7. Nội dung nghiên cứu
2.2. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về thi hành án đối với quyền sử dụng đất
THA đối với QSDĐ là một quá trình với nhiều hoạt động khác nhau của nhiều chủ thể tham gia vào hoạt động THA đối với QSDĐ. Các hoạt động này được thực hiện theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Quy trình THA đối với QSDĐ bao gồm các hoạt động với các trình tự như: (i) Ra quyết định THA: là căn cứ đầu tiên cho quá trình tổ chức THA của cơ quan THADS dân sự có thẩm quyền. Sau khi nhận được bản án, quyết định do Tòa án chuyển giao hoặc sau khi nhận được bản án, quyết định và yêu cầu THA của đương sự, Thủ trưởng cơ quan THADS phải ra quyết định THA nếu không có căn cứ để từ chối yêu cầu THA; (ii) Thông báo THA: là một trong những hoạt động không thể thiếu trong quá trình tổ chức THA. Thông báo về THA nhằm truyền tải các thông tin cần thiết cho người có quyền và nghĩa vụ biết để họ thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong văn bản thi hành án; (iii) Xác minh điều kiện THA: là một trong các thủ tục quan trọng của hoạt động THADS nhằm làm rõ người phải THA (có thể là cá nhân hoặc tổ chức) có điều kiện thi hành hay không có điều kiện thi hành. Kết quả xác minh sẽ là cơ sở, định hướng để CHV tổ chức thi hành theo đúng quy định pháp luật; (iv) Áp dụng biện pháp bảo đảm THA: để ngăn chặn các hành vi tẩu tán, huỷ hoại tài sản của người phải THA trong thời gian CHV chưa thực hiện hoạt động xác minh và tổ chức cưỡng chế THA, CHV có quyền áp dụng ngay biện pháp bảo đảm THA nhằm ngăn
47
chặn việc tẩu tán, huỷ hoại tài sản, trốn tránh việc THA. Các biện pháp bảo đảm THA gồm: Phong tỏa tài khoản, tài sản ở nơi gửi giữ; Tạm giữ tài sản, giấy tờ của đương sự; Tạm dừng việc đăng ký, chuyển quyền sở hữu, sử dụng, thay đổi hiện trạng tài sản; (v) Áp dụng biện pháp cưỡng chế THA: Cưỡng chế THA thể hiện quyền lực của cơ quan có thẩm quyền tổ chức THA, bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, đảm bảo bản án, quyết định có hiệu lực thi hành được thi hành triệt để, kịp thời, nghiêm chỉnh và đúng pháp luật. Ngoài các hoạt động nói trên, trong quá trình tổ chức THA, có thể xuất hiện các hoạt động khác khi thoả mãn các căn cứ luật định ví dụ như hoãn THA; tạm đình chỉ THA; đình chỉ THA; uỷ thác THA…
Như vậy, hoạt động THA đối với QSDĐ là một quá trình với nhiều công đoạn, công việc khác nhau. Tuy nhiên, không phải tất cả các công đoạn nói trên đều thể hiện được nét đặc thù của THA đối với QSDĐ mà chỉ có một số công đoạn, một số hoạt động mới thể hiện sự khác biệt của THA đối với QSDĐ so với THA đối với các tài sản khác. Ví dụ, đối với hoạt động ra quyết định THA thì chủ thể có thẩm quyền ra quyết định THA căn cứ vào nội dung của bản án, quyết định; nội dung của yêu cầu thi hành án để ban hành quyết định THA. Vì vậy, trong hoạt động này, THA đối với QSDĐ hay THA đối với tài sản khác không có sự khác biệt về trình tự, thủ tục thực hiện. Hoặc đối với hoạt động thông báo THA, người có thẩm quyền thực hiện việc thông báo chỉ cần căn cứ vào nội dung văn bản cần thông báo để xác định chủ thể cần tiến hành thông báo mà không cần phân biệt thông báo trong trường hợp THA đối với QSDĐ hay thông báo trong các trường hợp khác.
Với các lý do nói trên, trong nội dung điều chỉnh pháp luật THA đối với QSDĐ, NCS chỉ tập trung nghiên cứu các hoạt động THA mà ở hoạt động đó thể hiện rõ ràng sự khác biệt khi THA đối với QSDĐ, đó là hoạt động xác minh điều kiện THA và hoạt động cưỡng chế THA, trong hoạt động cưỡng chế THA thì có 2 loại hình cưỡng chế THA là cưỡng chế kê biên, xử lý QSDĐ và cưỡng chế chuyển giao QSDĐ.
2.2.1. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về xác minh quyền sử dụng đất
Xác minh điều kiện THA đặt nền móng cho hầu hết các giai đoạn khác của quá trình THA. Trong bản hướng dẫn để thực hiện tốt hơn khuyến nghị của Hội đồng Châu Âu về THADS đã được Uỷ ban châu Âu về tính hiệu quả của hoạt động tư pháp thông qua tại phiên họp toàn thể lần thứ 14 đã đưa ra nguyên tắc của hoạt động THA như sau:
“Để luật pháp được duy trì và để người dân có niềm tin vào hệ thống Tòa án, cần có các quy trình THA hiệu quả và công bằng. Tuy nhiên, việc THA chỉ có thể đạt được hiệu quả khi người phải THA có điều kiện và khả năng THA” [135].
Từ nội dung của nguyên tắc trên có thể thấy, bên cạnh việc nhấn mạnh tầm quan trọng của hoạt động THA hiệu quả, công bằng đối với niềm tin của người dân vào công lý thì Hội đồng châu Âu về THADS cũng đã đặt trọng tâm của hoạt động THA hiệu quả vào điều kiện và khả năng THA của người phải THA. Để xác định được điều kiện và khả năng THA của người phải THA chỉ có thể thực hiện được thông qua hoạt động xác minh.
48
Quy định pháp luật về xác minh tài sản là QSDĐ bao gồm các nội dung: chủ thể xác minh QSDĐ; nội dung xác minh QSDĐ; quyền và nghĩa vụ của các chủ thể xác minh QSDĐ. Dưới đây luận án sẽ lần lượt nghiên cứu từng vấn đề cụ thể như vậy trong nội dung điều chỉnh của pháp luật về xác minh QSDĐ.
2.2.1.1. Chủ thể xác minh QSDĐ
Chủ thể xác minh QSDĐ là những cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xác minh QSDĐ, có quyền và nghĩa vụ pháp lý được pháp luật quy định. Tuỳ theo mục đích tham gia hoạt động xác minh QSDĐ và vai trò của các chủ thể đối với việc xác minh QSDĐ mà pháp luật quy định cho mỗi chủ thể có các quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định. Căn cứ vào địa vị pháp lý của các chủ thể xác minh QSDĐ, có thể phân các chủ thể thành 03 nhóm:
- Nhóm thứ nhất bao gồm các chủ thể có nhiệm vụ, quyền hạn xác minh QSDĐ - Nhóm thứ hai bao gồm các chủ thể tham gia vào hoạt động xác minh QSDĐ - Nhóm thứ ba bao gồm các chủ thể hỗ trợ hoạt động xác minh QSDĐ
(i) Nhóm chủ thể có nhiệm vụ, quyền hạn xác minh tài sản là QSDĐ
Đây là nhóm chủ thể được pháp luật trao quyền xác minh điều kiện THA của người phải THA nói chung và trao quyền xác minh tài sản là QSDĐ nói riêng.
Xuất phát từ bản chất của hoạt động THADS là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nên xác minh điều kiện THA, với tính chất là một giai đoạn của hoạt động THADS, cũng mang tính quyền lực nhà nước. Trên thế giới, mỗi quốc gia khác nhau có cách quy định khác nhau về chủ thể xác minh tuỳ thuộc vào văn hoá THA, mô hình tổ chức THA mà quốc gia đó lựa chọn và nền tảng kinh tế xã hội của họ. Và mỗi một mô hình THA như đánh giá của ngài D.V. Aristov, Cục trưởng Cục THA liên bang Nga, CHV trưởng của Nga thì đều có đặc tính quốc gia và được hình thành, thay đổi do hoàn cảnh kinh tế, chính trị, hành chính và các yếu tố khác tồn tại ở một quốc gia cụ thể tại một thời điểm cụ thể [103, pg.348]. Hiện có ba nhóm chủ thể dưới đây được trao nhiệm vụ xác minh điều kiện THA:
- Chủ thể xác minh là công chức nhà nước:
Đây là những chủ thể được pháp luật giao nhiệm vụ tổ chức THA, trong quá trình thực hiện việc tổ chức THA, họ phải tiến hành xác minh để xác định điều kiện THA của người phải THA. Mỗi quốc gia khác nhau thì công chức được giao nhiệm vụ tổ chức THA lại thuộc về các hệ thống cơ quan khác nhau tuỳ thuộc vào quy định của Hiến pháp hoặc là quá trình cải tổ để tìm một mô hình tổ chức THA phù hợp với đặc điểm về kinh tế, chính trị tại quốc gia mình.
Ở Liên bang Nga giao nhiệm vụ xác minh cho CHV là công chức của Bộ Tư pháp. Theo quy định của pháp luật Nga thì CHV được Nhà nước trao cho quyền lực rất lớn, bao gồm cả việc được truy cập vào thông tin bí mật, trong đó có dữ liệu cá nhân của công dân [103, pg.345]. Xác minh điều kiện THA cũng được giao cho công chức thuộc cơ quan hành pháp của Tajikistan. Để đảm bảo hiệu quả của công tác THA, pháp luật
49
nước này đã quy định hết sức chi tiết trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước trong việc hỗ trợ CHV khi thực hiện việc xác minh như trách nhiệm của cơ quan nội vụ trong việc tìm kiếm thông tin cá nhân của người phải THA, thông tin về quyền sở hữu tài sản; cơ quan của Uỷ ban Nhà nước Cộng hoà Tajikistan về quản lý đất đai và địa chính phải cung cấp thông tin về sở hữu bất động sản và các thông tin địa chính khác; ngân hàng và tổ chức tín dụng khác thì phải cung cấp thông tin về tài khoản và tiền gửi của người phải THA…[103, pg.559-560]
Ở Italia, người được giao nhiệm vụ xác minh điều kiện THA là công chức nhà nước, trợ lý của thẩm phán, hoạt động dưới sự giám sát của Thẩm phán trưởng của Tòa án nơi mà họ thuộc về. Các nhà lập pháp Italia, với ý định tạo sự hài hoà của viên chức tư pháp Italia và đưa công chức này vào thế cạnh tranh với các viên chức tư pháp ở các nước châu Âu khác đã trao cho CHV quyền được truy cập dữ liệu qua sổ đăng ký thuế và các dữ liệu công cộng khác để khám phá sự tồn tại của các tài sản thuộc sở hữu của người phải THA [103, pg.450-452].
Ở Trung Quốc, Tòa án tổ chức THA nhưng việc xét xử và THA là hai cơ quan độc lập với nhau trong hệ thống Tòa án. Pháp luật Trung Quốc quy định việc xác minh tài sản được giao cho Thẩm phán THA. Để thẩm phán thực hiện việc xác minh hiệu quả, Trung Quốc xây dựng hệ thống điều tra và kiểm soát trực tuyến. Hệ thống này giúp Tòa án có thể nhanh chóng tìm ra và kiểm soát kịp thời các tài sản khác nhau bao gồm bất động sản, tiền gửi, tàu xe, chứng khoán… của người phải THA sau khi họ tham gia thủ tục THA [103, pg.572].
Tại Phần Lan, THA thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Lý giải cho sự tồn tại của quy định, ông Juhani Toukola, Tổng giám đốc Văn phòng hành chính quốc gia về THA của Cộng hoà Phần Lan cho rằng: Do Hiến pháp Phần Lan quy định đối với những nhiệm vụ đòi hỏi quyền lực công một cách đáng kể thì không được giao cho các cơ quan khác ngoài cơ quan công quyền [103, pg.545-546].
Cũng giao nhiệm vụ xác minh cho công chức nhà nước nhưng ở Uzbekistan thì CHV lại thuộc sự quản lý của Văn phòng Công tố viên. Theo đó, các CHV được giao nhiệm vụ tham gia tìm kiếm người phải THA và tài sản của họ, dù không được trang bị vũ trang nhưng được huy động lực lượng cảnh sát. Khi đánh giá về hiệu quả của việc chuyển giao quyền tổ chức THA từ cơ quan thuộc Bộ Tư pháp sang Văn phòng Công tố viên, ông Shokhrukh Aminov, Phó Giám đốc Văn phòng THA thuộc Văn phòng công tố viên Uzbekistan cho rằng việc chuyển giao đã góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của việc THA. Đồng thời, kể từ tháng 9 năm 2018, Uzbekistan đã xây dựng một hệ thống thống nhất về tương tác điện tử nội bộ. Hệ thống cung cấp cho việc trao đổi thông tin nhanh chóng giữa Văn phòng THA và hơn 18 cơ quan nhà nước, các tổ chức và ngân hàng trong việc tìm kiếm người phải THA, tiền của họ và các tài sản khác [103, pg.366-370].
50
Đây là các chuyên gia hoạt động độc lập, bên ngoài Tòa án, thực hiện công việc theo thị trường kinh doanh và cạnh tranh [103, pg.358]. Nhóm chủ thể xác minh này chủ yếu thuộc về nhóm các quốc gia lựa chọn mô hình THA tư nhân. Tuy nhiên, ở một số quốc gia lựa chọn mô hình kết hợp cả nhà nước và tư nhân cũng giao nhiệm vụ xác minh cho người không phải là công chức nhà nước. Điển hình cho loại hình THA tư nhân và nhiệm vụ xác minh được giao cho các chuyên gia hoạt động một cách tự do là Pháp.
Luật pháp của Pháp cho phép TPL được yêu cầu các cơ quan công cộng và cơ quan được pháp luật Pháp ủy quyền giữ tài khoản tiền gửi (điều này được thực hiện cùng với quyền truy cập vào cơ quan đăng ký FICOBA, là một kho lưu trữ tất cả các tài khoản tiền gửi ở Pháp) cung cấp thông tin. Thông tin chi tiết có được từ TPL không được tiết lộ cho bên thứ ba, hoặc thậm chí cho trưởng văn phòng TPL [108, pg.27]. Tuy nhiên, ở Pháp, khi TPL không có quyền truy cập trực tiếp vào hệ thống thông tin, mà phải yêu cầu sự giúp đỡ của các công tố viên địa phương đã làm cho việc thu thập thông tin thiếu hiệu quả [102, pg.51]. Một trong những nguyên nhân dẫn đến không hiệu quả là do các công tố viên bị quá tải với các yêu cầu thông tin và TPL phải chờ nhiều tháng trước khi nhận được câu trả lời, nếu có. Trong tương lai, các TPL Pháp sẽ có thể hỏi trực tiếp các tổ chức có liên quan để biết thông tin. Các tổ chức này sẽ không có quyền từ chối trên cơ sở bí mật nghề nghiệp [102, pg.153].
Pháp luật của Romania cũng trao nhiệm vụ xác minh cho TPL là người làm việc tự do và để TPL thực thi nhiệm vụ, pháp luật quy định trong suốt quá trình THA, TPL được quyền truy cập vào tất cả các thông tin có sẵn về tài sản của người phải THA [103, pg.385].
Lựa chọn mô hình THA kết hợp, nghĩa là cùng tồn tại song song cả THA nhà nước và THA tư nhân, pháp luật Bulgaria cũng giao nhiệm vụ xác minh cho TPL. Do cả hai mô hình cùng tồn tại và phát triển nên các nhà quản lý cũng đánh giá được ưu điểm, nhược điểm của từng mô hình được áp dụng tại Bulgaria. Ở góc độ của hoạt động xác minh điều kiện THA, ông Todor Lukov Chủ tịch Ủy ban Kỷ luật của Cơ quan THA tư nhân Bulgaria cho rằng các TPL hành nghề tự do được trao quyền tài phán rộng hơn nên so với các CHV thuộc hệ thống cơ quan nhà nước, TPL sẽ dễ dàng hơn cho việc theo đuổi người phải THA và tài sản của họ. Tuy rằng mô hình THA tư nhân được đánh giá cao bởi hiệu quả trong việc THA của nó nhưng pháp luật Bulgaria cũng phải thành lập các cơ quan giám sát để hạn chế các sai phạm của hệ thống THA tư nhân. Ở Bulgaria, hệ thống THA tư nhân được kiểm soát bởi một hệ thống kép gồm Hội đồng của Phòng THA và thanh tra của Bộ Tư pháp. Mặc dù cả hai chính quyền đều hành động độc lập, nhưng họ có nghĩa vụ phải thông báo cho nhau về kết quả của một cuộc kiểm toán hoặc điều tra và hành động cùng nhau trong một hội đồng chung để tiến hành một thủ tục kỷ luật trên cơ sở kết quả giám sát [103, pg.419-423].
Ở Serbia, pháp luật cũng cho phép người được THA được lựa chọn hệ thống thi hành nhà nước hoặc THA tư nhân để tổ chức thi hành bản án của mình. Tuy nhiên, để
51
được bổ nhiệm TPL hoạt động tự do, pháp luật Serbia không có yêu cầu về đào tạo hay kiến thức đặc biệt. Đồng thời, mức lương thấp, không có động lực làm việc trong khi luôn đứng trước tình trạng quá tải công việc đã dẫn đến một thực trạng phổ biến của hệ thống THA tư nhân ở Serbia là tình trạng tham nhũng, cho phép người phải THA che