CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Thực trạng quản lý vốn ngân sách nhà nƣớc tại dự án đƣờng sắt đô thị
3.3.2. Thực trạng quản lý vốn ODA trong giai đoạn thực hiện dự án
Sau khi hoàn thành công tác tổ chức đấu thầu, lựa chọn đƣợc nhà thầu theo quy định và các bên tham gia đã kết thúc quá trình đàm phán hợp đồng, Ban QLDA ĐS có trách nhiệm lập hợp đồng xây dựng.
Theo NĐ 99/2007/NĐ-CP: “Hợp đồng xây dựng là sự thỏa thuận bằng văn bản giữa bên giao thầu và bên nhận thầu về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của các bên tham gia hợp đồng để thực hiện toàn bộ hay một số công việc trong hoạt động xây dựng.”, “Hợp đồng xây dựng bao gồm các nội dung chủ yếu sau: các công việc, nhiệm vụ phải thực hiện; các loại bảo lãnh; chất lƣợng và các yêu cầu kỹ thuật khác của công việc; thời
gian và tiến độ thực hiện; giá hợp đồng, phƣơng thức thanh toán; điều kiện nghiệm thu và bàn giao; thời hạn bảo hành; trách nhiệm do vi phạm hợp đồng; điều chỉnh hợp đồng; các loại thỏa thuận khác theo từng loại hợp đồng; ngôn ngữ sử dụng trong hợp đồng.”
Nhƣ vậy, hợp đồng xây dựng là sẽ là cơ sở để Ban QLDA ĐS tiến hành quản lý dự án không chỉ trong lĩnh vực chi phí mà còn cả trong lĩnh vực tiến độ và chất lƣợng. Hợp đồng xây dựng là văn bản pháp lý ràng buộc quyền và nghĩa vụ giữa Ban QLDA ĐS và các bên liên quan, mọi tranh chấp giữa các bên tham gia hợp đồng sẽ đƣợc giải quyết trên cơ sở hợp đồng đã ký kết có hiệu lực pháp luật.
Sau khi hợp đồng xây dựng đã đƣợc ký kết, kết thúc mỗi giai đoạn thực hiện dự án, nhà thầu có trách nhiệm nộp Hồ sơ thanh toán cho Ban QLDA ĐS. Nội dung Hồ sơ thanh toán bao gồm: Biên bản nghiệm thu khối lƣợng thực hiện trong giai đoạn thanh toán có xác nhận của các bên liên quan là đại diện nhà thầu, Ban QLDA ĐS và tƣ vấn giám sát; bản xác nhận khối lƣợng tăng hoặc giảm so với hợp đồng có xác nhận của các bên liên quan; bảng tính giá trị đề nghị thanh toán trên cơ sở khối lƣợng công việc đã đƣợc xác nhận và đơn giá ghi trong hợp đồng; đề nghị thanh toán của nhà thầu.
Sau khi nhận đƣợc hồ sơ đề nghị thanh toán hợp lệ, Ban QLDA ĐS có trách nhiệm hoàn tất các thủ tục và chuyển đề nghị thanh toán tới cơ quan cấp phát vốn trong thời hạn quy định.
Trong toàn bộ quá trình quản lý chi phí dự án, cán bộ QLDA có trách nhiệm theo dõi cập nhật thƣờng xuyên biến động về giá cả trên thị trƣờng trong nƣớc và thị trƣờng thế giới để tiến hành điều chỉnh dự toán công trình và giá xây dựng của dự án khi cần thiết. Trong trƣờng hợp có phát sinh chi phí hoặc có biến động về giá cả quá lớn nằm ngoài chi phí dự phòng, Ban QLDA ĐS có trách nhiệm báo cáo với Cục ĐSVN để tiến hành xử lý kịp thời.
Dự án Đƣờng sắt đô thị Hà Nội, tuyến Cát Linh - Hà Đông đƣợc Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) triển khai thực hiện đầu tƣ từ năm 2008 đến nay. Mới đây, dự án này bị đội giá 339 triệu USD. Dự án đƣợc Bộ GTVT giao Cục Đƣờng sắt Việt Nam làm chủ đầu tƣ. Tổng mức đầu tƣ dự án là 8.770 tỷ đồng tƣơng đƣơng 552,86 triệu USD (tính theo mặt bằng giá Quý I/2008). Dự án sử dụng nguồn vốn vay ƣu đãi của Trung Quốc 419 triệu USD. Trong đó, vốn vay ƣu đãi bên mua 250 triệu USD, lãi suất 4,00%/năm, thời hạn 15 năm, ân hạn 5 năm; vốn vay tín dụng ƣu đãi: 1,2 tỷ NDT (tƣơng đƣơng 169 triệu USD) lãi suất 3%/năm, thời hạn 15 năm, ân hạn 5 năm và vốn đối ứng của Chính phủ Việt Nam 133,86 triệu USD.
Trong quá trình thực hiện đã có nhiều nguyên nhân tác động đến tổng mức đầu tƣ của dự án. Sau khi Phó Thủ tƣớng yêu cầu giải trình, ngày 22/4/2014, Bộ GTVT đã lên tiếng về việc điều chỉnh thiết kế dự án, làm tăng mức đầu tƣ đối với dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông này.
Bộ GTVT đã đƣa ra 9 nguyên nhân dẫn đến phải điều chỉnh dự án và tổng mức đầu tƣ.
Theo đó, nguyên nhân thứ nhất là do việc thay đổi phƣơng án nhà ga từ 2 tầng thành 3 tầng, chi phí xây lắp nhà ga 3 tầng là 133,3 triệu USD tăng so với bƣớc lập dự án là 84,2 triệu USD (trong đó: tăng do trƣợt giá: 43,5 triệu USD, tăng do thay đổi quy mô: 40,7 triệu USD); chi phí giải phóng mặt bằng (GPMB) giảm 43,1 triệu USD.
Nguyên nhân thứ hai là việc bổ sung hạng mục xử lý nền đất yếu khu Depot. Chi phí cho việc xử lý nền đất yếu là 13,54 triệu USD.
Thứ ba, do dự án cần bổ sung hạng mục đƣờng tránh Quốc lộ 6. Việc xây dựng đƣờng tránh Quốc lộ 6 này cần phải bổ sung chi phí là 1,94 triệu USD.
Việc điều chỉnh vật liệu vỏ tàu từ thép chịu khí hậu sang thép inox là nguyên nhân thứ tƣ. Theo thiết kế cơ sở, thân tàu dùng thép chịu khí hậu. Tuy nhiên, theo báo cáo của Tổng thầu EPC, hiện nay tại Trung Quốc và các nƣớc trên thế giới không sản xuất thân tàu bằng thép chịu khí hậu mà dùng thép không gỉ hoặc hợp kim nhôm.
Nhiều yếu tố khách quan tác động
Chi phí cho việc thay đổi này tăng thêm 3,19 triệu USD, nhƣng sẽ không phải đầu tƣ 2,48 triệu USD để xây dựng xƣởng sơn sau này và giảm thiểu ảnh hƣởng vệ sinh môi trƣờng.
Nguyên nhân thứ năm là việc bổ sung chi phí đào tạo, chuyển giao công nghệ. Theo dự án đầu tƣ ban đầu, chI phí đào tạo chƣa bao gồm chi phí ăn ở, đi lại của học viên. Chi phí cho việc bổ sung này tăng thêm 2,91 triệu USD.
Việc thay đổi vị trí bãi đúc dầm, phƣơng án vận chuyển lao lắp dầm là nguyên nhân thứ sáu do công tác GPMB khu vực đƣờng nhánh ra vào DEPOT không đáp ứng tiến độ ban đầu. Vì vậy không thể đúc và lao lắp dầm nhƣ phƣơng án ban đầu. Việc thay đổi phƣơng án thi công dầm cần phải bổ sung kinh phí (thuê bãi, huy động thêm thiết bị đúc và lao lắp dầm) khoảng 10,16 triệu USD.
Cũng theo Bộ GTVT, do công tác GPMB và di dời công trình hạ tầng kỹ thuật gặp nhiều khó khăn, thời gian thực hiện kéo dài dẫn đến tăng chi phí; chi phí xây lắp tăng dẫn đến chi phí thuế GTGT, lãi vay, bảo hiểm vốn vay, phí các loại (cho phần vốn dự kiến vay thêm) cũng tăng theo dự kiến cần phải bổ sung kinh phí khoảng 88,3 triệu USD.
Ngoài ra còn những nguyên nhân khác đã dẫn đến việc thay đổi một số hạng mục điều chỉnh, bổ sung phát sinh chính so với thiết kế cơ sở. Trong giai đoạn thiết kế kĩ thuật còn có một số điều chỉnh nhỏ để đảm bảo an toàn và phù hợp theo quy trình quy phạm của Trung Quốc.
Bên cạnh đó, theo Bộ GTVT, biến động về giá nguyên, nhiên, vật liệu, tỷ giá hối đoái; các chế độ, chính sách trong thời gian thực hiện dự án cũng nhƣ các khối lƣợng, đơn giá chƣa tính chính xác đƣợc trong bƣớc thiết kế cơ sở nên dự kiến cần phải bổ sung kinh phí khoảng 95 triệu USD.
Dự kiến Tổng mức đầu tƣ điều chỉnh bổ sung cho Gói thầu số 1 (EPC) là 258,4 triệu USD (chƣa bao gồm chi phí dự phòng 25,84 triệu USD). Giá trị tăng thêm so với tổng mức đầu tƣ đƣợc duyệt là 339,1 triệu USD.
Trong đó chi phí tăng thêm cho gói thầu EPC là 250,8 triệu USD, chi phí tăng thêm cho công tác GPMB, tƣ vấn, chí khác , thuế GTGT… và dự phòng: 88,3 triệu USD.
Dựa trên cơ sở rà soát tính toán của Cục Đƣờng sắt và Tƣ vấn thẩm tra (TEDI), Bộ Giao thông Vận tải cũng đã có kiến nghị Chính phủ về việc điều chỉnh tổng mức đầu tƣ dự án điểu chỉnh vốn lên tới 891 triệu USD (tăng 70% so với tổng mức đầu tƣ đƣợc duyệt trƣớc đó), đẩy chi phí bình quân đầu tƣ 1 km đƣờng sắt đô thị của tuyến Cát Linh - Hà Đông lên 68,5 triệu USD.
Dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh-Hà Đông đƣợc khởi công tháng 10 năm 2011, dự kiến hoàn thành vào cuối năm 2014, chạy thử toàn tuyến vào năm 2015 và quý I năm 2016 sẽ vận hành chính thức. Tuy nhiên, do nhiều vƣớng mắc về mặt bằng, điều chỉnh vốn, dự án phải lùi tiến độ đến 30/6/2016 mới chính thức đƣa vào vận hành thƣơng mại.
Dự án xây dựng tuyến đƣờng sắt đô thị Hà Nội, tuyến Cát Linh – Đông đến nay đã có chuyển biến đáng kể, tuy nhiên so với hợp đồng đang chậm tiến độ 19 tháng và khả năng còn phải kéo dài hết năm 2016.
Cụ thể, đến đầu tháng 8.2015, tiến độ mới đạt 58%, hoàn thành 413/419 trụ cầu, 100% trụ nhà ga đã hoàn thành, lao lắp 442/806 phiến dầm giản đơn, 331/1.216 cọc khoan nhồi.
Nguyên nhân dẫn đến dự án bị kéo dài, chậm so với hợp đồng là do năng lực của Tổng thầu EPC và Tƣ vấn giám sát không đáp ứng đƣợc yêu
cầu. Tuy nhiên, do bị ràng buộc bởi điều kiện của bên tài trợ vốn nên Bộ Giao thông Vận tải không thể thay thế. Hơn nữa, việc lập hợp đồng EPC trƣớc đây cũng thiếu chặt chẽ, không xác định đƣợc khối lƣợng và giá trị.
Đối với các dự án EPC, tổng thầu phải chịu trách nhiệm hoàn thành toàn bộ dự án nhƣng suốt những năm qua, việc thực hiện hợp đồng này đã đi “chệch hƣớng” và mới chỉ dựa trên hợp đồng tạm tính, chƣa có thiết kế kỹ thuật của dự án. Từ năm 2008 đến nay, thiết kế kỹ thuật chi tiết của nhiều hạng mục vẫn chƣa thể phê duyệt do Luật Xây dựng của Việt Nam và Trung Quốc là khác nhau. Cụ thể, hệ thống quy trình, quy phạm thiết kế xây dựng, quản lý khai thác; hệ thống định mức, đơn giá xây dụng và mua sắm các thiết bị của Trung Quốc và nƣớc ta còn nhiều bất cập, chƣa đồng bộ và không thống nhất. Việc quy định sử dụng nhà thầu phụ trong nƣớc ở các dự án đƣờng sắt đô thị có tính chất đặc thù, yêu cầu kỹ thuật cao chƣa đạt đƣợc hiệu quả do trình độ tay nghề và kinh nghiệm của lao động trong nƣớc chƣa đáp ứng yêu cầu.
“Thiết kế kỹ thuật „chắp vá‟, cái gì Việt Nam có thì đƣa theo Việt Nam, cái gì nƣớc ta chƣa có thì lại lấy của Trung Quốc nên hai bên không thể duyệt đƣợc thiết kế chi tiết. Từ năm 2014 đến nay dù đã tháo gỡ hàng loạt khó khăn, vƣớng mắc nhƣng vẫn chƣa thể duyệt đƣợc hết thiết kế chi tiết của dự án này”
Những nguyên nhân trên dẫn đến làm tăng đáng kể kinh phí dự án so với ƣớc tính ban đầu, đòi hỏi phải điều chỉnh dự án, điều chỉnh tổng mức đầu tƣ và phải ký bổ sung phụ lục hợp đồng. Bộ Giao thông Vận tải đã làm việc với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ đề nghị thống nhất xác định bổ sung chi phí dự án tăng thêm là 315 triệu USD đồng thời điều chỉnh tổng mức đầu tƣ là 868 triệu USD, trong đó vốn vay Trung Quốc là 669,6 triệu USD và vốn đối ứng của Việt Nam là 198,42 triệu USD.