CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.4. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn
Nhƣng thực tiễn quản lý ODA của Việt Nam còn nhiều điều bất ổn: Tình hình thực hiện các dự án (DA) thƣờng bị chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục, chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân thấp. Do vậy, thời gian hoàn thành dự án kéo dài làm phát sinh các khó khăn, đặc biệt là vốn đầu tƣ thực tế thƣờng tăng hơn so với dự kiến và cam kết; đồng thời cũng làm giảm tính hiệu quả của DA khi đi vào vận hành khai thác. Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tƣ ODA chƣa đầy đủ, còn nhiều hạn chế. Đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của công trình sau đầu tƣ còn bỏ ngõ, ngoại trừ các DA vay lại và đang trong thời gian trả nợ. Kết quả quản lý thƣờng đƣợc đánh giá chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện) mà chƣa xem xét đến hiệu quả sau đầu tƣ một khi công trình đƣợc đƣa vào vận hành khai thác. Quan điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá, định hƣớng đầu tƣ từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan. Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tƣ. Theo Bộ Tài Chính, chỉ có 4% lƣợng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại là theo cách thức của nhà tài trợ. Vì vậy, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nƣớc, một thủ tục với nhà tài trợ. Nhƣ ông Dƣơng Đức Ƣng - Cố vấn cao cấp của Chƣơng trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã nêu: điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí (chi phí chuẩn bị DA, tăng chi phí đầu tƣ do lạm pháp bởi thời gian kéo dài) tăng khả năng rủi ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp. Vấn đề quản lý nguồn vốn ODA tránh thất thoát và lãng phí cũng là điều phải đặc biệt quan tâm, một số trƣờng hợp nhƣ PMU18 và gần đây là DA Đại lộ Đông Tây v.v… khiến
cho công luận và Quốc hội đặc biệt quan ngại về việc quản lý chặt chẽ đồng vốn ODA và hiệu quả của nguồn tài trợ này, đòi hỏi Chính phủ cần phải có ngay những giải pháp triệt để. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình hình này. Có thể chỉ ra một số nguyên nhân cụ thể: Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phƣơng và chủ đầu tƣ
Có quan điểm nhìn nhận chƣa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20-30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thƣờng là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tƣ chƣa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trọ ràng buộc. Ngoài ra, “phải quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn ODA, lại không phải luôn có sự đồng tình từ phía các cơ quan chủ quản và chủ đầu tƣ các DA ODA. Các chuyên gia của Chƣơng trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã tiến hành thăm dò ý kiến của 24 cơ quan chủ quản và quản lý vốn ODA, kết quả chỉ có 70,2% tán đồng quan điểm trên, số còn lại không đồng ý hoặc không có ý kiến. Điều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận thức và phƣơng cách quản lý của một số cơ quan chủ quản. Chƣa có chiến lƣợc vận động và sử dụng ODA một cách rõ ràng và phù hợp với chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc. Thủ tƣớng Chính phủ cũng đã giao trách nhiệm hoạch định chiến lƣợc nợ dài hạn, soạn thảo danh mục các chƣơng trình, DA đƣợc đầu tƣ từ nguồn vốn vay nƣớc ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ nhƣ thế là chƣa đủ. Cách thức huy động và đầu tƣ bằng vốn ODA có những điểm đặc thù rất khác biệt. Do đó, Chính phủ cần phải hoạch định chiến lƣợc vận động sử
dụng ODA một cách phù hợp, dù đây là vấn đề khó khăn phụ thuộc phần nhiều vào ý định, khả năng của các nhà tài trợ. Đối với các địa phƣơng, vấn đề hoạch định chiến lƣợc; quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ít sự chủ động của địa phƣơng trong vấn đề này, và năng lực đội ngũ quản lý ODA ở địa phƣơng là yếu kém chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu. Khuôn khổ thể chế pháp lý chƣa hoàn thiện và đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ chƣa xây dựng đƣợc cơ chế thống nhất giữa nợ trong nƣớc và nợ nƣớc ngoài của quốc gia . Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều chỉnh và kiểm soát các quan hệ trƣớc và trong quá trình đầu tƣ. Còn giai đoạn sau đầu tƣ, các chế định pháp lý hầu nhƣ còn rất sơ lƣợc, có thể nói là còn bỏ ngỏ. Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phƣơng. Hơn nữa, điều này còn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, một dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn ODA không thành công (không tìm kiếm và vận động đƣợc nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và khai thác không hiệu quả) thƣờng liên quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để có biện pháp tháo gỡ kịp thời. Nhìn chung, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý ODA nhƣ đã nêu qua ở trên là khá yếu kém chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu. Năng lực của đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực này ở các bộ ngành còn tƣơng đối khả dĩ do đƣợc chuyên môn hóa, đƣợc đào tạo bồi dƣỡng và có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin cần thiết một cách thƣờng xuyên. Còn ở các địa phƣơng, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ODA chƣa đƣợc chuyên môn hóa, ít đƣợc bồi dƣỡng và không có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt. Nếu có chăng cũng chỉ là cho từng dự án một, trong khi trình độ của cán bộ địa phƣơng lại không đồng đều nên gặp khá nhiều khó khăn. Chẳng hạn ở Bắc Giang, để triển khai một dự án
xóa đói giàm nghèo do WB tài trợ, địa phƣơng đã mất hơn 2 năm cho công tác đào tạo, bồi dƣỡng nâng cao năng lực quản lý của cán bộ địa phƣơng. Vấn đề quan trọng nữa chứa đựng bất cập là phân cấp quản lý vốn ODA giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Nguồn ODA là của Chính phủ nƣớc ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa phƣơng. Song hiện nay, chúng ta chƣa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các DA lớn, còn chính quyền địa phƣơng đƣợc phân cấp quản lý một số DA qui mô nhỏ. Sự không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp.
Công tác đôn đốc tiến độ thi công của các nhà thầu chƣa hiệu quả, thƣờng xuyên xảy ra tình trạng phải gia hạn thêm thời gian cho các gói thầu, tiến độ thi công hiếm khi đạt đƣợc nhƣ trong hợp đồng đã ký kết.
Việc nắm bắt và xử lý các vấn đề kỹ thuật phát sinh tại một số công trình chƣa kịp thời, khả năng thích ứng, nắm bắt và dự báo các thông tin về giá cả thị trƣờng chƣa thật tốt, dẫn đến chậm tiến độ ở một số công đoạn.
Quản lý nhà nƣớc là nguyên nhân bao trùm của những hạn chế trong việc thu hút và sử dụng ODA. Bất cập trong công tác quản lý nhà nƣớc thể hiện ở việc phân cấp, phân định chức năng,nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nƣớc; hệ thống chính sách và những văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA; việc thẩm định phê duyệt, bố trí vốn đối ứng, theo dõi, giám sát các dự án ODA.
- Hệ thống pháp luật, chính sách liên quan đến quản lý nhà nƣớc về vốn ODA còn thiếu, hay thay đổi, không đồng bộ, còn nhiều bất hợp lý và chƣa hài hoà với các nhà tài trợ.
- Các quy định về xây dựng danh mục vận động ODA trong thời gian qua chỉ phù hợp với giai đoạn đầu khi quy mô cung cấp ODA còn ở mức khiêm tốn, khả năng xây dựng dự án của các chủ dự án còn ở mức thấp. Việc thiếu một quy hoạch vận động và sử dụng ODA cũng nhƣ thiếu sự quản lý tập trung của Nhà nƣớc, đặc biệt là các cơ quan Trung ƣơng, đã dẫn tới nhiều khó khăn trong việc vận động ODA cũng nhƣ công tác triển khai thực hiện các dự án ODA trong tƣơng lai.
- Có sự phân cấp quản lý vốn ODA giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Nguồn ODA là của Chính phủ nƣớc ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa phƣơng. Song hiện nay, chúng ta chƣa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các DA lớn, còn chính quyền địa phƣơng đƣợc phân cấp quản lý một số DA qui mô nhỏ. Sự không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp
- Các bộ địa phƣơng chủ quản và chủ dự án đã không có cái nhìn dài hạn trong quá trình xây dựng kế hoạch vốn đối ứng kể từ khi đàm phán với nhà tài trợ đối với việc xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện dự án. Điều này đã làm cho công tác bố trí vốn đối ứng không kịp thời và hiệu quả.
- Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tƣ ODA chƣa đầy đủ, còn nhiều hạn chế. Đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của công trình sau đầu tƣ còn bỏ ngõ, ngoại trừ các DA vay lại và đang trong thời gian trả nợ. Kết quả quản lý thƣờng đƣợc đánh giá chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện) mà chƣa xem xét đến hiệu quả sau đầu tƣ một khi công trình đƣợc đƣa vào vận hành khai thác. Quan
điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá,định hƣớng đầu tƣ từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan.
- Các chính sách tài chính trong nƣớc (thuế, cơ chế cho vay lại, ...) nặng về xử lý theo vụ việc thay vì có một chính sách nhất quán, đƣợc công bố trƣớc làm cơ sở cho việc tính toán và lựa chọn các phƣơng án sử dụng các nguồn vốn đầu tƣ. Nhiều dự án có cùng một mục đích đầu tƣ đƣợc hƣởng cơ chế tài chính khác nhau, điều đó đã gây nên sự cạnh tranh không bình đẳng.
- Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tƣ. Theo Bộ Tài chính, chỉ có 4% lƣợng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại là theo cách thức của nhà tài trợ. Vì vậy, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nƣớc, một thủ tục với nhà tài trợ. Nhƣ ông Dƣơng Đức Ƣng - Cố vấn cao cấp của Chƣơng trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã nêu: điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí (chi phí chuẩn bị DA, tăng chi phí đầu tƣ do lạm pháp bởi thời gian kéo dài) tăng khả năng rủi ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp.
- Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phƣơng và chủ đầu có quan điểm nhìn nhận chƣa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20-30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thƣờng là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tƣ chƣa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trọ ràng buộc.
Nhƣ đã phân tích ở trên, những hạn chế trên là do những nguyên nhân nhƣ: thiếu quy hoạch tổng thể cho vận động vốn ODA, trình tự thủ tục thẩm định phê duyệt chƣa hài hoà với các nhà tài trợ... Tuy nhiên có một nguyên nhân mang tính bao trùm cho các hạn chế này là đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý nhà nƣớc về vốn ODA còn yếu về trình độ, thiếu kinh nghiệm và chƣa đƣợc bố trí hợp lý...
Chẳng hạn, tại các PMU, trình độ cán bộ không đáp ứng yêu cầu, không đúng ngành nghề thực tế, trình độ ngoại ngữ kém, kinh nghiệm quản lý dự án còn ít nên khả năng đàm phán, ký kết hợp đồng, kỹ năng nhận thức, phối hợp làm việc với đối tác nƣớc ngoài và các cơ quan liên quan chƣa đạt hiệu quả cao. Nhiều trƣờng hợp cử vào PMU những cán bộ dôi dƣ trong biên chế, những ngƣời sắp về hƣu, hoặc những ngƣời đƣợc hƣởng ƣu đãi trong các cơ quan nhà nƣớc mà đa số không thích hợp. Chẳng hạn, dự án ngành kết cấu hạ tầng nông thôn (150 triệu USD), các cán bộ PMU Trung ƣơng và PMU tỉnh hầu hết ở các cơ quan chuyên môn chuyển sang, chƣa làm quen với dự án vốn vay. Thêm vào đó, việc thay thế nửa chừng cán bộ chủ chốt của dự án, nhất là ngƣời quản lý điều hành là nguyên nhân làm gián đoạn thực thi dự án. Cán bộ lãnh đạo và chủ chốt của các PMU làm việc theo chế độ kiêm nhiệm mà không chuyên trách, vì vậy thời gian làm việc hạn chế, không kịp thời, khả năng chuyên môn, trách nhiệm không cao nên công việc bị ách tắc, không đạt hiệu quả cao. Mặt khác,tiền lƣơng của các cán bộ PMU chủ yếu từ nguồn vốn đối ứng nên không thoả đáng với trách nhiệm công việc đòi hỏi.
Tại Hội nghị quản lý các dự án đầu tƣ sử dụng vốn ODA cũng đã đƣa ra, cán bộ dự án thiếu kinh nghiệm trong giải ngân vốn ODA; thiếu kinh nghiệm và kỹ năng đấu thầu, kế toán dự án; yếu trong việc giám sát thi công, đảm bảo tiến độ... Chỉ có 19,6% cán bộ PMU đƣợc hỏi đã từng có
kinh nghiệm về quản lý dự án. Sở dĩ có tình trạng này là do:
+ Về phía cơ sở đào tạo: Một số vấn đề về quản lý dự án đƣợc giảng