7. Nội dung nghiên cứu
3.2. Thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về cưỡng
cưỡng chế kê biên, xử lý quyền sử dụng đất
3.2.1. Chủ thể cưỡng chế kê biên, xử lý quyền sử dụng đất
(i) Chủ thể thực hiện việc cưỡng chế
Hiện nay, pháp luật THADS chỉ giao nhiệm vụ thực hiện việc cưỡng chế chuyển giao QSDĐ cho chủ thể duy nhất là CHV. Trước khi Nghị định số 08/2020/NĐ-CP được ban hành, nhiệm vụ thực hiện việc cưỡng chế chuyển giao QSDĐ còn được giao cho TPL, tuy nhiên, với địa vị pháp lý là người do Nhà nước bổ nhiệm nhưng không phải là công chức nhà nước, được hưởng thù lao từ các loại phí do khách hàng chi trả, hoạt động trong một tổ chức là Văn phòng TPL (một loại hình doanh nghiệp), TPL được đánh giá là không phù hợp với nguyên lý của sử dụng quyền lực phải thuộc về các cơ quan công quyền. Tương tự như cách tiếp cận của pháp luật Thuỵ Điển, việc sử dụng quyền lực nhà nước phải thuộc về cơ quan công quyền. Tuy nhiên, việc giao cho CHV một số nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình kê biên, xử lý tài sản của Luật THADS chưa thực sự hợp lý như nhiệm vụ xác định, phân chia tài sản chung của vợ chồng hoặc của hộ gia đình, yêu cầu toà án xác định, phân chia tài sản chung hoặc huỷ giấy tờ, giao dịch (sẽ được NCS phân tích cụ thể ở mục 3.2.4.)
(ii) Chủ thể tham gia cưỡng chế:
Luật THADS quy định về sự tham gia cưỡng chế của người được THA, người phải THA hoặc người được uỷ quyền tuy nhiên, các quyền, nghĩa vụ của những chủ thể này khi tham gia cưỡng chế lại không được quy định rõ ràng hoặc thiếu tính răn đe dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong quá trình kê biên, xử lý QSDĐ như nghĩa vụ bảo quản tài sản kê biên, trách nhiệm pháp lý khi chống đối việc cưỡng chế của người phải THA.
(iii) Chủ thể hỗ trợ việc cưỡng chế
- Cơ quan quản lý đất đai: Khác với biện pháp cưỡng chế chuyển giao QSDĐ, pháp luật quy định các thành phần bắt buộc tham gia cưỡng chế, với biện pháp cưỡng chế kê biên QSDĐ, pháp luật THADS không có quy định về thành phần tham gia. Trong khi biên bản cưỡng chế lại chỉ yêu cầu có chữ ký của đương sự hoặc người được uỷ quyền, người làm chứng, đại diện chính quyền cấp xã hoặc đại diện tổ dân phố nơi tổ chức cưỡng chế, CHV và người lập biên bản. Nếu xem biên bản cưỡng chế là tài liệu ghi lại diễn biến của quá trình cưỡng chế THA thì yêu cầu về thành phần phải ký vào biên bản cưỡng chế đã thể hiện các thành phần bắt buộc phải tham gia vào quá trình kê
99
biên tài sản đó, tuy nhiên, nhiều CHV vẫn chưa thực sự tin tưởng vào suy luận đó. Sự thiếu rõ ràng này chính là tác nhân gây ra nhiều “băn khoăn” cho CHV trong quá trình tổ chức cưỡng chế. Bởi dưới góc nhìn của CHV, biện pháp cưỡng chế kê biên QSDĐ có tác động rất lớn đến người phải THA và nếu thiếu sự tham gia của văn phòng đăng ký đất đai thì khó bảo đảm sự an toàn về pháp lý trong quá trình cưỡng chế. Vì vậy, trên thực tế, nếu việc kê biên thiếu sự tham gia của văn phòng đăng ký đất đai thì có cơ quan THADS phải hoãn cưỡng chế THA. Cảm giác thiếu an toàn này xuất phát từ nguyên nhân CHV đã xác minh thiếu chính xác về thực trạng QSDĐ dẫn đến tại buổi kê biên có sự sai lệch về diện tích đất so với giấy chứng nhận, điều này cần có sự xác nhận của văn phòng đăng ký đất đai. Ngoài ra, sự sai lệch về diện tích đất còn do nguyên nhân khách quan là sự bồi lấp, trong khi từ thời gian xác minh đến thời gian cưỡng chế cách nhau một khoảng thời gian dài. Vì vậy, sự có mặt của văn phòng đăng ký đất đai để chứng kiến sự sai lệch là cần thiết để thuận lợi cho việc đăng ký QSDĐ sau khi kê biên. Vì vậy, cần xem xét sửa đổi điều luật theo hướng quy định rõ thành phần tham gia kê biên để tạo tâm lý yên tâm cho CHV trong quá trình tác nghiệp.
- Cơ quan công an: Theo đánh giá của Bộ Tư pháp một trong những khó khăn, vướng mắc của hoạt động THA là sự chống đối quyết liệt của đương sự, đặc biệt trong quá trình kê biên tài sản. Năm 2018, các cơ quan THADS đã ra quyết định cưỡng chế THA đối với 9.857 việc, trong đó, tổng số việc cưỡng chế có huy động lực lượng là 4.453 việc (45,17%) [12]. Cưỡng chế THA có huy động lực lượng nghĩa là có sự tham gia của cơ quan công an, vì vậy, sự tham gia của cơ quan công an là điều không thể thiếu. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật hiện hành chỉ quy định nhiệm vụ của cơ quan công an mà không quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý của họ nếu có vi phạm khiến cho tình trạng không nhận được sự phối hợp của cơ quan công an vẫn tồn tại trên thực tế hoạt động THADS.
- TAND: Trong cưỡng chế kê biên, xử lý QSDĐ, vai trò của TAND thể hiện rõ nhất ở nhiệm vụ thụ lý yêu cầu của cơ quan THADS và đương sự về việc xác định quyền sở hữu, phân chia tài sản hoặc giải quyết tranh chấp về quyền sở hữu, sử dụng tài sản; huỷ giấy tờ, giao dịch phát sinh trong quá trình THA. Theo đánh giá của Bộ Tư pháp thì Toà án vẫn còn chậm giải quyết việc xác định phần quyền sở hữu tài sản, phần QSDĐ của người phải THA trong khối tài sản chung [11]. Để giải quyết thực trạng này cần tăng cường hơn nữa trách nhiệm pháp lý của TAND đối với hoạt động THADS.
- Người định giá QSDĐ: Theo Luật THADS hiện hành có 2 chủ thể được quyền định giá tài sản là tổ chức thẩm định giá và CHV. Tuy nhiên, các quyền, nghĩa vụ pháp lý của 2 chủ thể này cũng như quy trình định giá QSDĐ chưa được quy định cụ thể dẫn đến việc định giá tài sản kê biên cao, không sát với thực tế tình hình kinh tế xã hội tại địa phương, hậu quả là tài sản kê biên phải bán đấu giá nhiều lần, kéo dài thời gian THA. Năm 2018, toàn hệ thống có 2.961 việc tương ứng với số tiền là 7.460 tỷ 280 triệu 976 nghìn đồng đã kê biên, định giá nhưng chưa xử lý được, chiếm 0,41% số việc và 8,3% số tiền có điều kiện đang thi hành của toàn quốc, trong đó, số việc bán đấu giá từ 3
100
lần trở lên là 1.952 việc, tương ứng với số tiền là 2.775 tỷ 391 triệu 803 nghìn đồng. Một số địa phương có số vụ việc bán đấu giá 03 lần trở lên chiếm tỷ lệ lớn như: Hà Nội (248 việc), Sóc Trăng (196 việc), Cần Thơ (137 việc), An giang (121 việc) [12]. Mặc dù việc định giá tài sản kê biên cao không phải là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến bán đấu giá không thành nhưng trong báo cáo nội bộ của Trung tâm Thống kê, quản lý dữ liệu và ứng dụng công nghệ thông tin thuộc Tổng cục THADS thì đây là nguyên nhân lớn nhất trong các nguyên nhân khách quan được gọi tên gây nên tình trạng bán đấu giá không thành được thống kê trong thời gian từ 1/10/2018 đến 31/12/2019.
Biểu đồ 3.3: Nguyên nhân của tình trạng bán đấu giá không thành (Nguồn: Trung tâm thống kê, quản lý dữ liệu và ứng dụng công nghệ thông tin, Tổng cục THADS, Báo cáo kết quả tình hình bán đấu giá tài sản thi hành án dân sự tính từ ngày 01/10/2018 đến 31/12/2019)
- Giá tài sản thẩm định quá cao so với thực tế 186/2.424 việc, chiếm 7,67%; - Tài sản không đúng hiện trạng kê biên 14/2.424 việc, chiếm 0,57%;
- Tài sản bị hư hỏng, giảm, mất giá trị hay tính năng sử dụng 14/2.424 việc, chiếm 0,57%;
- Tài sản có tranh chấp về quyền sở hữu 45/2.424 việc, chiếm 1,85%; - Các lý do khác 2.065/2.424 việc, chiếm 85,18%.
Các lý do khác bao gồm tài sản nằm trong quy hoạch; không có người tham gia đấu giá; người phải thi hành khiếu nại, tố cáo kéo dài; tạm dừng đấu giá để làm thủ tục chuyển giao quyền, nghĩa vụ; dừng bán tài sản do việc THA bị hoãn, tạm đình chỉ…
3.2.2. Điều kiện cưỡng chế kê biên, xử lý quyền sử dụng đất
Pháp luật THADS quy định CHV chỉ kê biên QSDĐ của người phải THA khi QSDĐ thuộc các trường hợp sau: (i) thứ nhất, QSDĐ của người phải THA thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai; (ii) thứ hai,
7,67%
0,57%0,57%1,85%
85,18%
Giá TS thẩm định quá cao so với thực tế TS không đúng hiện trạng kê biên
TS bị hư hỏng, giảm, mất giá trị/tính năng Tài sản có tranh chấp về quyền sở hữu Các lý do khác
101
người phải THA chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ mà thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận QSDĐ theo quy định của pháp luật về đất đai hoặc thuộc diện quy hoạch phải thu hồi đất, nhưng chưa có quyết định thu hồi đất [68, Điều 110]. Ngoài ra, trong quá trình kê biên tài sản, CHV phải xử lý ba trường hợp phát sinh từ điều kiện thứ nhất đó là: (iii) người phải THA bán tài sản nhằm mục đích trốn tránh nghĩa vụ THA; (iv) QSDĐ của người phải THA thuộc sở hữu chung với người khác; (v) QSDĐ đang bị thế chấp để đảm bảo nghĩa vụ.
3.2.2.1. Quyền sử dụng đất thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng
Theo quy định tại Điều 110 Luật THADS và Điều 188 Luật Đất đai 2013 thì khi kê biên QSDĐ phải đảm bảo các điều kiện sau:
- QSDĐ phải có giấy chứng nhận, trừ trường hợp người nước ngoài hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam và trường hợp nhận thừa kế QSDĐ;
- QSDĐ chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ mà thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận QSDĐ theo quy định của pháp luật về đất đai hoặc thuộc diện quy hoạch phải thu hồi đất, nhưng chưa có quyết định thu hồi đất;
- Đất không có tranh chấp;
- QSDĐ không bị kê biên để bảo đảm THA; - Trong thời hạn sử dụng đất.
(i) Về điều kiện có giấy chứng nhận:
Có thể thấy, pháp luật về THADS khẳng định điều kiện đầu tiên để CHV có thể kê biên QSDĐ là QSDĐ phải thuộc quyền sử dụng của người phải THA và QSDĐ đó phải được cấp Giấy chứng nhận.
Giấy chứng nhận QSDĐ là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận QSDĐ của người có QSDĐ [70, khoản 16 Điều 3]. Vì vậy, việc đặt ra điều kiện này để thực hiện các quyền của người sử dụng đất và điều kiện để kê biên QSDĐ là hợp lý.
(ii) Về điều kiện đất không có tranh chấp
Luật Đất đai năm 2013 quy định “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Tuy nhiên, khái niệm này dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau khiến cho việc áp dụng trên thực tế còn gặp nhiều khó khăn:
Thứ nhất, dấu hiệu nào để coi một trường hợp đất đang có tranh chấp để kê biên hay không kê biên. Chỉ cần có đơn đề nghị không kê biên của cá nhân, tổ chức vì đang có tranh chấp hay phải xuất trình các chứng cứ như đã có đơn khởi kiện nộp tại Tòa án, hay đơn yêu cầu hoà giải tranh chấp đất đai nộp tại UBND cấp xã nơi có đất? Theo tác giả Lưu Quốc Thái thì căn cứ vào trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai được pháp luật hiện hành quy định, khi người sử dụng đất nộp đơn yêu cầu hoà giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã nơi có đất thì được coi là có tranh chấp [84]. Tuy nhiên,
102
cách hiểu này nếu áp dụng để hạn chế quyền kê biên tài sản của CHV trong hoạt động THADS theo chúng tôi là không hợp lý. Bởi lẽ, nếu so sánh thì thủ tục nộp đơn yêu cầu hoà giải tranh chấp đất đai tại UBND xã sẽ đơn giản hơn rất nhiều so với nộp đơn khởi kiện tại Tòa án và Tòa án đã thụ lý vụ việc. Vì vậy, nếu coi đây là tranh chấp đất đai để không được kê biên tài sản thì người phải THA có thể tận dụng “kẽ hở” này để trì hoãn quá trình THA. Với lý do trên, chúng tôi cho rằng, dấu hiệu để xác định đất có tranh chấp để không kê biên tài sản nên là có tranh chấp đất đai và đã được Tòa án thụ lý giải quyết.
Thứ hai, về nội dung của tranh chấp đất đai. Theo quy định tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai thì nội dung của tranh chấp đất đai được định nghĩa là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Có ý kiến cho rằng, nội dung tranh chấp như vậy là quá rộng đến mức bất hợp lý (tranh chấp cả nghĩa vụ của người sử dụng đất) mà nếu cơ quan nhà nước máy móc dựa vào khái niệm này để xác định có tranh chấp đất đai hay không sẽ gây ra nhiều khó khăn cho người sử dụng đất trong việc thực hiện quyền giao dịch QSDĐ của mình [84]. Ý kiến khác lại đồng tình nội dung tranh chấp nên bao gồm cả quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất nhưng cần được quy định cụ thể và làm rõ các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở mức độ nào thì được xem là tranh chấp đất đai. Ví dụ tranh chấp đất đai liên quan đến quyền sử dụng bất động sản liền kề không nên xem là trường hợp để hạn chế giao dịch chuyển nhượng QSDĐ [92]. Chúng tôi cho rằng, đây cũng là một vấn đề cần được quy định rõ để xác định điều kiện kê biên tài sản là QSDĐ.
(iii) Về điều kiện QSDĐ không bị kê biên để đảm bảo THA
Đây là một trong những điều kiện để chuyển QSDĐ theo quy định của Luật Đất đai 2013, do vậy, cũng là điều kiện để kê biên QSDĐ. Tuy nhiên, việc kê biên tài sản để đảm bảo THA không chỉ được quy định trong pháp luật về THADS mà còn được quy định trong pháp luật về tố tụng dân sự, pháp luật về tố tụng hình sự. Cụ thể:
Trong pháp luật về tố tụng hình sự, kê biên tài sản là một biện pháp cưỡng chế được áp dụng đối với bị can, bị cáo về tội mà Bộ luật hình sự quy định hình phạt tiền hoặc có thể bị tịch thu tài sản hoặc để bảo đảm bồi thường thiệt hại. Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng Cơ quan điều tra các cấp, Viện trưởng, Phó Viện trưởng VKSND, Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp, Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân, Chánh án, Phó Chánh án Tòa án quân sự các cấp, Hội đồng xét xử, Thẩm phán chủ tọa phiên tòa có quyền ra lệnh kê biên tài sản [78, Điều 128].
Trong pháp luật về tố tụng dân sự, kê biên tài sản là một biện pháp khẩn cấp tạm thời. Trong quá trình giải quyết vụ án, đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện vụ án có quyền yêu cầu Tòa án đang giải quyết vụ án đó áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khẩn cấp tạm thời để tạm thời giải quyết yêu cầu cấp bách của đương sự, bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, thu thập chứng cứ, bảo vệ chứng cứ, bảo toàn tình trạng hiện có tránh gây thiệt hại không thể khắc phục được, đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hoặc việc THA [77, Điều 111, 114].
103
Trong pháp luật về THADS, kê biên tài sản là một biện pháp cưỡng chế THA được áp dụng trong trường hợp người phải THA có nghĩa vụ về tiền đã hết thời hạn tự nguyện THA mà người phải THA không tự nguyện THA và người phải THA có tài sản để thi hành nghĩa vụ [74, Điều 45, 71].
Như vậy, khi đã có lệnh kê biên tài sản hoặc quyết định kê biên tài sản của các cơ quan có thẩm quyền thì CHV sẽ không được kê biên QSDĐ đó nữa. Đây là quy định hợp lý, tránh tình trạng có nhiều chủ thể khác nhau, tại những thời điểm khác nhau cùng