7. Nội dung nghiên cứu
3.1. Thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về xác minh
xác minh quyền sử dụng đất ở Việt Nam
3.1.1. Chủ thể xác minh quyền sử dụng đất
3.1.1.1. Chủ thể được giao quyền xác minh
Pháp luật Việt Nam hiện hành quy định có ba chủ thể được quyền xác minh điều kiện THA bao gồm: CHV [68, khoản 4 Điều 20], người được THA (hoặc người được THA uỷ quyền) [74, khoản 5 Điều 44], TPL [21, khoản 3 Điều 3]. Tuy nhiên, mỗi chủ thể khác nhau lại được trao các quyền hạn khác nhau trong việc xác minh điều kiện THA. Theo quy định tại khoản 4 Điều 20 Luật THADS thì xác minh tài sản, điều kiện THA của người phải THA là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của CHV. Trong khi đó, khoản 5 Điều 44 Luật THADS quy định người được THA lại là chủ thể có quyền xác minh, nghĩa là việc tiến hành xác minh hay không là lựa chọn của người được THA mà không phải nghĩa vụ của họ. Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 08/2020/NĐ-CP quy định việc xác minh của TPL chỉ được tiến hành khi có yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan hoặc khi trực tiếp tổ chức THA theo thẩm quyền. Như vậy, từ các quy định pháp luật về THA có thể thấy CHV là chủ thể chủ yếu của hoạt động xác minh điều kiện THA.
Nhìn lại lịch sử của quy định về chủ thể xác minh trong pháp luật THADS qua các thời kỳ sẽ thấy những thay đổi của quy định này thời gian qua. Cụ thể, Pháp lệnh THADS năm 1993 và Pháp lệnh THADS năm 2004 quy định CHV là chủ thể duy nhất của hoạt động xác minh điều kiện THADS. Còn Luật THADS năm 2008 thì quy định hai chủ thể có thẩm quyền xác minh là CHV và người được THA. Tuy nhiên, khác với Luật THADS sửa đổi, bổ sung năm 2014 (sau đây gọi tắt là Luật THADS năm 2014), người được THA (theo Luật THADS năm 2008) có trách nhiệm xác minh điều kiện THA của người phải THA. Hai chủ thể này được trao các quyền khác nhau trong hoạt động xác minh. Người được THA được giao nhiệm vụ xác minh đối với trường hợp THA theo đơn yêu cầu. CHV được giao nhiệm vụ xác minh trong trường hợp chủ động
87
ra quyết định THA và trường hợp người được THA có đơn yêu cầu xác minh. Người được THA chỉ có quyền yêu cầu CHV xác minh khi đã áp dụng các biện pháp cần thiết mà không thể tự xác minh điều kiện THA của người phải THA [68, Điều 44]. Lý giải cho sự thay đổi quy định về chủ thể xác minh tại thời điểm đó, các học giả, những người quản lý hoạt động THADS, những người hoạt động thực tiễn đã phân tích những mục tiêu sau: thứ nhất, để giảm gánh nặng, áp lực cho CHV cơ quan THADS [40]; thứ hai, để gắn trách nhiệm của người được THA trong việc cung cấp thông tin liên quan đến tài sản của người phải THA trong trường hợp THA theo đơn yêu cầu góp phần nâng cao hiệu quả công tác THADS [40]. Như vậy, tại thời điểm ban hành quy định về trách nhiệm xác minh của người được THA, các nhà làm luật đã xem xét đến mục tiêu nâng cao hiệu quả công tác THADS và giảm gánh nặng cho bộ máy công quyền. Tuy nhiên, ngay sau khi được ban hành không lâu, điều luật này đã bộc lộ những hạn chế, bất cập của nó, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với nhu cầu của thực tiễn THA. Các hạn chế, bất cập được những người hành nghề và những nhà quản lý phân tích bao gồm: (i) Kết quả xác minh của người được THA không đủ tin cậy [40]; (ii) Trình độ pháp luật của người dân còn hạn chế và chưa có tổ chức chuyên nghiệp để giúp người dân thực hiện công việc xác minh [40]; (iii) Thiếu sự hợp tác của những người có thẩm quyền [40], [49]; (iv) Quy định về thủ tục yêu cầu xác minh của người được THA khó thực hiện trên thực tế [40], [100]; (v) Quy định về chi phí xác minh không rõ ràng [40], [49]; (vi) Pháp luật chưa quy định rõ về trách nhiệm, nghĩa vụ và cơ chế cung cấp thông tin cho người được THA [61], [67], [100].
Trong bản thuyết minh về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS ngày 08/5/2014, Ban soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS đã giải trình hết sức cụ thể về lý do sửa đổi, bổ sung điều luật về xác minh điều kiện THA, trong đó có giải trình lý do thay đổi quy định về chủ thể xác minh.
Theo văn bản này, Điều 44 Luật THADS 2008 với quy định người được THA có nghĩa vụ tiến hành xác minh điều kiện THA của người phải THA; nếu xác minh không có kết quả thì có nghĩa vụ chứng minh là đã tiến hành xác minh mới có quyền yêu cầu cơ quan THADS tiến hành xác minh và phải chịu chi phí yêu cầu xác minh được coi là tiến bộ bước ngoặt của Luật THADS 2008. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh về điều kiện kinh tế, xã hội của đất nước, với cơ chế quản lý, công khai tài sản chưa được hoàn thiện, minh bạch, sự hỗ trợ của cơ quan, tổ chức, cá nhân để người được THA thực hiện nghĩa vụ này còn chưa hiệu quả thì nghĩa vụ này trở thành gánh nặng cho người được THA, nhất là đối với những người được THA già cả, neo đơn, ốm đau, nghèo, ở vùng sâu, vùng xa, ở địa phương khác với người phải THA. Do đó, với tiếp cận từ quan điểm “việc gì có lợi cho dân thì làm”, Dự án Luật đã sửa đổi một cách căn bản quyền, nghĩa vụ của người được THA liên quan đến việc xác minh điều kiện THA. Theo đó, kế thừa quy định của Pháp lệnh THADS 1993 và Pháp lệnh THADS 2004 về việc người được THA nếu có thông tin về điều kiện THA của người phải THA thì có nghĩa vụ cung cấp cho cơ quan THADS, Dự án Luật đã bỏ nghĩa vụ của người được THA trong việc phải
88
xác minh điều kiện THA của người phải THA, chuyển hóa thành quyền cung cấp thông tin về tài sản, điều kiện THA của người phải THA (nếu có) cho cơ quan THADS; bỏ nghĩa vụ phải nộp chi phí xác minh. Như vậy, việc xác minh điều kiện THA theo Dự án Luật là thuộc về trách nhiệm của CHV, chi phí xác minh do Ngân sách Nhà nước chịu [9].
Từ những lập luận của Ban soạn thảo Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS 2008 trong Bản giải trình, có thể thấy, tất cả những vướng mắc, bất cập về chủ thể xác minh được đề cập đến trong thực tiễn thi hành Luật THADS 2008 đã được giải quyết trong Luật THADS năm 2014. Bên cạnh đó, Luật THADS năm 2014 còn phát huy được những ưu điểm của Luật THADS năm 2008 là trao cho người được THA quyền xác minh để khai thác sự hiểu biết, mối quan hệ, sự quan tâm của người được THA đối với việc xác minh điều kiện THA. Điều quan trọng, Luật THADS năm 2014 xây dựng quy định về chủ thể xác minh dựa trên quan điểm và triết lý rõ ràng, đó là quan điểm “việc gì có lợi cho dân thì làm” và triết lý “bối cảnh kinh tế xã hội”, “tránh lạm quyền”.
Thực tiễn thi hành Luật THADS năm 2014 trong 6 năm qua cho thấy, quy định về xác minh điều kiện THA được thực hiện tương đối ổn định, không phát sinh các vướng mắc, bất cập; người dân dường như khá là thoả mãn với trật tự xác minh hiện hành. Điều này đã chứng minh cho sự đúng đắn của các quan điểm, triết lý xây dựng pháp luật của các nhà lập pháp. Tuy nhiên, xét dưới góc độ hiệu quả của công tác THA, có thể thấy, việc quy định giao quyền xác minh gần như tuyệt đối cho CHV vẫn chưa thực sự hợp lý. Sự không hợp lý này thể hiện dưới những kết quả tổng kết công tác THA trong 4 năm gần đây như sau:
Biểu đồ 2.1: Báo cáo tổng kết THADS về việc các năm từ 2018-2021 (nguồn: Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng kết công tác THADS các năm 2018, 2019, 2020, 2021)
914.083 959.508 886.829
843.917
711.990 737.061 709.505
652.177
2018 2019 2020 2021
Báo cáo số việc thi hành án dân sự các năm 2018-2021
TS việc phải THA TS việc có điều kiện
89
Biểu đồ 2.2: Báo cáo tổng kết THADS về tiền các năm từ 2018-2021 (nguồn: Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng kết công tác THADS các năm 2018, 2019, 2020, 2021)
Biểu đồ trên biểu hiện tỉ lệ của tổng số việc có điều kiện THA trên tổng số việc phải THA và tổng số tiền có điều kiện THA trên tổng số tiền phải THA. Trong đó, tổng số việc có điều kiện và tổng số tiền có điều kiện là các con số thể hiện trường hợp người phải THA có tài sản, thu nhập để thi hành nghĩa vụ về tài sản. Từ kết quả thống kê cho thấy năm thấp nhất số tiền có điều kiện chỉ chiếm 50,6%, năm cao nhất, số tiền có điều kiện chỉ chiếm 64,6%. Mặc dù con số này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau như người phải THA cố tình tẩu tán tài sản trước khi xét xử, sự thiếu chính xác trong việc thẩm định giá trị tài sản trước khi ký hợp đồng tín dụng, hợp đồng thế chấp của các tổ chức tín dụng. Đồng thời, số tiền phải thi hành án hoặc số việc phải thi hành án là số việc của nhiều năm trước đó và số thụ lý mới, trong khi đó, số tiền hoặc việc có điều kiện thi hành án chỉ tính trong một năm thi hành án. Tuy nhiên, những con số này cũng phản ánh phần nào năng lực xác minh của cơ quan THADS.
Thực tiễn của hoạt động xác minh điều kiện THA của CHV cho thấy, việc xác minh của CHV có thể gặp phải những “rào cản” khiến cho việc xác minh thiếu hiệu quả như sau:
Thứ nhất, với các quy định pháp luật hiện hành, với hệ thống quản lý tài sản của người dân ở Việt Nam hiện nay, các CHV thường chỉ xác minh tài sản của người phải THA trong một khoảng không gian giới hạn. Chẳng hạn, đối với tài sản là động sản có đăng ký quyền sở hữu như ô tô, xe máy, CHV dựa vào biển kiểm soát để xác minh trong
178628 251172 264911 289190 90010 148791 134155 148456 2018 2019 2020 2021
Báo cáo số tiền thi hành án dân sự các năm 2018-2021 (triệu đồng)
TS tiền phải THA TS tiền có điều kiện
64.6%
56.2%
90
phạm vi cấp tỉnh bằng cách gửi văn bản đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cung cấp thông tin về chủ sở hữu của tài sản. Đối với tài sản là bất động sản, như QSDĐ hoặc quyền sở hữu nhà, CHV sẽ chỉ xác minh tại cơ quan đăng ký QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở cấp huyện nơi người phải THA là cá nhân cư trú (trừ trường hợp CHV có thông tin khác). Trong khi đó, theo quy định của pháp luật dân sự, mỗi cá nhân có quyền sở hữu, sử dụng tài sản không phụ thuộc vào nơi cư trú, thậm chí người nước ngoài còn có quyền sở hữu, sử dụng một số tài sản, kể cả đất đai, nhà ở trong một số trường hợp nhất định. Như vậy, trong trường hợp người phải THA cố tình trốn tránh nghĩa vụ THA bằng cách sở hữu tài sản ở một nơi khác ngoài địa bàn (cấp huyện hoặc cấp tỉnh) mà mình sinh sống thì CHV không có thông tin và cũng không thể ngăn chặn được tình trạng đó nếu không có sự vào cuộc của người được THA.
Thứ hai, sự quá tải của CHV trong quá trình thực hiện nhiệm vụ THA cũng khiến cho việc xác minh thiếu hiệu quả.
Thứ ba, trong quá trình trước khi xét xử, chưa có sự tham gia của người được THA và các cơ quan có thẩm quyền xét xử trong quá trình trước đó về việc bảo đảm tính nguyên vẹn về tài sản của người phải THA.
Như vậy, trên cơ sở phân tích một số hạn chế, bất cập trong pháp luật hiện hành và đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế trong vấn đề chủ thể xác minh, thời gian tới, khi sửa đổi Luật THADS, cần xem xét sửa đổi quy định chủ thể xác minh điều kiện THA một cách hợp lý để tiến tới xây dựng một nền THA hiệu quả hơn.
3.1.1.2. Chủ thể tham gia xác minh
Luật THADS đã nhận thức rõ tầm quan trọng của chủ thể tham gia xác minh là người phải THA và người được THA. Tuy nhiên, các quy định về quyền, nghĩa vụ cũng như các trách nhiệm pháp lý hết sức mờ nhạt, thiếu hiệu quả (sẽ được NCS phân tích cụ thể ở phần quyền, nghĩa vụ của các chủ thể xác minh QSDĐ).
3.1.2. Nội dung xác minh quyền sử dụng đất
Việc xác minh tài sản là QSDĐ thường để phục vụ cho mục đích là thi hành hiệu quả bản án, quyết định của Tòa án, quyết định của Chủ tịch Uỷ ban cạnh tranh quốc gia, Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; phán quyết, quyết định của Trọng tài thương mại (sau đây gọi tắt là bản án, quyết định). Trong tiến trình đó, kết quả xác minh QSDĐ sẽ là căn cứ để CHV áp dụng hai biện pháp cưỡng chế là kê biên, xử lý QSDĐ và cưỡng chế giao QSDĐ (tuỳ thuộc vào nội dung phần quyết định của bản án, quyết định là THA về tiền hay THA về giao QSDĐ).
Để phục vụ cho việc cưỡng chế kê biên QSDĐ, CHV sẽ xác minh những nội dung sau: Xác minh các quyền của người phải THA đối với QSDĐ, xác minh tình trạng QSDĐ. Để phục vụ cho cưỡng chế chuyển giao QSDĐ, CHV xác minh tình trạng QSDĐ.
91
3.1.2.1. Xác minh các quyền của người phải thi hành án đối với quyền sử dụng đất
Pháp luật THADS không có bất kỳ một quy định riêng biệt nào về xác minh tài sản là QSDĐ mà chỉ đề cập đến nội dung này dưới hình thức quy định về các việc mà CHV phải thực hiện khi tiến hành xác minh. Theo đó, trong trường hợp xác minh tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, sử dụng hoặc đăng ký giao dịch bảo đảm thì CHV phải xác minh tại cơ quan có chức năng đăng ký tài sản, giao dịch đó. Như vậy, nhà làm luật đã gộp chung nội dung xác minh tài sản là QSDĐ với các tài sản phải đăng ký quyền sở hữu, sử dụng khác. Quy định như vậy của Luật THADS năm 2014 đã không làm nổi bật trách nhiệm pháp lý của các chủ thể tham gia vào hoạt động xác minh đối với tài sản đặc biệt này. Trong quá trình xác minh quyền sở hữu, sử dụng tài sản là QSDĐ, CHV gặp phải các vướng mắc như sau:
Thứ nhất, trường hợp xác minh tài sản là QSDĐ thuộc sở hữu, sử dụng chung của hộ gia đình. Hình thức sở hữu chung của các thành viên gia đình là một trong những hình thức sở hữu được pháp luật dân sự ghi nhận [75, Điều 212] và một trong các chủ thể sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 là hộ gia đình sử dụng đất [70, Điều 3]. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai quy định này lại gặp phải những vướng mắc nhất định. Đối với hoạt động THA, khi tiến hành xác minh tài sản là QSDĐ thuộc sở hữu, sử dụng chung của người phải THA với các thành viên của hộ gia đình, điểm c khoản 2 Điều 24 Luật THADS quy định CHV phải xác định phần sở hữu, sử dụng theo số lượng thành viên của hộ gia đình tại thời điểm xác lập quyền sở hữu tài sản, thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ, nhận chuyển QSDĐ. Vấn đề đặt ra là, CHV phải dựa vào đâu để xác định số lượng thành viên hộ gia đình theo quy định nói trên? Bởi lẽ, theo quy định hiện hành về đăng ký QSDĐ, đối với QSDĐ thuộc quyền sử dụng chung của hộ gia đình, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã hướng dẫn như sau: “Hộ gia đình sử dụng đất thì ghi “hộ ông” (hoặc “hộ bà”) sau đó ghi họ tên, năm sinh, tên và số của giấy tờ thân nhân của chủ hộ gia đình… Trường hợp chủ hộ gia đình hay người đại diện khác của hộ gia đình có vợ hoặc chồng cùng có QSDĐ