7. Nội dung nghiên cứu
3.3. Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về cưỡng chế
chế chuyển giao quyền sử dụng đất
3.3.1. Chủ thể cưỡng chế giao quyền sử dụng đất
(i) Chủ thể thực hiện việc cưỡng chế
Hiện nay, pháp luật THADS chỉ giao nhiệm vụ thực hiện việc cưỡng chế chuyển giao QSDĐ cho chủ thể duy nhất là CHV. Trước khi Nghị định số 08/2020/NĐ-CP được ban hành, nhiệm vụ thực hiện việc cưỡng chế chuyển giao QSDĐ còn được giao cho TPL, tuy nhiên, với địa vị pháp lý là người do Nhà nước bổ nhiệm nhưng không phải là công chức nhà nước, được hưởng thù lao từ các loại phí do khách hàng chi trả, hoạt động trong một tổ chức là Văn phòng TPL (một loại hình doanh nghiệp), TPL được đánh giá là không phù hợp với nguyên lý của sử dụng quyền lực phải thuộc về các cơ
134
quan công quyền. Tương tự như cách tiếp cận của pháp luật Thuỵ Điển, việc sử dụng quyền lực nhà nước phải thuộc về cơ quan công quyền.
(ii) Chủ thể tham gia cưỡng chế:
Luật THADS chỉ dành duy nhất 01 điều luật là Điều 117 “Cưỡng chế chuyển giao QSDĐ”, trong đó, không có quy định rõ ràng về các chủ thể tham gia cưỡng chế giao QSDĐ dẫn đến sự không cụ thể trong các quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể này.
(iii) Chủ thể hỗ trợ việc cưỡng chế
Điều 117 Luật THADS quy định về sự tham gia bắt buộc của hai chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai cùng cấp và UBND cấp xã nơi có đất được chuyển giao. Đồng thời, Điều 169 Luật THADS quy định về trách nhiệm hỗ trợ của cơ quan công an trong việc bảo vệ cưỡng chế THA; Điều 170, Điều 179 Luật THADS quy định về trách nhiệm của TAND các cấp và TAND đã ra bản án, quyết định trong việc đảm bảo chất lượng của bản án và giải thích những nội dung bản án, quyết định tuyên không rõ và nhiệm vụ trả lời kiến nghị của cơ quan THADS về việc xem xét lại các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, thực tế triển khai các quy định này, các cơ quan THADS vẫn không nhận được sự hỗ trợ cần thiết từ các cơ quan nói trên.
Đối với TAND, trong năm 2017, các cơ quan THADS đã có văn bản yêu cầu giải thích, đính chính đối với 596 việc với số tiền 461 tỷ 562 triệu 543 nghìn đồng và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm đối với 185 việc với số tiền 504 tỷ 883 triệu 808 nghìn đồng. Kết quả: 258 việc Toà án có văn bản trả lời, 71 việc Toà án đã có văn bản trả lời nhưng chưa rõ, còn 267 việc Toà án chưa có văn bản trả lời [11]. Hoặc đối với cơ quan công an, vẫn còn hiện tượng cơ quan công an không phối hợp bảo vệ cưỡng chế, xử lý hình sự hành vi cản trở, chống đối việc THA như vụ việc Công ty TNHH Công Thành (Bình Phước) THA cho Ngân hàng Sacombank đã xử lý tài sản bán đấu giá thành nhưng chưa giao được tài sản do công an không phối hợp bảo vệ cưỡng chế giao tài sản. Trong thời gian từ 01/10/2018 đến 31/12/2019, các cơ quan THADS đã bán đấu giá thành nhưng chưa giao được tài sản đối với 499 việc, trong đó, có 90 việc có sự chống đối quyết liệt của đương sự nhưng chưa nhận được sự hỗ trợ của cơ quan công an [94].
Như vậy, sự tham gia của lực lượng hỗ trợ THA là cần thiết nhưng nhiều lúc, nhiều nơi, vẫn chưa nhận được sự hỗ trợ cần thiết của lực lượng này. Vì vậy, pháp luật cần có các quy định cụ thể về trách nhiệm pháp lý để tránh những kết quả đáng tiếc như nêu ở trên.
3.3.2. Điều kiện cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất
Điều kiện cưỡng chế chuyển giao QSDĐ được Luật THADS quy định ở Điều 117 Luật THADS. Cụ thể, cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất được thực hiện trong hai trường hợp sau:
- Trường hợp bản án, quyết định tuyên nghĩa vụ chuyển giao quyền sử dụng đất thì CHV tổ chức giao diện tích đất cho người được THA;
135
- Trường hợp cưỡng chế giao quyền sử dụng đất cho người trúng đấu giá hoặc người nhận quyền sử dụng đất để trừ vào số tiền được thi hành án.
Việc quy định điều kiện cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất như trên là phù hợp cả về lý luận và thực tiễn.
3.3.3. Nội dung cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất
Nội dung cưỡng chế chuyển giao QSDĐ được Luật THADS quy định ở nhiều điều luật khác nhau và ở các mục khác nhau. Cụ thể, Điều 115 “Cưỡng chế trả nhà, giao nhà” và Điều 117 “Cưỡng chế chuyển giao QSDĐ” ở mục 9 “Cưỡng chế trả vật, giấy tờ, chuyển QSDĐ” quy định về chuyển giao QSDĐ gắn liền với nhà ở và chuyển giao QSDĐ không gắn với nhà ở. Tuy nhiên, điều luật này chỉ quy định về việc chuyển giao thực tế QSDĐ, còn việc chuyển giao quyền sở hữu, là một nội dung của cưỡng chế chuyển giao lại được quy định ở Điều 106 “Đăng ký, chuyển quyền sở hữu, sử dụng tài sản”, mục 6 “Cưỡng chế đối với tài sản là vật” Điều luật này chỉ quy định cho trường hợp giao quyền cho người mua được tài sản THA hoặc người nhận tài sản để trừ vào tiền THA. Trong khi đó, việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu, sử dụng không chỉ cho trường hợp kê biên, xử lý tài sản mà cho cả trường hợp phân chia tài sản trong bản án thừa kế hoặc bản án hôn nhân gia đình. Ngoài ra, đối với các tài sản đặc thù gắn liền với đất nông nghiệp như cây trồng, vật nuôi chưa đến mùa thu hoạch thuộc sở hữu của người phải THA hoặc người khác cũng chưa được quy định cụ thể dẫn đến khó khăn cho CHV trong quá trình thực hiện.
3.3.4. Trình tự, thủ tục cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất
3.3.4.1. Ra quyết định cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất
Tương tự như cưỡng chế kê biên, xử lý tài sản, Luật THADS chỉ có quy định chung về thời điểm ra quyết định cưỡng chế tại khoản 1 Điều 46 là hết thời gian tự nguyện THA, người phải THA có điều kiện THA mà không tự nguyện THA thì bị cưỡng chế và căn cứ cưỡng chế THA tại Điều 70 là quyết định cưỡng chế THA. Việc quy định phải ra quyết định cưỡng chế là phù hợp nhưng việc quy định thời hạn cưỡng chế chưa phù hợp với bản chất của biện pháp cưỡng chế chuyển giao QSDĐ, đồng thời, dễ dẫn đến các sai phạm của CHV do sự thiếu rõ ràng trong quy định pháp luật và các bức xúc của các bên đương sự do không có tiêu chí rõ ràng để đánh giá hành vi của CHV. Khác với biện pháp cưỡng chế kê biên, xử lý tài sản, việc cưỡng chế THA được thực hiện trong một quá trình từ kê biên đến bán đấu giá tài sản, trong đó, CHV chỉ mới ngăn chặn quyền định đoạt tài sản của người phải THA mà chưa tác động trực tiếp đến quyền chiếm giữ, quản lý tài sản của họ. Việc ban hành và thực hiện ngay quyết định kê biên là để ngăn chặn sự tẩu tán tài sản của người phải THA. Còn với việc chuyển giao QSDĐ rất cần một thời gian hợp lý để người phải THA chuẩn bị tinh thần, tư tưởng, các điều kiện để chuyển giao tài sản. Do vậy, việc pháp luật không tính đến thời gian cưỡng chế hợp lý để thực hiện hành vi chuyển giao QSDĐ dẫn đến sự “tuỳ tiện” trong thời gian cưỡng chế của CHV.
136
3.3.4.2. Thực hiện cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất
- Đối với chấp hành viên:
Luật THADS đã quy định về cách thức xử lý đối với các trường hợp cưỡng chế giao QSDĐ như cưỡng chế giao nhà ở gắn liền với QSDĐ tại Điều 115 “Cưỡng chế trả nhà, giao nhà”; cưỡng chế chuyển giao QSDĐ tại Điều 117 “Cưỡng chế chuyển giao QSDĐ” tuy nhiên, việc quy định như vậy là chưa đầy đủ vì với mỗi loại QSDĐ khác nhau sẽ có các vị trí, vai trò khác nhau đối với người phải thi hành án nên pháp luật cũng cần có các quy định phù hợp để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các bên đương sự. Chẳng hạn như trường hợp cưỡng chế giao tài sản là đất nông nghiệp mà đất đó đang được nuôi trồng thuỷ sản hoặc đang trồng lúa nhưng chưa đến mùa thu hoạch thì cũng cần có các quy định cụ thể để CHV lựa chọn thời điểm cưỡng chế thích hợp.
- Đối với người phải THA:
Luật THADS thiếu quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ của người phải THA khi cưỡng chế chuyển giao QSDĐ nên vẫn còn tồn tại hiện tượng người phải THA thường xuyên chống đối gay gắt đối với việc cưỡng chế dẫn đến vụ việc THA bị kéo dài thời gian THA mà không phải chịu bất kỳ trách nhiệm nào. Đây là một trong những lý do mà Luật THADS cần phải quy định trách nhiệm cụ thể của người phải THA nếu có hành vi chống đối việc cưỡng chế thi hành án.
- Cơ quan quản lý đất đai:
Pháp luật THADS chỉ quy định chung về sự tham gia của đại diện cơ quan quản lý đất đai cùng cấp mà không quy định về trách nhiệm pháp lý của họ khi tham gia cưỡng chế giao QSDĐ. Ở đây, cơ quan quản lý đất đai sẽ tham gia việc cưỡng chế chuyển giao QSDĐ với 2 nhiệm vụ sau:
+ Nhiệm vụ xác nhận các mốc giới và diện tích cụ thể khi chuyển giao;
+ Nhiệm vụ cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu, sử dụng cho chủ thể được chuyển giao quyền sở hữu.
Tuy nhiên, thực tế, nhiều trường hợp, cơ quan quản lý đất đai vắng mặt tại buổi cưỡng chế chuyển giao khiến cho hoạt động cưỡng chế không thể thực hiện dù đã huy động đầy đủ lực lượng cưỡng chế. Hoặc cơ quan quản lý đất đai không cấp giấy chứng nhận cho chủ thể được chuyển giao quyền sở hữu do chưa thu hồi được giấy chứng nhận quyền sở hữu, sử dụng đã được cấp trước đó. Thực tế này đòi hỏi phải có các quy định chi tiết, cụ thể về các nhiệm vụ cụ thể của cơ quan này cũng như trách nhiệm pháp lý của cơ quan khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ.
- Cơ quan công an
Cưỡng chế chuyển giao QSDĐ là biện pháp cưỡng chế mà sự chống đối của người phải THA quyết liệt hơn tất cả các biện pháp cưỡng chế khác. Do vậy, sự tham gia của lực lượng công an là rất cần thiết, thiếu sự tham gia của lực lượng này, việc cưỡng chế không thể tiến hành. Luật THADS đã quy định về trách nhiệm bảo vệ cưỡng chế của cơ quan công an tại Điều 169 Luật THADS và Thông tư liên tịch được ký giữa
137
Bộ Tư pháp và Bộ Công an là Thông tư liên tịch số 03/2012/TTLT-BTP-BCA quy định cụ thể việc phối hợp bảo vệ cưỡng chế trong THADS. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật này chỉ quy định nguyên tắc và trách nhiệm phối hợp chung mà chưa quy định về nghĩa vụ pháp lý của cơ quan công an trong việc phối hợp bảo vệ cưỡng chế. Đây là lý do mà hiện tượng cơ quan công an thiếu sự phối hợp được NCS đề cập tới trong mục 3.3.1.
- Toà án
Tương tự như đối với cơ quan công an, Luật THADS chỉ có quy định ràng buộc trách nhiệm của cơ quan đã ra bản án, quyết định tại Điều 179 và TAND tối cao, TAND cấp cao, TAND cấp tỉnh trong việc giải quyết các yêu cầu, kiến nghị; trả lời các kiến nghị của cơ quan THADS về việc xem xét lại các bản án, quyết định của Toà án theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm nhưng lại không quy định về nghĩa vụ pháp lý nếu vi phạm các nhiệm vụ trên. Đây chính là một trong những nguyên nhân gây ra thực trạng nhận được các văn bản yêu cầu, kiến nghị của cơ quan THADS nhưng toà án không trả lời hoặc chậm trả lời được nêu trong mục 3.3.1. của luận án.
Đối với trường hợp cưỡng chế chuyển giao QSDĐ thì trách nhiệm của Toà án có vai trò vô cùng quan trọng trong cưỡng chế giao QSDĐ. Nếu bản án tuyên không rõ, khó thi hành thì CHV không thể tổ chức thi hành.
Tình huống thực tiễn:
Phần quyết định của bản án số 260/2010/DSPT ngày 31/12/2010 của TAND thành phố H xét xử phúc thẩm bản án DSST số 07/2010/DSST ngày 21/10/2010 của TAND quận T thành phố H tuyên như sau:
Giao cho anh Dương Văn Q quyền sử dụng 180m² đất ở giá trị 2.160.000.000 đồng; đất có tứ cận: Phía đông giáp đất trường Hoa Sữa dài 13,8m; phía Tây giáp đất chia cho bà Trần Thị V dài 11,8m và giáp ngõ đi chung 2m; phía Nam giáp đất nhà anh Đức dài 13,1m; phía Bắc giáp đất nhà bà Trần Thị N dài 13,1m và được sở hữu 40m² tường rào xây dựng trên đất. Buộc anh Q phải thanh toán giá trị 40m² tường rào xây dựng trên đất cho ông Trần Đình B, bà Trần Thị L là 20.840.000 đồng.
Ông Trần Đình B, bà Trần Thị V, anh Dương Văn Q được sử dụng chung ngõ đi có diện tích 85m² trị giá 1.020.000.000 đồng, ngõ đi có chiều dài 42,5m, rộng 2m, tứ cận: Đông giáp đất anh Q 2m, phía Tây giáp đường Ngũ Ngạc 2m, phía Nam giáp đất anh Trần Văn Đ 45m; phía Bắc giáp đất bà V 16,22m, giáp đất ông B 26,28m.
Giao cho bà Trần Thị V được quyền sử dụng phần đất trống phía sau giáp đất anh Q có diện tích 191,5m² trị giá 2.298.000.000 đồng; đất có tứ cận: phía Đông giáp đất anh Q dài 11,8m; phía Tây giáp đất ông B dài 11,8m; phía Nam giáp ngõ đi chung dài 16,22m; phía Bắc giáp đất bà N dài 16,22m và được sở hữu 11,9m² tường rào xây trên đất. Buộc bà V thanh toán giá trị 11,9m² tường rào cho ông Trần Đình B và bà Trần Thị L là 6.199.900 đồng…
Sau khi tuyên án phúc thẩm, bà Trần Thị V và anh Dương Văn Q có đơn yêu cầu thi hành án gửi Chi cục THADS quận T đề nghị được giao quyền sử dụng đất theo bản
138
án. Chi cục THADS quận T đã ra quyết định thi hành án số 353/QĐ-THA và quyết định thi hành án số 354/QĐ-THA ngày 29/4/2011 đối với 2 đơn yêu cầu THA nêu trên. Ngày 18/8/2011, chấp hành viên đã ra quyết định cưỡng chế chuyển giao quyền sử dụng đất đối với ông Trần Đình B. Ngày 26/8/2011, Hội đồng cưỡng chế đã tiễn hành cưỡng chế giao quyền sử dụng đất cho ông Q, bà V. Tuy nhiên, khi tiến hành đo đạc, cắm mốc giới tại thực địa thì hiện trạng phần đất phải giao trên thực tế so với nội dung quyết định của bản án có sự chênh lệch, cụ thể: STT Các cạnh của thửa đất để xác định số đo Số đo theo QĐ của bản án Số đo thực tế Chênh lệch
I PHẦN ĐẤT GIAO CHO ANH DƯƠNG VĂN Q
1 Phía Đông giáp đất trường Hoa Sữa 13,8m 15,6m (+)1,8m
2 Phía Tây giáp đất chia cho bà V 11,8m 12,8m (+)1,0m
3 Phía Nam giáp đất nhà anh Đ 13,1m 13,1m 0
4 Phía Bắc giáp đất nhà bà N 13,1m 13,1m 0
II PHẦN ĐẤT CHIA CHO BÀ TRẦN THỊ V
1 Phía Đông giáp đất anh Q 11,8m 12,8m (+)1,0m
2 Phía Tây giáp phần đất của ông B 11,8m 11,8m 0
3 Phía Nam giáp ngõ đi chung 16,22m 16,22m 0
4 Phía Bắc giáp đất nhà bà N 16,22m 13,4m (-)2,82m
III PHẦN ĐẤT NGÕ ĐI CHUNG
1 Phía Đông giáp đất nhà anh Q 2m 2m 0
2 Phía Tây giáp đường Ngũ Nhạc 2m 2m 0
3 Phía Nam giáp đất nhà anh Đ 45m 45,3m (+)0,3m
4 Phía Bắc giáp đất nhà bà V 16,22m 16,22m 0
5 Phia Bắc giáp đất nhà ông B 26,28 31,50 (+)5,22m
Phát hiện ra sự chênh lệch, Hội đồng cưỡng chế đã dừng việc cưỡng chế. Ngày 18/12/2013, Chi cục THADS quận T đã có văn bản gửi Chánh án TAND tối cao kiến