1.3 Cơ sở thực tiễn quản lý nhà nƣớc về chuyển đổi mục đớch sử dụng đất nụng nghiệp
1.3.1 Tỡnh hỡnh quản lý, sử dụng và chuyển đổi mục đớch sử dụng đất nụng nghiệp tại Việt
1.3.1 Tỡnh hỡnh quản lý, sử dụng và chuyển đổi mục đớch sử dụng đất nụng nghiệp tại Việt Nam nghiệp tại Việt Nam
Việt Nam cú tổng diện tớch tự nhiờn là 33.121,20 nghỡn ha, trong đú ĐNN là 24.696 nghỡn ha (chiếm 74,56% tổng diện tớch tự nhiờn). Diện tớch đất bỡnh quõn trờn đầu ngƣời ở Việt Nam thuộc nhúm thấp nhất thế giới. Ngày nay với ỏp lực về dõn số và tốc độ đụ thị húa kốm theo là những quỏ trỡnh xúi mũn, rửa trụi bạc màu do mất rừng, mƣa lớn, canh tỏc khụng hợp lý, chăn thả quỏ mức, quỏ trỡnh chua húa, mặn húa, hoang mạc húa, cỏt bay, đỏ lộ đầu, mất cõn bằng dinh dƣỡng… cựng với chế độ chăm bún chƣa phự hợp, tỷ lệ bún phõn N : P : K trờn thế giới là 100 : 33 : 17, cũn ở Việt Nam là 100 : 29 : 7 thiếu lõn và kali nghiờm trọng dẫn đến diện tớch đất đai nƣớc ta núi chung ngày càng giảm, đặc biệt là ĐNN. Tớnh theo bỡnh quõn đầu ngƣời thỡ diện tớch đất tự nhiờn giảm 26,7%, đất nụng nghiệp giảm 21,5%. Vỡ vậy, để đảm bảo an ninh lƣơng thực, thực phẩm trong khi diện tớch đất nụng nghiệp ngày càng giảm đang là một ỏp lực rất lớn. Do đú, việc sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyờn ĐNN càng trở nờn quan trọng đối với nƣớc ta (Minh Quang, 2010).
Tỡnh hỡnh sử dụng đất cũng nhƣ quản lý đất đai của nƣớc ta qua mỗi giai đoạn lịch sử khỏc nhau thỡ lại cú những điểm mới để phự hợp với quỏ trỡnh phỏt triển chung. Trong những năm gần đõy đặc biệt là từ khi cú Luật Đất đai năm 1987 thỡ tỡnh hỡnh quản lý về đất đai đó đƣợc cải thiện. Đõy là văn bản luật đầu tiờn điều chỉnh quan hệ đất đai, bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nƣớc, giao đất ổn định lõu dài. Theo tinh thần của Luật này thỡ: Kinh tế nụng hộ đó đƣợc khụi phục và phỏt triển. Cỏc hộ nụng dõn đó đƣợc giao ruộng đất để sử dụng lõu dài, khuyến khớch
kinh tế tƣ nhõn trong lĩnh vực khai thỏc sử dụng đất v.v...Tuy nhiờn Luật Đất đai 1987 đƣợc soạn thảo trong bối cảnh nƣớc ta bắt đầu đổi mới, vừa tuyờn bố xúa bỏ chế độ quan liờu bao cấp nờn cũn mang nặng tớnh chất của cơ chế đú khi soạn luật; do đú đó bộc lộ một số tồn tại sau:
Việc tớnh thuế trong giao dịch đất đai rất khú khăn vỡ Nhà nƣớc chƣa thừa nhận quyền sử dụng đất cú giỏ trị; chƣa quy định rừ những cơ sở phỏp lý cần thiết để điều chỉnh về quan hệ đất đai trong quỏ trỡnh chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng, trong quỏ trỡnh tớch tụ tập trung sản xuất trong nụng nghiệp và phõn cụng lại lao động trong nụng thụn; chớnh sỏch tài chớnh đối với đất đai chƣa rừ nột, đặc biệt là giỏ đất; chƣa cú điều chỉnh thớch đỏng đối với những bất hợp lý trong những chớnh sỏch cũ vv…
Nhƣ vậy giai đoạn này, cụng tỏc quản lý đất đai đó bắt đầu đi vào nề nếp và đặc biệt chỳ ý tới việc xỏc định, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chớnh cỏc cấp địa phƣơng. Tuy nhiờn, đất nụng nghiệp đó giao cho nụng dõn sử dụng lõu dài nhƣng cụng tỏc quản lý chƣa đƣợc chặt chẽ.
Sau giai đoạn đổi mới (từ năm 1986 – 1991), chỳng ta vẫn cũn thiếu nhiều quy định và ngay cả hệ thống phỏp luật đó ban hành cũng cũn nhiều bất cập, chƣa đỏp ứng đƣợc tỡnh hỡnh đổi mới của đất nƣớc. Vỡ vậy, Hiến phỏp 1992 ra đời đó khắc phục đƣợc những hạn chế của Luật Đất đai 1987 và trờn cơ sở của Hiến phỏp 1992 thỡ ngày 14 thỏng 7 năm 1993 Luật Đất đai năm 1993 đó đƣợc Quốc hội khúa IX thụng qua.
Luật Đất đai năm 1993 đó chế định cơ sở phỏp lý cơ bản để quan hệ đất đai ở nƣớc ta chuyển sang cơ chế thị trƣờng, cú sự quản lý của Nhà nƣớc, theo định hƣớng XHCN. Luật này đó đề cập đến nhiều nội dung quan trọng và hoàn thiện hơn. Trong quỏ trỡnh chỳng ta thực hiện Luật Đất đai 1993 đó đạt đƣợc khỏ nhiều thành tựu đỏng kể nhƣng cựng với sự phỏt triển thỡ một số nội dung của Luật cần đƣợc thay đổi và bổ sung thờm để đỏp ứng kịp thời nhu cầu của đất nƣớc đặt ra. Ngày 26 thỏng 12 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khúa XI đó thụng qua Luật Đất đai mới – Luật Đất đai 2003. Và trong số cỏc nội dung đổi mới mà Luật đề
cập cú nội dung về chuyển mục đớch sử dụng đất núi chung và chuyển MĐSD ĐNN núi riờng. Nhƣ vậy, Đảng và Nhà nƣớc đó quan tõm tới việc sử dụng đất đỳng theo mục đớch cũng nhƣ hạn chế việc tự ý chuyển đổi mục đớch đất nụng nghiệp đảm bảo an ninh lƣơng thực quốc gia. Và cho đến nay chỳng ta vẫn đang thực hiện theo Luật Đất đai 2003 cựng với những văn bản dƣới Luật để quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyờn đất đai một cỏch tốt nhất (Luật đất đai, 2003).
Luật Đất đai là cụng cụ phỏp lý quan trọng để Nhà nƣớc quản lý, điều tiết cỏc mối quan hệ về đất đai. Qua gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai năm 2003 đó phỏt huy khỏ tốt vai trũ ổn định cỏc mối quan hệ về đất đai. Tuy nhiờn, nú cũng đó bộc lộ những hạn chế nhất định, dẫn đến việc thực thi phỏp luật về đất đai cũn nhiều bất cập, ảnh hƣởng khụng tốt đến tỡnh hỡnh an ninh chớnh trị, trật tự an toàn xó hội. Do vậy, cần thiết phải ban hành Luật Đất đai mới thay thế Luật Đất đai năm 2003. Ngày 29/11/2013, Quốc hội đó thụng qua Luật Đất đai năm 2013, Luật này sẽ cú hiệu lực kể từ 01/7/2014. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 cú 14 chƣơng với 212 điều, tăng 7 chƣơng và 66 điều, đó khắc phục, giải quyết đƣợc những tồn tại, hạn chế phỏt sinh trong quỏ trỡnh thi hành Luật đất đai năm 2003. Đõy là đạo luật quan trọng, cú tỏc động sõu rộng đến chớnh trị, kinh tế, xó hội của đất nƣớc, thu hỳt đƣợc sự quan tõm rộng rói của nhõn dõn.
Luật Đất đai năm 2013 vừa tiếp tục kế thừa, luật húa những quy định cũn phự hợp đó và đang đi vào cuộc sống của Luật Đất đai năm 2003, nhƣng đồng thời đó sửa đổi, bổ sung một số quy định định mới nhằm thỏo gỡ những hạn chế, bất cập của Luật Đất đai năm 2003. Luật Đất đai năm 2013 đƣợc Quốc hội thụng qua là sự kiện quan trọng đỏnh dấu những đổi mới về chớnh sỏch đất đai, nhằm đỏp ứng yờu cầu phỏt triển kinh tế -xó hội trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH đất nƣớc, thể hiện đƣợc ý chớ, nguyện vọng của đại đa số nhõn dõn. Để cỏc quy định đổi mới của Luật sớm đi vào cuộc sống, cỏc bộ, ngành và địa phƣơng vẫn đang khẩn trƣơng phối hợp triển khai xõy dựng cỏc văn bản hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện, nhằm nõng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả cụng tỏc quản lý Nhà nƣớc về đất đai.
Quỏ trỡnh chuyển mục đớch sử dụng đất luụn diễn ra ở mọi thời điểm. Trƣớc kia khi chƣa cú Luật Đất đai quy định về trỡnh tự, thủ tục chuyển mục đớch thỡ quỏ trỡnh chuyển mục đớch vẫn luụn diễn ra. Sau khi chỳng ta xõy dựng luật để quản lý cũng nhƣ bảo vệ quỹ đất núi chung và quỹ đất nụng nghiệp núi riờng thỡ vấn đề chuyển MĐSD đất vẫn chƣa đƣợc quan tõm. Cho đến lần sửa đổi thứ 2 (năm 2001) của Luật Đất đai 1993 thỡ vấn đề chuyển mục đớch sử dụng đất mới đƣợc đƣa ra và chớnh thức đƣợc bổ sung vào cỏc nội dung quản lý Nhà nƣớc về đất đai của Luật Đất đai 2003. Hiện nay cựng với quỏ trỡnh ĐTH mạnh mẽ đó kộo theo việc chuyển MĐSD cỏc loại đất cũng nhƣ chuyển MĐSD ĐNN ngày càng tăng. Việc mở rộng khụng gian đụ thị đang cú nguy cơ làm giảm diện tớch đất nụng nghiệp. Theo Hội nụng dõn Việt Nam, trong quỏ trỡnh xõy dựng, cỏc khu cụng nghiệp, khu đụ thị, cơ sở hạ tầng, mỗi năm Việt Nam cú gần 200 nghỡn ha ĐNN bị chuyển đổi MĐSD đất, tƣơng ứng mỗi hộ cú khoảng 1,5 lao động mất việc làm.
Tốc độ ĐTH quỏ nhanh cựng với sự gia tăng dõn số đó làm ảnh hƣởng tới nhiều vấn đề nhƣ: vấn đề đúi nghốo, thất nghiệp, ụ nhiễm mụi trƣờng vv… Đứng trƣớc vấn đề đú ngày 23 thỏng 01 năm 1998, Thủ tƣớng Chớnh phủ đó phờ duyệt “ Định hƣớng quy hoạch tổng thể phỏt triển đụ thị đến năm 2020” trong quyết định số 10/1998/QĐ-TTG, trong đú xỏc định phƣơng hƣớng xõy dựng và phỏt triển đụ thị trờn địa bàn cả nƣớc và cỏc vựng đặc trƣng.
Ở Việt Nam hiện nay cũng đó cú những cụng trỡnh nghiờn cứu, hội thảo về quỏ trỡnh chuyển MĐSD ĐNN, cỏc yếu tố ảnh hƣởng cũng nhƣ cỏc đề tài liờn quan tới vấn đề này. Từ đú cung cấp những cơ sở khoa học cho cỏc cơ quan liờn quan đến việc quy hoạch, định hƣớng cuộc sống và sử dụng quỹ ĐNN sao cho hợp lý và hiệu quả nhất.
Ngày 6 thỏng 9, tại TP HCM đó diễn ra hội thảo “Cụng tỏc quy hoạch sử dụng ĐNN và chớnh sỏch phỏp luật về sử dụng đất trong tỡnh hỡnh hiện nay”. Hội thảo do Văn phũng Quốc hội phối hợp với Bộ Tài nguyờn và Mụi trƣờng tổ chức nhằm đúng gúp những ý kiến giỳp Chớnh phủ xõy dựng dự ỏn Luật Đất đai sửa đổi
cho phự hợp, gúp phần đảm bảo hài hũa lợi ớch phỏt triển kinh tế đất nƣớc, đồng thời đảm bảo ổn định xó hội và an ninh lƣơng thực quốc gia.
Bờn cạnh đú, trong quỏ trỡnh đổi mới, đẩy mạnh CNH-HĐH cũng nảy sinh nhiều vấn đề bất cập nhƣ thu hồi đất nụng nghiệp, giỏ cả đền bự, tạo cụng ăn việc làm cho nụng dõn bị thu hồi đất, tỏi định cƣ... Kết quả giỏm sỏt của Quốc hội cho thấy hơn 80% đơn khiếu nại tố cỏo liờn quan về đất đai cần tiếp tục xem xột giải quyết. Theo thống kờ của Bộ Tài nguyờn và Mụi trƣờng trong 7 năm qua (2001-2007) đó cú trờn 500.000 ha diện tớch ĐNN đó thu hồi chuyển sang đất phi nụng nghiệp, chiếm 5% đất nụng nghiệp đang sử dụng; đặc biệt, ĐNN bị thu hồi chuyển sang mục đớch ĐTH và CNH năm sau luụn tăng hơn năm trƣớc. Chỉ tớnh trong năm 2007, diện tớch đất trồng lỳa của cả nƣớc đó giảm 125.000 ha. Riờng tỉnh Đồng Thỏp, cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất từng lỳc, từng nơi chƣa theo kịp yờu cầu phỏt triển; tỡnh hỡnh quy hoạch treo cũn khỏ phổ biến, cú những dự ỏn kộo dài 5-7 năm khụng thực hiện... dẫn đến đời sống của ngƣời dõn trong nhiều khu quy hoạch chƣa đƣợc đảm bảo.
ễng Trần Văn Kiệt - Đại biểu Quốc hội tỉnh Vĩnh Long cho rằng, một số nơi khụng cần đất nụng nghiệp hoặc sản xuất khụng hiệu quả cần đƣợc chuyển mục đớch thỡ khụng đƣợc quy hoạch. Nơi đất sản xuất nụng nghiệp tốt thỡ lại quy hoạch chuyển mục đớch, khụng phải để phỏt triển cụng nghiệp, tiểu thủ cụng nghiệp, cũng khụng phải mở rộng đụ thị mà quy hoạch để làm sõn golf dẫn đến hàng vạn nụng dõn mất đất sản xuất, đời sống khú khăn phải đi tha phƣơng cầu thực, thậm chớ đõy là một trong những nguyờn làm cho tỡnh hỡnh mất an ninh trật tự, tệ nạn xó hội tăng lờn (Nghị định số 197/2004/NĐ-CP).
Cục Trồng trọt (Bộ NN PTNT) bỏo động về việc ĐNN đang từng ngày bị chuyển đổi MĐSD một cỏch thiếu quy hoạch và tựy tiện nờn ngày càng bị thu hẹp một cỏch bỏo động. Tổng diện tớch đất lỳa toàn quốc hiện nay là trờn 4,1 hộcta. Song từ năm 2000 - 2005, diện tớch đất lỳa đó giảm nghiờm trọng với hơn 302.000ha. Gần 9 năm qua, đất lỳa đó bị giảm trờn 59.000ha. Riờng tại ĐBSCL, tớnh toỏn sơ bộ cho thấy từ năm 2000 - 2007, đất lỳa đó bị giảm
205.000ha (chiếm 57% đất lỳa bị suy giảm toàn quốc). Tại phớa Bắc, Hải Dƣơng là tỉnh cú tỉ lệ đất lỳa giảm lớn nhất, bỡnh quõn 1.569ha/năm, Hƣng Yờn 939ha/năm, Hà Nội (cũ) là 653ha/năm...
Theo tớnh toỏn, năm 2020 dõn số cả nƣớc sẽ xấp xỉ 100 triệu ngƣời, năm 2030 sẽ cú khoảng 110 triệu ngƣời. Tổng nhu cầu lỳa cho năm 2015 là 32,1 triệu tấn, năm 2020 là 35,2 triệu tấn và năm 2030 là 37,3 triệu tấn. Tuy nhiờn, tỡnh trạng ồ ạt chuyển đổi đất nụng nghiệp đó khiến sản lƣợng lỳa suy giảm khỏ lớn qua mỗi năm, trung bỡnh giảm từ 400.000 - 500.000 tấn/năm. Cục Trồng trọt bỏo động, với tốc độ đụ thị húa chúng mặt nhƣ hiện nay thỡ sẽ khụng cũn lỳa gạo để xuất khẩu vào năm 2020. Một số liệu đỏng chỳ ý khỏc cho thấy, tại cả hai miền Nam và Bắc, số lƣợng cỏc khu cụng nghiệp lấy từ quỹ đất nụng nghiệp đang bị bỏ hoang khụng ớt và hiện chỉ lấp đầy khoảng 50%-70% số lƣợng doanh nghiệp hoạt động (Nghị định số 197/2004/NĐ-CP).