CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Phân tích thực trạng quản lý dự án ODA cho đào tạo đội ngũ bác sỹ Đa
3.2.1: Thực trạng lập kế hoạch dự án ODA cho đào tạo đội ngũ bác sỹ Đa
sỹ Đa khoa ở Việt Nam
3.2.1: Thực trạng lập kế hoạch dự án ODA cho đào tạo đội ngũ bác sỹ Đa khoa ở Việt Nam Đa khoa ở Việt Nam
Sau khi Văn kiện dự án được phê duyệt và dự án có hiệu lực, Ban QLDA Trung ương được thành lập. Ban QLDA TW là đầu mối tiến hành phối hợp với
các bên liên quan, các đơn vị triển khai là các trường xây dựng kế hoạch tổng thể của Dự án. Quá trình xây dựng cần tổ chức nhiều hội thảo với các đơn vị liên quan, các cuộc họp chuyên đề với từng nhóm trường, từng đơn vị để đưa ra dự thảo kế hoạch tổng thể trong 5 năm dự án. Sau đó Ban QLDA TW tổng hợp trình Bộ Y tế thẩm định, phê duyệt, mà ở đây Vụ KHTC là đầu mối rà soát, tổng hợp, trình phê duyệt Kế hoạch tổng thể (mẫu khung kế hoạch tổng thể tại phụ lục 1.1)
Lập kế hoạch Dự án ODA cho đào tạo đội ngũ BSĐK là hoạt động hết sức quan trọng và mang yếu tố quyết định trong việc định hướng và xác định các nội dung triển khai thực hiện liên quan đến công tác đào tạo đội ngũ BSĐK. Để kế hoạch triển khai dự án được xây dựng lên, đòi hỏi nhiều thời gian, công sức của các bên liên quan như các Trường, Cục KHCN&ĐT, Vụ KH-TC và Ban QLDA TW.
Bảng 1: đánh giá quy trình lập kế hoạch dự án cho đào tạo BSĐK
TT Tiêu chí Xếp loại Tổng số phiếu Tốt Khá Trung bình Yếu Số lượng % Số lượng % Số lượng % Số lượng % 1 Công tác phối hợp giữa các bên liên quan trong lập kế hoạch
35 5 14.29 10 28.57 18 51.
43 2 5.71
2
Quản lý triển khai lập kế hoạch Dự án (tổng thể, hàng năm, đấu thầu…)
35 20 57.14 10 28.57 5 14. 29 0 0.00 Quá nhiều bước Không hợp lý Chấp nhận được Phù hợp
3 Quy trình thực hiện các bước lập kế hoạch 35 2 5.71 5 14.29 8 22. 86 20 57.1 4 Tiết kiệm Phù hợp Kéo dài Quá kéo dài
4 Thời gian thực hiện quy trình thẩm định 35 0 0.00 25 71.43 8 22. 86 2 5.71 Công tác phối hợp giữa các bên liên quan trong lập kế hoạch dự án đào tạo
đội ngũ BSĐK không được đánh giá cao khi 51, 43% người được phỏng vấn đánh giá ở mức trung bình. Điều này cho thấy cả đơn vị quản lý và đơn vị triển khai thực hiện dự án nhìn nhận sự công tác phối hợp triển khai dự án giữa các bên của lập kế hoạch trong đào tạo đội ngũ BSĐK là chưa cao.
Sau khi kế hoạch tổng thể được xây dựng và phê duyệt, các trường căn cứ vào đó để tiếp tục hoàn thiện và đề xuất kế hoạch hoạt động năm tới.
Qua khảo sát và thực tế triển khai, quá trình xây dựng kế hoạch hoạt động năm cho dự án về đào tạo BSĐK ở Bộ Y tế bao gồm các bước như sau:
Bước 1: Thông báo chuẩn bị kế hoạch hoạt động năm tiếp theo
1.1. Bộ Y tế gửi công văn thông báo tới các Ban QLDA đào tạo đội ngũ BSĐK về việc chuẩn bị kế hoạch hoạt động năm vào khoảng tháng 9 năm trước.
1.2. Ban QLDA Trung ương thông báo tới các đơn vị thụ hưởng dự án đề xuất kế hoạch hoạt động năm tiếp theo.
Qua khảo sát, thu thập số liệu, tổng hợp các tài liệu liên quan Bước 1 có thể hiệu ở đây là bước thông báo thường quy về việc xây dựng kế hoạch hoạt động hàng năm của Bộ Y tế. Tháng 9 hàng năm là thời điểm Bộ Y tế cần bắt đầu chuẩn bị kế hoạch cho các hoạt động của ngành y tế, trong đó có các nội dung
của Dự án ODA cho năm tiếp theo. Các nội dung tổng hợp sẽ gửi sang Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài chính để thảo luận, thống nhất kế hoạch ngành y tế năm tiếp theo. Đây là bước quan trọng nhằm nhắc nhở các đơn vị của ngành y tế bắt đầu quá trình xây dựng kế hoạch năm tiếp theo. Ban QLDA với tư cách là chủ dự án có trách nhiệm thông báo tới các đơn vị để chuẩn bị xây dựng kế hoạch hoạt động Dự án năm tiếp theo để tổng hợp, báo cáo Bộ Y tế.
Bước 2: Xây dựng và đề xuất kế hoạch hoạt động
2.1. Trên cơ sở văn kiện dự án, kế hoạch tổng thể của Dự án, kế hoạch đào tạo, hoạt động của nhà trường và nhu cầu thực tế, các trường xây dựng kế hoạch hoạt động năm tiếp theo của mình gửi Ban QLDA trung ương.
2.2. Ban QLDA trung ương rà soát, tổng hợp các đề xuất của đơn vị.
2.3. Ban QLDA trung ương tổ chức các cuộc họp, buổi làm việc với các đơn vị theo nhóm trường (theo khu vực), theo nhóm cơ quan quản lý (Vụ, Cục…) hoặc hội thảo chung để thống nhất kế hoạch với các đơn vị.
2.4. Các đơn vị hoàn thiện kế hoạch và gửi tới Ban QLDA TW kèm công văn đề xuất. Kế hoạch hoạt động bao gồm đề cương hoạt động và dự kiến kinh phí. Đối với các hoạt động cần thực hiện thủ tục đấu thẩu, các đơn vị cần chuẩn bị dự thảo Điều khoản tham chiếu (đối với gói tư vấn), báo cáo kinh tế kỹ thuật (đối với gói xây dựng, sửa chữa nhỏ), danh mục dự kiến trang thiết bị (đối với gói mua sắm hàng hóa, trang thiết bị).
2.5. Đối với hoạt động cần thực hiện đấu thầu, Ban QLDA TW sẽ phối hợp chặt chẽ với các đơn vị để hoàn thiện các TOR, tiêu chí kỹ thuật, báo cáo kinh tế kỹ thuật để đủ cơ sở trình Lãnh đạo Bộ Kế hoạch đấu thầu đồng thời cùng với kế hoạch hoạt động.
2.6. Ban QLDA rà soát các nội dung tương ứng với kế hoạch tổng thể, văn kiện dự án và thực tế tại các đơn vị (có thể tổ chức tham quan, khảo sát nhu cầu tại các đơn vị) để xem xét, quyết định điều chỉnh các đầu mục hoạt động, kinh phí một cách phù hợp và đúng quy định.
2.7. Ban QLDA TW hoàn thiện kế hoạch hoạt động năm đề xuất kế hoạch hoạt động năm tiếp theo vào thời điểm tháng 12 của năm.
Quá trình triển khai và hoàn thành 7 nội dung nêu trên đòi hỏi sự tham gia tích cực của các bên liên quan, cần nhiều cuộc họp, hội thảo để xây dựng kế hoạch hoạt động năm. Ví dụ cụ thể ở thời điểm cuối năm, Ban QLDA TW sẽ tổ chức hội thảo tổng kết kế hoạch hoạt động năm và xây dựng kế hoạch hoạt động năm tiếp theo. Thời điểm tổ chức có thể vào khoảng tháng 11, 12 của năm. Tại đây, các đơn vị sẽ đưa ra những đề xuất của mình cho khung kế hoạch hoạt động bao gồm các nội dung chính cần triển khai, giải thích tầm quan trọng, ý nghĩa, mục đích của đầu mục hoạt động đó. Ban QLDA sẽ cho ý kiến phản hồi tại hội thảo về tính hợp lý, hợp lệ nếu đề xuất nội dung này căn cứ trên kế hoạch tổng thể cũng như ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ Y tế. Hội thảo này có thể hiểu là buổi phát triển ý tưởng hoạt động Dự án năm tiếp theo để cùng trao đổi, thảo luận giữa các bên.
Sau hội thảo, các trường tiếp tục xây dựng nội dung kế hoạch hoạt động năm trên cơ sở thống nhất nội dung khung tại Hội thảo xây dựng kế hoạch năm. Các trường cần đưa ra hoàn thành việc đề xuất kế hoạch năm theo mẫu (phụ lục 02) trong đó cần chỉ ra: Tên hoạt động; mã hoạt động (theo kế hoạch tổng thể); đơn vị thực hiện/phối hợp, kinh phí thực hiện (VNĐ hoặc USD); hoạt động sử dụng vốn đối ứng (nếu có), vốn ODA; phương thức thực hiện hoạt động; giải thích thông tin (nếu có) tại phần ghi chú. Để làm rõ các hoạt động của đơn vị
cũng như xác định được tính khả, phù hợp của hoạt động, Ban QLDA sẽ có buổi làm việc (nếu cần) với các trường cụ thể về các nội dung để xuất. Trong đó các trường cần giải trình lý do đề xuất hoạt động, mục đích, vai trò, tầm quan trọng của hoạt động. Vai trò, trách nhiệm các bên liên quan đối với hoạt động đề xuất. Ngoài ra, các trường sẽ giải trình cơ sở đề xuất kinh phí, căn cứ để đưa ra con số đó. Việc này nhằm đảm bảo công tác lập kế hoạch đảm bảo tính khả thi cũng như tính phù hợp của các đề xuất.
Bước 3. Bộ Y tế thẩm định, phê duyệt kế hoạch hoạt động
3.1. Trên cơ sở tổng hợp, đề xuất của Ban QLDA TW, Vụ Kế hoạch tài chính rà soát, xem xét tình phù hợp, khả thi của các hoạt động hoặc có thể tổ chức buổi làm việc (nếu cần) với Ban QLDA TW đề làm rõ các nội dung đề xuất, các tài liệu kèm theo. Trên cơ sở tổng hợp, rà soát của Vụ Kế hoạch Tài chính, Lãnh đạo Bộ xem xét phê duyệt kế hoạch hoạt động năm cho Dự án đào tạo đội ngũ BSĐK. Thời gian phê duyệt kế hoạch năm tiếp theo của Bộ Y tế thường vào tháng 12 của năm.
Tại bước này, để có đầy đủ cơ sở cho Bộ Y tế (Vụ Kế hoạch Tài chính) xem xét, Ban QLDA TW cần có công văn đề nghị phê duyệt kế hoạch hoạt động năm kèm bản kế hoạch và kinh phí hoạt đông. Bản kế hoạch gồm: Phần lời mô tả chi tiết nội dung của hoạt động và phần bảng chi tiết các hoạt động và kinh phí đề xuất theo mẫu (phụ lục 02). Tiếp theo, để đánh giá, thẩm định kế hoạch hoạt động năm của Ban QLDA TW, Vụ KHTC sẽ rà soát, thu thập thông tin có liên quan để đánh giá tính phù hợp, hợp lệ và khả thi nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động. Ban QLDA sẽ có buổi làm việc với Vụ KHTC nhằm bảo vệ các đề xuất trong bản kế hoạch hoạt động năm.
Bước thẩm định, phê duyệt cuối cùng của Bộ Y tế là bước quan trọng nhất để cung cấp đầy đủ cơ sở cho các đơn vị của Dự án cũng như Ban QLDA TW triển khai theo đúng kế hoạch đã đề ra. Việc thẩm định kế hoạch sẽ đảm bảo tính hiệu quả, khả thi cho việc đầu tư của Dự án và cũng là cơ sở để cơ quan quản lý là Bộ Y tế giám sát, đánh giá triển khai hoạt động về sau.
Bước 4. Thông báo quyết định
4.1. Bộ Y tế ban hành quyết định và gửi tới Ban QLDA TW để thông báo tới các đơn vị về kế hoạch hoạt động năm của Dự án (khung kế hoạch hoạt động hàng năm chi tiết tại phụ lục số 1.3)
Quyết định phê duyệt kế hoạch hoạt động năm của Dự án y tế thường được phê duyệt vào tháng 1 hàng năm. Quyết định là căn cứ quan trọng để Ban QLDA TW cũng như các đơn vị có thể triển khai các hoạt động theo đúng các hạng mục, kinh phí đã được phê duyệt.
Bước 5. Ban QLDA và các đơn vị ký hợp đồng trách nhiệm triển khai hoạt động.
5.1. Trên cơ sở các hoạt động được phê duyệt đối với các đơn vị, Ban QLDA và các đơn vị thụ hưởng tiến hành ký hợp đồng trách nhiệm triển khai hoạt động năm.
5.2. Đối với một số hoạt động với kinh phí lớn, huy động nhiều sự tham gia của các bên liên quan, các đơn vị cần xây dựng và hoàn thiện đề cương hoạt động để Ban QLDA TW tổ chức thẩm định đề cương (kèm dự toán kinh phí) hoạt động nhằm đảm bảo tính hiệu quả, khả thi (mẫu đề cương hoạt động tại phụ lục số 3).
Sau khi có quyết định phê duyệt kế hoạch hoạt động năm của Dự án trong đó đã chỉ rõ các hoạt động, khoản kinh phí chi tiết của từng đơn vị. Căn cứ kế hoạch hoạt động, Ban QLDA TW và các đơn vị thực hiện Dự án sẽ ký hợp đồng trách nhiệm triển khai hoạt động năm. Hợp đồng trách nhiệm có thể ký theo toàn bộ hoạt động của đơn vị hoặc theo từng hoạt động. Tại bước này, 2 bên cần làm rõ nghĩa vụ, trách nhiệm thực hiện hợp đồng, cơ chế thực hiện, cơ chế giải ngân, kết quả, sản phẩm đầu ra cần đạt được, thời gian hiệu lực của hợp đồng, giám sát, đánh giá triển khai hoạt động…
Những hoạt động có quy mô, khoản kinh phí lớn, có tính chất kỹ thuật cao đòi hỏi sự tham gia của nhiều bên liên quan, đơn vi thực hiện sẽ phải xây dựng đề cương thực hiện hoạt động để trình Ban QLDA xem xét, phê duyệt. Đề cương cần thể hiện rõ, Tên, mã số hoạt động theo kế hoạch; Thời gian, địa điểm thực hiện; Kinh phí, nguồn tài trợ; Cấp Quản lý, Cán bộ phụ trách hoạt động; Mục tiêu, cách tiếp cận, phương pháp thực hiện, các kỹ thuật sẽ sử dụng; các hoạt động cụ thể, nội dung triển khai hoạt động, tiến độ theo thời gian; sản phẩm đầu ra và yêu cầu kỹ thuật đối với sản phẩm đó….
Hoạt động ký hợp đồng trách nhiệm là nội dung rất quan trọng trong bước lập kế hoạch bởi đây là nội dung thể hiện tính ràng buộc trách nhiệm các bên trong triển khai các hoạt động Dự án. Hợp đồng trách nhiệm là cơ sở pháp lý, căn cứ để các bên thực hiện các nghĩa vụ, trách nhiệm của mình.
Bước 6. Đối với hoạt động cần thực hiện quy trình lựa chọn nhà thầu, Bộ Y tế sẽ tiến hành thẩm định, phê duyệt sau khi kế hoạch hoạt động năm được phê duyệt (có thể phê duyệt đồng thời). Hoạt động này thường được phê duyệt sau bởi các thủ tục về đấu thấu đòi hỏi sự chuẩn bị công phu các nội dung giải trình kèm theo, các phụ lục đính kèm như Điều khoản tham chiếu (TOR), các tiêu chí
kỹ thuật, báo cáo kinh tế kỹ thuật…cũng như quy trình thực hiện chặt chẽ. Việc phê duyệt sau nhằm tránh những rủi ro như rà soát thiếu hoạt động, không đảm bảo về việc thẩm định hồ sơ… (Kế hoạch lựa chọn nhà thầu tại phụ lục số 1.4).
Quá trình xây dựng kế hoạch đấu thầu (hay còn gọi là kế hoạch lựa chọn nhà thầu) đòi hỏi sự chuẩn bị đầy đủ các nội dung kèm theo trước khi phê duyệt. Bởi đối với Bộ Y tế luôn yêu cầu kỹ càng về hồ sơ thầu. Ví dụ để phê duyệt kế hoạch cho gói về tuyển tư vấn cá nhân, cần xây dựng điều khoản tham chiếu (TOR) cho hoạt động tuyển này trong đó quy định rõ mục đích tuyển tư vấn, phạm vi công việc, nội dung thực hiện, hình thức thuê tuyển, thời gian của hợp đồng… Đối với gói thầu trang thiết bị, cần xây dựng trước tiêu chí kỹ thuật của loại trang thiết bị dự kiến mua trong đó nêu rõ các thông số, yêu cầu kỹ thuật, loại model của thiết bị, năm sản xuất…Việc chuẩn bị trước các tài giải trình là hàng rào kỹ thuật đối với việc phê duyệt kế hoạch đấu thầu nhằm đảm bảo chất lượng, hiệu quả, tính khả thi của gói thầu về đào tạo BSĐK nói riêng và các gói thầu về y tế nói chung.
Đối với Dự án ODA cho đào tạo BSĐK, kế hoạch đấu thầu được phê duyệt gồm 1 quyết định trong đó nêu Cơ quan chủ quản, chủ dự án, đơn vị thực hiện dự án, tổng kinh phí cho toàn kế hoạch và 01 bảng tổng hơp các gói thầu kèm theo gồm tên các gói thầu, giá gói thầu, nguồn vốn, hình thức lựa chọn nhà thầu, phương thức lựa cho nhà thầu, thời gian bắt đầu tổ chức lựa chọn, đơn vị thực hiện, loại hợp đồng, thời gian thực hiện hợp đồng.
Điều kiện phê duyệt kế hoạch đấu thầu yêu cầu sự chuẩn bị nội dùng kèm theo và yêu cầu giải trình cao, điều này giúp công tác đảm bảo chất lượng, hiệu quả, khả thi của gói thầu. Tuy nhiên một phần cũng là lý do khiến kế hoạch đấu thầu thường được phê duyệt sau kế hoạch hoạt động một thời gian tương đối dài.
Kéo theo có một số hoạt động, sau khi khi triển khai quá trình tuyển chọn nhà thầu thì thời gian thực hiện đã vênh với kế hoạch hoạt động dự kiến thời gian dài.