học. Để thực hiện vai trò quản lý, Chính phủ sẽ sử dụng công cụ ngân sách Nhà nước kết hợp với các phương thức, biện pháp hành chính khác để tác động đến hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học công lập nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. Do đó, cơ chế quản lý nguồn ngân sách của Chính phủ chi cho hoạt động này sẽ tuân thủ quy trình quản lý từ khâu lập dự toán, xét duyệt và cấp ngân sách như một hoạt động của khu vực công.
Thứ hai, cơ chế quản lý nguồn thu ngoài ngân sách cấp
Cơ chế quản lý nguồn thu ngoài ngân sách của các cơ sở giáo dục đại học công lập được xem xét trên các nội dung sau:
(1) Nguồn thu từ học phí
Học phí ở hầu hết các nước là nguồn thu ngoài ngân sách cấp đầu tư lớn nhất cho giáo dục đại học. Với quan điểm hiện nay của Nhà nước, học phí là sự chia sẻ chi phí theo hướng người học cần trả một phần quan trọng chi phí cho giáo dục đại học trong khi nhu cầu đại học ngày càng tăng, xu hướng giảm cấp tài chính cho giáo dục đại học của Nhà nước; giáo dục đại học đem lại lợi ích cho riêng cá nhân nhiều hơn là so với lợi ích chung cho xã hội, do đó việc người hưởng thụ giáo dục đại học phải trang trải chi phí nhiều hơn là công bằng.
Tuy nhiên, do chịu sự ảnh hưởng trong một thời gian dài được bao cấp nên việc tính đúng, tính đủ chi phí để xác định mức thu học phí là không phù hợp với thu nhập của đại đa số người dân ở Việt Nam. Vì vậy, Nhà nước cần sử dụng kết hợp hiệu quả công cụ ngân sách và học phí để giải quyết mâu thuẫn giữa quy mô, chất lượng và nguồn lực khan hiếm trong giáo dục đại học. Hiện nay, tuy cho phép một số cơ sở giáo dục đại học công lập được tự chủ xây dựng mức thu học phí nhưng Nhà nước vẫn ban hành quy định mức trần học phí để đảm bảo lợi ích giữa nhà trường với người học.
Trong chi phí đào tạo thường xuyên, về nguyên tắc không dễ dàng để bóc tách khoản chi nào sẽ được chi từ ngân sách nhà nước và khoản chi nào sẽ được
bù đắp chi từ nguồn học phí. Việc sử dụng học phí để bù đắp chi phí các trường được hoàn toàn tự chủ. Các trường sử dụng học phí phụ thuộc vào yêu cầu và đặc thù của ngành nghề đào tạo (có thể cần đầu tư cho trang thiết bị thí nghiệm, đầu tư cho các chương trình thực hành, thực tập kỹ năng,...).
(2) Nguồn thu từ hoạt động nghiên cứu khoa học, tư vấn, cung cấp dịch vụ
Nguồn thu từ hoạt động nghiên cứu khoa học có được xuất phát từ một trong các chức năng cơ bản của các cơ sở giáo dục đại học công lập là nơi triển khai các nghiên cứu khoa học cơ bản và chuyển giao kết quả nghiên cứu phục vụ xã hội. Chiến lược đa dạng hóa nguồn tài chính nhằm giảm bớt gánh nặng ngân sách đã buộc các trường đại học quan tâm nhiều hơn đến nguồn thu từ hoạt động này. Ở các nước phát triển, hoạt động này đóng góp phần không nhỏ trong cơ cấu nguồn lực tài chính của các trường đại học. Nguồn kinh phí thu được từ hoạt động nghiên cứu khoa học của các cơ sở giáo dục đại học công lập có thể có được từ các chương trình, dự án khoa học được nhà nước tài trợ hoặc thông qua việc thực hiện chương trình, dự án khoa học, chuyển giao công nghệ và bán sản phẩm cho các doanh nghiệp bên ngoài.
Tương tự là việc xây dựng cơ chế thu đối với các nguồn thu khác một cách hợp lý để bù đắp các khoản chi hoạt động trong năm. Đồng thời phải đa dạng các nguồn thu trên cơ sở liên doanh, liên kết trong lĩnh vực đào tạo với các đối tác trong nước và ngoài nước; tăng cường hợp tác quốc tế trên lĩnh vực đào tạo, học thuật, nghiên cứu khoa học để trao đổi kinh nghiệm và tìm kiếm thêm những khoản viện trợ cho đào tạo.
1.2.3.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính
Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước có vai trò quản lý vĩ mô, cho nên mọi đường lối, chính sách của Nhà nước đều ảnh hưởng tới các cơ sở giáo dục đại học công lập. Nguyên nhân:
Thứ nhất, Nhà nước là người xây dựng hệ thống luật pháp, định hướng phát triển các trường và kiểm tra, giám sát những việc gì được làm trong khuôn khổ pháp luật.
Thứ hai, hệ thống chính sách và công cụ như chính sách tài chính, đầu tư, tiền lương, thu nhập, chi tiêu của Nhà nước có tác động rất lớn đến cơ chế quản lý tài chính của các trường. Hệ thống chính sách này phải phù hợp với cơ chế thị trường, có tính cạnh tranh thì mới tăng cường sự chủ động cho các trường. Nói cách khác, cơ chế quản lý tài chính mới phát huy tác dụng, góp phần thúc đẩy các cơ sở giáo dục đại học công lập phát triển.
Hệ thống pháp luật của Nhà nước
Hệ thống pháp Luật của nhà nước có tác động rất lớn tới hoạt động đào tạo, nghiên cứu khoa học của các cơ sở giáo dục đại học công lập. Bởi vì, nó chính là cơ sở pháp lý để các trường có thể tăng cường huy động các nguồn lực tài chính từ nhà nước, từ xã hội…
Ở góc độ quản lý, các trường chịu ảnh hưởng của Luật Giáo dục; Luật Giáo dục Đại học; Luật Ngân sách; Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Luật doanh nghiệp; Luật Khoa học công nghệ; Luật Công chức, Viên chức.
Sự phát triển của thị trường lao động
Trong kinh tế thị trường, sự phát triển của thị trường sức lao động có vai trò rất quan trọng, nó có tác động thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển của một trường đại học công lập. Bởi vì, nó liên quan tới nhu cầu xã hội hoá giáo dục đại học, thị trường lao động càng phát triển thì càng có tác động lớn tới cơ chế quản lý tài chính của trường đại học công lập, nguyên nhân là do:
Thứ nhất, thị trường là nơi sử dụng sản phẩm đào tạo, nghiên cứu khoa học nó là nơi cuối cùng thẩm định chất lượng của một nhà trường. Nếu sản phẩm đào tạo, nghiên cứu khoa học của nhà trường được các doanh nghiệp, cơ quan nhà nước sử dụng thì trường đại học đó mới tồn tại, phát triển được.
Thứ hai, sự ủng hộ của xã hội đối với lĩnh vực đào tạo. Vì người sử dụng sản phẩm đào tạo là xã hội. Cho nên sự ủng hộ của xã hội là điều kiện quan trọng để trường thực hiện cơ chế quản lý tài chính.
Thứ ba, thực hiện quan hệ thị trường trong quá trình đào tạo và sử dụng sản phẩm đào tạo. Bởi vì, trong kinh tế thị trường, sản phẩm đào tạo là một loại hàng hoá đầu vào của quá trình sản xuất. Cho nên, quá trình đào tạo và sử dụng sản phẩm cũng phải vận dụng quan hệ thị trường. Nghĩa là người học, người sử dụng sản phẩm phải trả chi phí đào tạo. Tuỳ theo mức độ thị trường hoá mà mức chi phí đào tạo được xác lập khác nhau. Tuy nhiên, chi phí này cần đảm bảo cho nhà trường có thể tái sản xuất mở rộng quá trình đào tạo.
Năng lực quản lý của cơ quan chủ quản
Là nhân tố tạo môi trường thúc đẩy sự chuyển biến về công tác đào tạo, nghiên cứu khoa học, hoạt động dịch vụ của các trường đại học công lập. Bởi vì, nó vừa là cơ sở để hiện thực hoá, vừa là rào cản cho mọi chủ trương chính sách của ðảng, Nhà nước trong lĩnh vực giáo dục đại học.
Năng lực nội sinh của các trường đại học
Năng lực nội sinh của trường đại học, nó chính là nguồn tài chính, nguồn nhân lực, vật lực, môi trường, thông tin,... cần thiết cho công tác giảng dạy, học tập, nghiên cứu khoa học.
1.2.3.5. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính Để đo lường và phản ánh chất lượng, tác động của cơ chế quản lý tài chính đối với cơ sở giáo dục công lập thì cần phải có một hệ thống các tiêu chí
có tính chất định tính và định lượng để đánh giá. Nó bao gồm một số tiêu chí sau đây:
Thứ nhất là tính hiệu lực
Cơ chế quản lý tài chính phải có “giá trị thi hành” trên thực tiễn [29], có