CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá kết quả công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN qua Kho
3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế
Những hạn chế trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ XDCB của KBNN Ba Vì xuất phát từ nhiều nguyên nhân, Luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu một số nguyên nhân chủ yêu, đó là:
3.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Một là, cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tƣ và xây dựng chƣa đầy
đủ, thiếu đồng bộ, lại thƣờng xuyên thay đổi, đã gây sự bị động, lúng túng trong quá trình xây dựng và điều hành kế hoạch đầu tƣ xây dựng cơ bản. Cho đến nay, qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung theo hƣớng đổi mới, phân cấp mạnh hơn trong lĩnh vực quản lý đầu tƣ và xây dựng, nhƣng nhìn chung vẫn còn chƣa phù hợp. Thể hiện rõ nét nhất là tính khép kín từ khâu chuẩn bị đầu tƣ, thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế dự toán, đấu thầu, thi công, tƣ vấn, giám sát thi công trong nội bộ một bộ, một ngành nhƣng không đƣợc giám sát chặt chẽ, không phát hiện đƣợc vi phạm. Đó là kẽ hở về cơ chế để phát sinh tiêu cực, tham nhũng, lãng phí.
Việc ban hành một số cơ chế, chính sách trong lĩnh vực tài chính-ngân sách chƣa kịp thời, đầy đủ, đồng bộ và phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng. Luật NSNN mặc dù đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính-ngân sách song vẫn còn có những bất cập chƣa phù hợp, ảnh hƣởng đến hiệu quả hoạt động tài chính-ngân sách nói chung và hoạt động KBNN nói riêng nhƣ chƣa có cơ chế thực hiện khuôn khổ tài khoá trung hạn và lập, bố trí dự toán ngân sách theo chƣơng trình, nhiệm vụ, dự
án, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra; cơ chế quản lý, hạch toán các khoản vay nợ và xác định bội chi NSNN chƣa phản ánh đúng bản chất và không phù hợp với thông lệ quốc tế....
Hai là, những hạn chế trong lập, phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB của các bộ, cơ quan ngang bộ, của địa phƣơng đã ảnh hƣởng không nhỏ đến kiểm soát chi đầu tƣ XDCB tại KBNN Ba Vì
Theo quy định điều kiện để ghi kế hoạch chuẩn bị đầu tƣ phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ đƣợc duyệt. Điều kiện để ghi kế hoạch thực hiện dự án đầu tƣ phải có quyết định đầu tƣ từ thời điểm trƣớc ngày 31 tháng 10 năm trƣớc năm kế hoạch. Thời gian và bố trí vốn để thực hiện dự án nhóm B không quá 5 năm, các dự án nhóm C không quá 3 năm.
Kế hoạch vốn của dự án chuẩn bị đầu tƣ chƣa gắn với quy hoạch, kế hoạch vốn thực hiện dự án đầu tƣ vẫn bố trí cho một số dự án chƣa có quyết định phê duyệt dự án. Do đó dẫn đến tình trạng các dự án đã đƣợc bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ trong năm nhƣng không đủ thời gian để hoàn thành đƣợc các thủ tục tiếp theo, nên không thể triển khai đƣợc dự án trong thời gian quy định dẫn đến phải bỏ kế hoạch vốn đầu tƣ.
Bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ còn dàn trải, không bám sát tiến độ thực hiện dự án, dự án có khối lƣợng hoàn thành nhƣng không có vốn để thanh toán, kế hoạch vốn bình quân trên một dự án thấp, nhất là các dự án nguồn vốn ngân sách huyện, dự án bố trí kế hoạch không đảm bảo đúng thời gian quy định, kéo dài nhiều năm gây ra hiện tƣợng tồn đọng khối lƣợng đầu tƣ XDCB lớn.
Theo quy định trong việc điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tƣ, trƣớc khi gửi kế hoạch điều chỉnh vốn đầu tƣ từng dự án cho Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ (đối với các dự án thuộc ngân sách trung ƣơng), gửi cơ quan Tài chính, Kế hoạch và Đầu tƣ (đối với các dự án thuộc ngân sách địa phƣơng), các bộ, địa phƣơng chỉ đạo chủ đầu tƣ chốt thời điểm thanh toán và làm việc với KBNN để xác nhận số vốn thuộc kế hoạch năm đã thanh toán cho dự án, xác định số vốn còn dƣ do không thực hiện đƣợc, đảm bảo cho kế hoạch của dự án sau khi điều chỉnh không thấp
hơn số vốn Kho bạc Nhà nƣớc đã thanh toán. Nhƣng trên thực tế đã xảy ra nhiều trƣờng hợp kế hoạch vốn đầu tƣ sau khi điều chỉnh thấp hơn số vốn đã thanh toán cho dự án trong năm, gây khó khăn cho công tác kế toán, quyết toán vốn đầu tƣ XDCB hàng năm của KBNN.
Ba là, Công tác lập hồ sơ, thẩm định, phê duyệt dự án ( Báo cáo kinh tế kỹ
thuật ) còn chậm ( chủ yếu vào cuối năm ) gây hiện tƣợng ùn tắc, không đủ thời gian cho các đơn vị thi công công trình kịp hoàn thành đƣa vào sử dụng trong năm, kéo theo việc hoàn chỉnh hồ sơ thanh quyết toán công trình cũng bị chậm. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến việc thanh toán vốn cho công trình đạt tỉ lệ thấp
Bốn là, tình trạng phổ biến các dự án đầu tƣ chậm tiến bộ, phải kéo dài là do
công tác chuẩn bị xây dựng và đền bù giải phóng mặt bằng không kịp thời; làm tăng lãi vay trong quá trình đầu tƣ (nhất là các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức), làm tăng chi phí vốn đầu tƣ do phải kéo dài thời gian triển khai dự án dẫn đến việc điều chỉnh Tổng mức đầu tƣ, Tổng dự toán tăng nhiều lần so với dự kiến ban đầu.
Năm là, từ khi có cơ chế đấu thầu (Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày
01/09/1999 của Chính phủ về Quy chế đấu thầu, đến nay là Luật Đấu thầu- có hiệu lực từ ngày 01/4/2006) đã chứng tỏ sự phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng, thực sự mang lại hiệu quả kinh tế, tiết kiệm chi phí đầu tƣ XDCB, thúc đẩy sự hoàn thiện của bản thân các nhà thầu cả về năng lực và tổ chức điều hành. Tuy nhiên, tình trạng tiêu cực trong công tác đấu thầu còn diễn ra phổ biến, nhiều trƣờng hợp đấu thầu chỉ là hình thức, nhiều trƣờng hợp nhận thầu bằng mọi giá kể cả giảm giá thầu đến 20%-50% so với dự toán hoặc giá mời thầu. Khi thi công thì tìm mọi cách bớt xén vật liệu, thay đổi chủng loại vật tƣ phổ biến là làm tăng khối lƣợng phát sinh để trình duyệt đơn giá mới; chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu, thông đồng trong đấu thầu, sử dụng quân xanh, quân đỏ trong đấu thầu…
Sáu là, công tác định giá và quản lý trong đầu tƣ XDCB đã ngày càng hoàn thiện cả về nội dung và phƣơng pháp. Thành phần, nội dung và cơ cấu của giá trị dự toán xây dựng qua từng thời kỳ đã bám sát và gắn liền với sự phát triển của ngành
xây dựng cũng nhƣ của đất nƣớc. Tuy nhiên, trong thực tế hoạt động đầu tƣ XDCB, công tác định giá, quản lý giá còn nhiều nội dung công việc chƣa có định mức, đơn giá hoặc có định mức đơn giá nhƣng lại không phù hợp với thực tế làm cho công tác kiểm soát thanh toán của Kho bạc Nhà nƣớc gặp nhiều khó khăn.
Bảy là, quá trình thực hiện các dự án còn có nhiều sai phạm do một số chủ
đầu tƣ, ban quản lý dự án năng lực còn hạn chế, một số dự án đầu tƣ có khối lƣợng thực hiện nhƣng chƣa đủ thủ tục thanh toán do chủ đầu tƣ và nhà thầu ký kết hợp đồng tổ chức thi công xây dựng trƣớc khi thiết kế kỹ thuật- tổng dự toán đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt, hoặc dự án chƣa đủ thủ tục khởi công xây dựng theo quy định nhƣng chủ đầu tƣ vẫn tổ chức khởi công xây dựng.
Tám là, trách nhiệm quyết toán và phê duyệt quyết toán dự án công trình hoàn
thành thuộc về chủ đầu tƣ và các Bộ, ngành, địa phƣơng, nhƣng trong thời gian qua nhiều dự án công trình đã hoàn thành nhƣng chƣa đƣợc phê duyệt quyết toán. Nguyên nhân của việc chậm phê duyệt quyết toán dự án, công trình hoàn thành chủ yếu do sự quan tâm, chỉ đạo của các Bộ, ngành và địa phƣơng trong công tác thẩm tra phê duyệt quyết toán dự án, công trình hoàn thành. Nhiều dự án, Công trình sau khi hoàn thành thì ban quản lý dự án hoặc chủ đầu tƣ đã giải thể, hoặc nhiều dự án bàn giao qua nhiều đơn vị làm chủ đầu tƣ cũng gây khó khăn trong việc thẩm tra phê duyệt quyết toán…
Chín là, cơ chế, chính sách đầu tƣ xây dựng và quản lý vốn ĐT XDCB của Nhà nƣớc thƣờng thay đổi và không đồng bộ (kể từ năm 1981 đến nay, Chính phủ đó 14 lần sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng). Mặc dù đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ và xây dựng, nhƣng vẫn chƣa đây đủ và chƣa có chế tài đủ mạnh để hạn chế sự vi phạm của các tổ chức, đơn vị và các cá nhân tham gia quản lý và thực hiện đầu tƣ và xây dựng, nhất là các đơn vị quản lý các dự án sử dụng vốn NSNN. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật chung chung, không cụ thể rõ ràng, còn có những nội dung mâu thuẫn với nhau làm cho đối tƣợng thực hiện gặp nhiều khó khăn. Cá biệt, có những điều khoản mâu thuẫn với nhau nhƣ các thuật ngữ về tên gọi báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đầu tƣ, dự án
đầu tƣ xây dựng công trình, báo cáo kinh tế – kỹ thuật xây dựng công trình của Luật Xây dựng, hoặc thuật ngữ “xây dựng” của Luật Xây dựng với “xây lắp” của Luật Đấu thầu …
3.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Một là, Do văn bản hƣớng dẫn nghiệp vụ không rõ ràng dẫn đến việc hiểu văn
bản theo nhiều cách khác nhau nên khách hàng gặp rất nhiều khó khăn trong thanh toán
Hai là, Do quy trình TTVĐT còn một số bất cập, đồng thời chƣa điều chỉnh kịp thời khi có những thay đổi từ cơ chế chính sách. Bên cạnh đó là việc một số cán bộ thanh toán chƣa chấp hành nghiêm túc những quy định trong quy trình. Nhƣ vậy, việc kịp thời điều chỉnh, sửa đổi quy trình TTVĐT là điều hết sức cần thiết.
Ba là, Áp lực giải ngân vào những thời cuối năm, thời điểm kết thúc niên độ
ngân sách chi đầu tƣ:
Do đặc thù riêng có của XDCB, nên hồ sơ thanh toán thƣờng đƣợc các Chủ đầu tƣ tập hợp với khối lƣợng rất lớn gửi đến Kho bạc để kiểm soát thanh toán vào thời điểm “nƣớc rút” nhƣ thời điểm 31/12 hàng năm và 31/01 năm sau. Vấn đề này có thể do những nguyên nhân khách quan gây nên đối với Chủ đầu tƣ, nhƣng cũng không loại trừ trƣờng hợp do ý thức chủ quan của Chủ đầu tƣ nhằm tránh sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan kiểm soát chi.
KBNN Ba Vì với tinh thần trách nhiệm cao, với phƣơng châm không để mất vốn của Chủ đầu tƣ, đảm bảo thanh toán đầy đủ cho các nhà thầu theo quy định, cán bộ Kho bạc đã liên tục làm thêm ngoài giờ. Vì khối lƣợng công việc quá lớn, cƣờng độ làm việc căng thẳng, áp lực công việc đè nặng lên vai những ngƣời đảm đƣơng trách nhiệm kiểm soát TTVĐT, do vậy không tránh khỏi sơ xuất khi thực thi công vụ. Đó cũng là một trong những nguyên nhân gây ra tai nạn nghề nghiệp của cán bộ KBNN.
Bốn là, hệ thống trang thiết bị thông tin phục vụ cho công việc: Hệ thống máy móc trang thiết bị phục vụ cho các hoạt động nghiệp vụ của cơ quan đã đƣợc quan tâm đầu tƣ, nối mạng trên toàn hệ thống. Tuy nhiên do một số yếu tố khách quan về hạ tầng truyền thông cũng nhƣ những hạn chế của các chƣơng trình ứng dụng ít nhiều gây ảnh hƣởng đến việc ứng dụng tin học trong kiểm soát thanh toán vốn.
Năm là, cơ chế phối hợp trong công tác giữa các đơn vị trong và ngoài hệ thống chƣa phân định rõ trách nhiệm của từng cơ quan đơn vị có liên quan, do vậy chƣa phát huy hiệu quả trong công việc. Việc phối hợp giữa giữa phòng tài chính, phòng kế hoạch đầu tƣ trong việc tham mƣu với chính quyền địa phƣơng về điều hành kế hoạch vốn, cơ chế kiểm soát thanh toán đối với công trình đặc biệt còn nhiều hạn chế.
CHƢƠNG 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
QUA KHO BẠC NHÀ NƢỚC BA VÌ