CHƢƠNG 2 : CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI
2.4. ĐÁNH GIÁ CÁC CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC
2.4.1. Chính sách xuất nhập cảnh và cƣ trú của Singapore
Việc quản lý lao động nhập cƣ tại Singapore hiện nay dựa trên những quy định về Luật nhập cảnh dƣới dạng giấy phép lao động. Có 3 loại giấy phép để quản lý cả về số lƣợng và chất lƣợng của lao động nhập cƣ. Một giấy phép đƣợc cấp cho một doanh nghiệp cụ thể theo yêu cầu của chủ doanh nghiệp. Đơn xin cấp phép phải ghi rõ lao động nƣớc ngoài đƣợc thuê trong tƣơng lai xuất xứ từ đâu, công việc họ làm phải đƣợc miêu tả đầy đủ và có thời hạn lao động. Số lƣợng giấy phép đƣợc cấp có giới hạn cho các chủ doanh nghiệp. Giới hạn này phụ thuộc vào tỷ lệ giữa ngƣời lao động nƣớc ngoài với ngƣời dân bản địa Singapore. Tỷ lệ này do Chính phủ đƣa ra cho tất cả các doanh nghiệp theo lĩnh vực. 03 loại giấy phép lao động đó gồm:
- Giấy phép lao động dành cho lao động phổ thông hoặc lao động có chuyên môn thấp (Work Permit);
- Thẻ S dành cho lao động có chuyên môn trung bình (S Pass holder); - Thẻ làm việc dành cho các chuyên gia và các nhà quản lý bậc trung (Employment Pass);
Bên cạnh việc cấp Giấy phép hành nghề, Thẻ S, Thẻ làm việc cho những đối tƣợng là ngƣời nƣớc ngoài có mong muốn đƣợc làm việc tại Singapore, Chính phủ Singapore còn áp dụng chính sách nhập cảnh và cƣ trú
linh hoạt với những loại giấy phép ban hành cho từng đối tƣợng cụ thể cũng có mong muốn làm việc tại Singapore ngắn hạn hay dài hạn:
Giấy phép làm việc ngắn hạn: cấp cho cá nhân làm việc theo dự án hoặc và đƣợc biệt phái trong khoảng thời gian tối đa là 01 tháng và giấy phép không đƣợc cấp mới sau khi quá hạn trên.
Giấy phép lao động tạm thời: cấp cho riêng đối tƣợng là phụ nữ Malaysia, độ tuổi từ 23-58, đến Singapore làm công việc giữ trẻ cho gia đình ngƣời Malaysia.
Giấy phép tham gia tập huấn: cấp cho công dân nƣớc ngoài tham gia tập huấn về chuyên môn, quản lý, chuyên gia tại Singapore; sinh viên đại học tham gia khoá thực tập của trƣờng.
Giấy phép tập huấn chuyên môn: cấp cho học viên bán chuyên hoặc không chuyên đƣợc đào tạo tại Singapore, có giá trị trong 6 tháng và không đƣợc cấp mới.
Giấy phép làm việc dành cho sinh viên: sinh viên không cần xin giấy phép để đƣợc làm thêm tại Singapore nhƣng phải tuân theo các điều kiện sau: chỉ sinh viên một số trƣờng nhất định mới làm thêm toàn thời gian trong kỳ nghỉ, bán thời gian trong năm học và chỉ đƣợc làm tối đa 16 giờ/tuần.
Ngoài ra, Singapore còn đƣa ra những quy định liên quan đến thân nhân lao động nƣớc ngoài với 2 loại giấy phép nhƣ sau:
Giấy bảo lãnh (Dependant‟s Pass): dành cho những ngƣời đƣợc cấp Thẻ việc làm và Thẻ S đăng ký bảo lãnh cho vợ/chồng hoặc con/con nuôi dƣới 21 tuổi.
Giấy phép thăm thân ngắn hạn (Long Term Visit Passes): dành cho những ngƣời đƣợc cấp Thẻ việc làm (P1, P2) bảo lãnh cho vợ/chồng, con ngoài giá thú trên 21 tuổi, cha mẹ ruột, cha mẹ vợ/chồng, con riêng của vợ/chồng dƣới 21 tuổi hoặc trẻ khuyết tật trên 21 tuổi.
Chính sách nhập cƣ của Singapore thực sự đã tiến triển theo thời gian và chứng tỏ đƣợc tính linh hoạt để phù hợp với sự biến động của nền kinh tế.
Sự quản lý lao động nhập cƣ của Singapore đƣợc chia làm 3 giai đoạn từ 1965, mỗi giai đoạn có những mục tiêu chính sách khác nhau.
Giai đoạn đầu là thời kỳ thiếu hụt lao động trầm trọng và một cú nhảy lớn về lao động nhập cƣ từ nƣớc ngoài, nhất là từ Malaysia. Lúc này Giấy phép lao động đƣợc đƣa ra kèm theo tiền thuế của lao động nƣớc ngoài trong lĩnh vực xây dựng. Singapore cũng mở rộng chính sách nhập cƣ đối với những quốc gia khác nhƣ Bangladesh, Ấn Độ, Sri Lanka, Philippine, Thái Lan, Indonesia. Những giấy phép cũng đƣợc mở rộng đối với lao động làm việc trong gia đình để tạo điều kiện cho phụ nữ Singapore tham gia vào lực lƣợng lao động.
Thời kỳ thứ hai bắt đầu từ 1981, với thông báo thay đổi chính sách là hợp đồng lao động sẽ kết thúc hoàn toàn trƣớc 1986 đối với lao động đến từ các nƣớc không truyền thống nhƣ Bangladesh, Ấn độ, Sri Lanka, Philipine, Thái Lan, Indonesia, ngoại trừ ngành xây dựng, đóng tàu, dịch vụ gia đình. Điều này kèm theo những biện pháp về thuế đối với các lao động nƣớc ngoài chuyên môn thấp và giới hạn hệ thống an sinh xã hội chỉ dành cho lao động lành nghề. Trong cơn suy thoái kinh tế 1985-1986, 102.000 công việc bị hủy, 60.000 lao động nƣớc ngoài phải về nƣớc. Một hệ thống thuế toàn diện đƣợc thực thi vào năm 1987 và tỷ lệ lao động nƣớc ngoài đƣợc công bố (số lƣợng lao động nƣớc ngoài bị giới hạn ở mức 50% trên tổng số lao động của doanh nghiệp). Những biện pháp bổ sung để đảm bảo chính sách đƣợc thực thi là phạt tiền, phạt đòn đối với những ngƣời ở lại quá hạn. Tiêu chuẩn để cấp giấy phép làm việc và định cƣ lâu dài đƣợc mở rộng vào năm 1989. Theo Luật Lao động đối với ngƣời nƣớc ngoài năm 1990, các chủ doanh nghiệp mong muốn thuê lao động nƣớc ngoài phải xin cấp Giấy phép lao động, ai vi phạm sẽ bị xử phạt hành chính hoặc phạt tù.
Thời kỳ thứ ba trùng với sự phát triển kinh tế mạnh mẽ diễn ra suốt thập niên 90. Trong giai đoạn này nhu cầu lao động nƣớc ngoài kể cả hợp pháp và bất hợp pháp của các chủ doanh nghiệp tăng mạnh. Điều này một
phần đã đƣợc tạo điều kiện bởi Chính quyền Singapore đã giảm các hạn chế về nhập cƣ: tỷ lệ lao động nƣớc ngoài đƣợc mở rộng, tỷ lệ này ở ngành xây dựng lên tới 7:1, hàng hải là 5:1. Tỷ lệ lao động nƣớc ngoài trong các doanh nghiệp Singapore đƣợc quy định cụ thể, từ đó mà mức thuế đóng cho từng ngành/nghề cũng khác nhau. Ví dụ: nếu doanh nghiệp có tỷ lệ lao động nƣớc ngoài dƣới 30% thì tiền thuế phải trả cho mỗi lao động nƣớc ngoài là 180-280 USD/tháng; đối với doanh nghiệp có tỷ lệ lao động nƣớc ngoài trong phạm vi từ 50%-65% thì mức thuế cho mỗi lao động là 450 USD/tháng. Điều này dẫn đến sự gia tăng dân số không định cƣ. Cuối năm 1995 số lƣợng ngƣời nƣớc ngoài lên tới nửa triệu ngƣời trong đó 70% có Giấy phép lao động chuyên môn thấp. Nhằm mục tiêu giảm áp lực gia tăng cạnh tranh quốc tế, một nỗ lực đƣợc dự tính đƣa ra nhằm thu hút nhân tài, những chuyên gia có trình độ cao thông qua các chính sách khuyến khích bổ sung nhƣ lợi ích về nhà ở. Một hệ thống phân phối giấy phép chặt chẽ hơn và những biện pháp thực thi nghiêm khắc hơn đã đƣợc đƣa ra và đem lại hiệu quả vào năm 1998, trong đó quyền cấp giấy phép chỉ đƣợc cấp cho các nhà thầu chính, những ngƣời sẽ chịu trách nhiệm đối với lao động nƣớc ngoài của những nhà thầu phụ. Hơn nữa những nhà thầu chính đƣợc yêu cầu phải thuê lại các lao động làm việc trong các hộ gia đình bị sa thải hoặc bị bỏ rơi bởi các nhà thầu phụ (nhƣng không áp dụng đối với các lao động phải hồi hƣơng), nếu không thực hiện điều này sẽ bị mất 5.000S$ khoản tiền đặt cọc an ninh đối với mỗi lao động và sẽ không đƣợc tái đăng ký cấp giấy phép. Vào tháng 3 năm 1998, các điều chỉnh bổ sung đƣợc tiến hành để khuyến khích tăng năng suất lao động trong lĩnh vực xây dựng thông qua việc tăng thuế đối với lao động không lành nghề (từ 440-470 USD tháng) và giảm thuế đối với lao động lành nghề (từ 200 USD xuống còn 100 USD/tháng). Sự chênh lệch này đã mang đến những khuyến khích đối với chủ doanh nghiệp để họ thuê những lao động có năng suất cao hơn.
Nhƣ vậy, quá trình hình thành chính sách lao động nhập cƣ của Singapore diễn ra trong suốt 3 thập niên đã chứng tỏ khả năng điều chỉnh môi
trƣờng kinh tế hiện tại bằng những mục tiêu ƣu tiên mới nhất. Ban đầu, Singapore tạo điều kiện cho dòng nhập cƣ đổ vào để đáp ứng nhu cầu lao động, kế đến chính sách nhập cƣ đƣợc tiến triển để hạn chế dòng lao động nhập cƣ một cách chặt chẽ hơn, nhƣng cuối cùng nhu cầu thu hút lao động chất lƣợng cao đƣợc nhận ra và đƣợc nắm bắt lấy. Những thay đổi chính sách này đã đạt đƣợc một cách gián tiếp thông qua việc quản lý về giá để tạo sự thay đổi về số lƣợng và kết cấu, đồng thời cũng đạt đƣợc một cách trực tiếp thông qua việc hạn chế số lƣợng giấy phép đƣợc cấp. Sự phức tạp của hệ thống, đặc biệt trong bối cảnh môi trƣờng kinh tế thay đổi, đòi hỏi những điều chỉnh thƣờng xuyên, thận trọng và quản lý chặt chẽ. Thực tế cho thấy, năm 1991 chính quyền Singapore đã đề nghị cải cách hệ thống bằng cách áp dụng các giấy phép có thể chuyển nhƣợng mà giá của chúng sẽ đƣợc quyết định thông qua cơ chế thị trƣờng. Hệ thống này đƣợc đề xuất bởi Bộ Lao động Singapore. Theo đó, hệ thống cho phép chủ doanh nghiệp đấu thầu những Giấy phép lao động tăng thêm vƣợt trên tỷ lệ lao động nƣớc ngoài quy định, các giấy phép cũng đƣợc cấp trong thời hạn 02 năm và mỗi ngành/nghề sẽ có hệ thống và thị trƣờng chuyển nhƣợng riêng. Mặc dù có những lý lẽ ủng hộ cho hệ thống này nhƣng đề nghị này đã bị thu hồi do vấp phải sự phản đối từ phía công đoàn và các chủ doanh nghiệp.
Nói chung kinh nghiệm Singapore cho thấy chính sách nhập cƣ và kinh tế vĩ mô đã bổ trợ cho nhau, bằng cách nào đó cải thiện tính hiệu quả của cả hai. Những nhà làm chính sách đã quản lý nguồn lao động nhập cƣ cùng chung với hoạt động của nền kinh tế vĩ mô, tạo điều kiện dễ dàng cho các yêu cầu về giấy phép để thu hút kỹ năng cụ thể hay siết chặt những quy định để sa thải ngƣời lao động trong những cuộc suy thoái kinh tế. Họ đã sử dụng nguồn lao động nhập cƣ nhƣ công cụ giảm sốc để chống lại cú sốc lan rộng trong nền kinh tế. Mặt khác, sự thất bại của cải cách chính sách bất thành về việc chuyển nhƣợng giấy phép đã chứng tỏ vai trò tiềm năng của các quyền lợi đƣợc bảo đảm bất di bất dịch có quan hệ đến chính sách nhập cƣ và nhu cầu
về lao động. Những thành tích của Singapore đã làm nổi bật sự quan trọng của một chính sách cẩn trọng và toàn diện mà không bị hủy hoại bởi những lệch lạc đang diễn ra.
Những nhân tố phụ góp phần tạo nên sự thành công của chính sách lao động nhập cƣ ở Singapore gồm: sự khác biệt về tiền công giữa công dân Singapore và không phải là công dân Singapore, một số biện pháp để kiểm soát số lƣợng và chất lƣợng lao động của ngƣời lao động nhập cƣ, chính sách ƣu tiên của Singapore đối với cá nhân đã làm tăng tính hiệu quả của chính sách mặc dù phải chi trả cho các quyền lợi của cá nhân. Hệ thống giấy phép liên quan tới việc cấp giấy phép mới cũng nhƣ việc làm lại giấy phép đòi hỏi việc điều hành, thực thi và quản lý hiệu quả. Phòng Quản lý Giấy phép lao động thuộc Bộ Lao động Singapore giải quyết hồ sơ đăng ký rất hiệu quả. Tốc độ trung bình là giải quyết hồ sơ chỉ trong 3 ngày đối với việc đăng ký qua mạng, 7 ngày đối với những trƣờng hợp đăng ký khác.
Cấu trúc nền kinh tế cũng là một nhân tố phụ tác động tích cực tới chính sách nhập cƣ. Chính sách của Singapore đã cải thiện sự phát triển của khu vực tƣ nhân, khuyến khích đầu tƣ và sự tham gia của nƣớc ngoài với quan điểm cạnh tranh trên thị trƣờng quốc tế. Sản xuất của Singapore tập trung cho xuất khẩu. Singapore nhập khẩu công nghệ, lao động và hàng hóa trung gian. Mặc dù vai trò của khu vực nhà nƣớc là không thể thiếu nhƣng chỉ giữ ở qui mô vừa phải (ít hơn 18% trong lĩnh vực sản xuất và 8% trong lĩnh vực dịch vụ).
Nhƣ vậy, việc quản lý lao động nhập cƣ của Singapore có đƣợc những thành công nhờ nhiều lý do chứ không chỉ bởi chính sách nhập cƣ hiệu quả, tuy nhiên không phải mọi sự đều tốt đẹp và thuận lợi. Những thiếu sót thể hiện trong sự tồn tại của khu vực không chính thống của những ngƣời lao động nƣớc ngoài bất hợp pháp. Thực tế cho thấy việc thuê lao động nƣớc ngoài trong khu vực không chính thống đã tăng nhanh gần đây, xảy ra đồng thời cùng với việc mở rộng giới hạn về lao động nhập cƣ hợp pháp. Những
giới hạn và lệ phí xin cấp giấy phép làm tăng sự tuyển dụng lao động bất hợp pháp, giả mạo giấy tờ cũng nhƣ buôn bán giấy phép bất hợp pháp. Các doanh nghiệp thuê lao động theo những hợp đồng không chính thức có thể trả lƣơng thấp hơn và ít quyền lợi hơn so với qui định của pháp luật và có thể áp dụng những điều kiện làm việc khắc nghiệt hơn. Trong khi ngƣời lao động thì bất lực trong việc khiếu nại vì sợ bị trục xuất. Hầu hết các bằng chứng cho thấy chủ doanh nghiệp giữ lại tiền thuê thêm nhờ tránh đƣợc trả thuế và trả lƣơng cho lao động bất hợp pháp dƣới mức lƣơng của lao động hợp pháp. Tuy nhiên cũng có vài trƣờng hợp cho thấy chủ doanh nghiệp bù đắp lại cho ngƣời lao động bất hợp pháp khoản tiết kiệm này, nhờ đó mà những ngƣời này có mức lƣơng cao hơn ngƣời lao động hợp pháp.
Trong quá trình phát triển, lực lƣợng lao động nƣớc ngoài không chính thức đã chỉ ra rằng các chính sách quản lý lao động ở Singapore còn thiếu sót trong quản lý nguồn lao động nƣớc ngoài, bộ phận lao động không chính thức này đã đóng góp một vai trò không nhỏ trong những thành công của sự phát triển. Bộ phận lao động này cũng rất năng động, linh hoạt tạo ra việc làm và tài sản mà có thể hình thành những tiêu chuẩn tiền đề cho phát triển kinh tế. Nhiều nhà lý luận đã đề nghị rằng dù có những bất lợi thì bộ phận lao động nƣớc ngoài không chính thức không thể đƣợc miêu tả mơ hồ là một thất bại của chính sách trong sự đóng góp vào sự phát triển.
Khó khăn mà Singapore phải đƣơng đầu trong quản lý lao động nhập cƣ là tính toán lệ phí và số lƣợng Giấy phép lao động trong hệ thống kiểm soát lao động nhập cƣ. Hệ thống này đƣợc thực thi với khả năng quản lý hành chính chất lƣợng cao, nhƣng cũng kèm theo những biện pháp hà khắc vi phạm quyền lợi cá nhân.