7. Nội dung nghiên cứu
4.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thi hành án đối với quyền sử dụng đất ở
đất ở Việt Nam
4.2.1. Sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về xác minh quyền sử dụng đất
4.2.1.1. Chủ thể xác minh quyền sử dụng đất
(i) Chủ thể thực hiện việc xác minh
Như đã phân tích ở chương lý luận, mỗi quốc gia khác nhau sẽ có sự lựa chọn khác nhau về quy định trao cho chủ thể nào thẩm quyền xác minh điều kiện THA và mỗi chủ thể đó có thẩm quyền trong phạm vi nào. Tại Việt Nam, trong bối cảnh kinh tế, xã hội như hiện nay, với hệ thống cơ sở dữ liệu về thông tin tài sản của người phải THA đang rất tản mạn và chưa được tin học hoá (nhiều lĩnh vực chưa được tin học hoá như thông tin về quyền sở hữu, sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất của người phải THA) hoặc được quản lý bởi từng địa phương khác nhau (thậm chí chỉ ở cấp huyện như đối với đất đai) thì việc tăng cường và hiện thực hoá quyền xác minh của người được THA, TPL là cần thiết. Việc tăng cường và hiện thực hoá quyền xuất phát từ những căn cứ sau:
- Thứ nhất, người được THA là người được hưởng quyền lợi trực tiếp từ kết quả của việc THA, trong khi đó, kết quả xác minh điều kiện THA sẽ làm ảnh hưởng đến hiệu quả của việc thi hành án. Do vậy, giao quyền xác minh cho người được THA sẽ giúp họ bảo vệ một cách hữu hiệu các quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Tuy nhiên, theo
145
kinh nghiệm tổ chức THA ở một số quốc gia trên thế giới khi giao quyền xác minh cho người được THA thì phải xây dựng các quy định pháp luật để đảm bảo cho quyền xác minh của người được THA. Ví dụ như mô hình giao quyền xác minh cho người được THA tại Mỹ, Canada và Anh đã được phân tích ở chương 2 của luận án.
- Thứ hai, nghiên cứu lý luận ở chương 2 cho thấy, với mỗi chủ thể xác minh đều có các ưu điểm và các nhược điểm, không chủ thể nào tuyệt đối có ưu điểm và cũng không chủ thể nào chỉ bao gồm toàn nhược điểm. Vấn đề là ở chỗ, mỗi quốc gia sẽ lựa chọn chủ thể xác minh nào là tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội, cách thức lựa chọn mô hình tổ chức THA… Ở Việt Nam có sự tồn tại của mô hình tổ chức THA lưỡng tính, nghĩa là vừa có mô hình THA nhà nước, vừa có mô hình THA tư nhân, đồng thời, một trong những nhiệm vụ độc lập được trao cho TPL là xác minh điều kiện THA theo yêu cầu của đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Vì vậy, cơ chế để đảm bảo cho người được THA có thể xác định được điều kiện THA của người phải THA đó là nếu người được THA không thể tự mình xác minh thì có quyền đề nghị TPL xác minh. Đồng thời, thế mạnh của hoạt động xác minh của TPL so với hoạt động xác minh của CHV chính là “Khi thực hiện việc xác minh điều kiện THA, TPL có quyền xác minh ngoài địa bàn cấp tỉnh nơi Văn phòng TPL đặt trụ sở” [21, khoản 2 Điều 43], trong khi CHV chỉ có quyền “uỷ quyền việc xác minh” cho cơ quan THA nơi có tài sản. Đối với QSDĐ, việc trao quyền xác minh cho người được THA cũng thuận lợi ở chỗ, Văn phòng đăng ký đất đai là một đơn vị sự nghiệp công thuộc Sở tài nguyên và môi trường do UBND cấp tỉnh thành lập hoặc tổ chức lại trên cơ sở hợp nhất Văn phòng đăng ký QSDĐ thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và các Văn phòng đăng ký QSDĐ thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường hiện có ở địa phương, có chức năng cung cấp thông tin đất đai theo quy định cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu [20, khoản 1 Điều 3], vì vậy, khi trao quyền xác minh cho người được THA thì vấn đề chi phí cho việc cung cấp thông tin cũng sẽ được giải quyết và tạo điều kiện thuận lợi cho sự hoàn thiện và phát triển của dịch vụ cung cấp thông tin này.
- Thứ ba, sự quá tải của cơ quan THA đối với việc THA sẽ khiến cho việc xác minh sẽ trở nên chậm trễ, làm ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác THADS. Trong năm 2019, với lượng việc thi hành thụ lý là 972.376 việc trên tổng số lượng CHV của toàn hệ thống THA là 4.138 CHV [13] thì trung bình mỗi CHV phải giải quyết 235 việc THA trong 1 năm. Đây là một thách thức không nhỏ cho CHV bởi tính đặc thù của hoạt động THA là một quá trình với nhiều công việc liên tiếp và có thời hạn. Bên cạnh đó, sự quá tải của CHV tại các cơ quan THADS lại không đồng đều, có nghĩa là, có một số cơ quan THADS, CHV phải tổ chức thi hành nhiều việc THA hơn các CHV ở các cơ quan THADS khác. Ví dụ, năm 2019, trên địa bàn tỉnh Tây Ninh bình quân mỗi CHV phải giải quyết 460 việc; tỉnh Bình Dương mỗi CHV giải quyết 413 việc; tỉnh Long An mỗi CHV giải quyết 473 việc [13]. Để khắc phục tình trạng này, Bộ Tư pháp, Tổng cục THADS đã thực hiện chiến lược điều động, biệt phái cán bộ ở những cơ quan THADS có lượng án ít cho các cơ quan THADS có lượng án lớn. Tuy nhiên, các chiến lược này
146
vẫn chưa phát huy được hiệu quả do thời gian điều động, biệt phái thường ngắn (chỉ khoảng 6 tháng đến 1 năm), trong khi đặc điểm của hoạt động THA là cần sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan tại địa phương, nên các CHV được điều động, biệt phái thường phải có một thời gian nhất định để thiết lập, xây dựng các mối quan hệ, “làm quen” với môi trường làm việc mới, khi bắt đầu “bắt nhịp” với công việc thì hết thời gian điều động, biệt phái. Hơn nữa, thời gian giải quyết các vụ việc THA lại không cố định, có nhiều vụ việc cần rất nhiều thời gian để giải quyết nên nhiều trường hợp các CHV được điều động, biệt phái không hoàn thành công việc được giao sau khi hết thời gian điều động, biệt phái, dẫn đến việc phải bàn giao lại cho các CHV khác, gây nên tình trạng khó khăn, gián đoạn trong hoạt động tổ chức THA. Do vậy, việc “san sẻ” một số công việc của chấp hành viên trong quá trình tổ chức THA là điều cần thiết, và trong các nhiệm vụ của CHV thì nhiệm vụ xác minh là nhiệm vụ ít tác động đến người phải thi hành án, do đó, trao quyền cho các chủ thể khác thực hiện cũng là phù hợp.
Để tăng cường và hiện thực hoá quyền của người được THA và TPL trong việc xác minh điều kiện thi hành án, Luật THADS và pháp luật về TPL cần được sửa đổi, bổ sung một số nội dung sau:
Bổ sung vào điều 7 Luật THADS nội dung sau: “Khởi kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân nắm giữ thông tin về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án không cung cấp hoặc cung cấp thông tin sai sự thật về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án”.
Sửa đổi khoản 3 Điều 50 Nghị định 08/2020/NĐ-CP như sau: “3. Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân không cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin sai sự thật về điều kiện thi hành án của người phải thi hành án thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, thanh toán các chi phí phát sinh, bồi thường thiệt hại (nếu có) theo quy định của pháp luật”.
Đồng thời, cũng phải sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến trách nhiệm của các chủ thể có liên quan là người phải thi hành án và cơ quan quản lý đất đai trong việc cung cấp thông tin về tài sản của người phải thi hành án (sẽ được NCS phân tích cụ thể ở nội dung tiếp theo của luận án)
(ii) Về trách nhiệm của người phải thi hành án
Ràng buộc trách nhiệm của người phải THA trong việc cung cấp thông tin về điều kiện THA là nội dung mới được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014. Do vậy, quy định này vẫn còn mang tính hình thức, không được áp dụng trên thực tế. Trong khi đó, xét dưới khía cạnh so sánh luật học, nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng phương thức xác minh qua tuyên bố của người phải THA và đã chứng minh được tính hiệu quả của phương thức xác minh này. Xét dưới góc độ thực tế, trong điều kiện Việt Nam chưa thể xây dựng được hệ thống đăng ký tài sản thống nhất trên toàn quốc mà chỉ duy trì việc đăng ký tài sản ở phạm vi cấp huyện hoặc cấp tỉnh thì việc trao nghĩa vụ cung cấp thông tin về điều kiện THA cho người phải THA là cần thiết
147
để hạn chế tình trạng tẩu tán tài sản, trốn tránh nghĩa vụ THA của người phải THA. Đồng thời, phương thức xác minh này cũng là công cụ hỗ trợ cho quy định về chủ thể xác minh là người được THA. Theo đó, người được THA sẽ là người tìm kiếm các thông tin để đối chất với người phải THA nếu thấy nghi ngờ về nội dung cung cấp thông tin của người phải THA. Như vậy, đây là hai phương thức xác minh giúp nâng cao hiệu quả công tác THADS. Tuy nhiên, để quy định này được áp dụng trên thực tế và phát huy hiệu quả, các cơ quan xây dựng pháp luật cần xem xét sửa đổi các quy định pháp luật theo hướng sau:
Hiện nay, pháp luật về xử phạt VPHC quy định mức xử phạt đối với hành vi không kê khai trung thực tài sản, điều kiện THA của người phải THA chỉ ở mức là 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng. Mức xử phạt này là quá thấp không đủ sức “răn đe” để ngăn chặn hành vi vi phạm của người phải THA. Đồng thời, các hành vi VPHC trong THADS tại Điều 162 Luật THADS không liệt kê hành vi này cũng gây ra những khó khăn nhất định cho CHV trong việc xử lý hành vi vi phạm. Do vậy, để áp dụng phương thức xác minh qua tuyên bố của người phải THA, pháp luật Việt Nam cần xem xét nâng cao các biện pháp chế tài đối với người phải THA nếu kê khai không trung thực tài sản điều kiện THA. Tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới như Mỹ, Canada hay Đức về việc xử lý đối với trường hợp người phải THA khai báo không trung thực tài sản thuộc quyền sở hữu, sử dụng của mình thì có thể bị chế tài hình sự (phạt tù trong khoảng thời gian tối đa là 2 năm). Đồng thời, xét dưới khía cạnh nghiên cứu lý luận, đối với nguồn thông tin qua tuyên bố của người phải THA thì sự minh bạch được bảo đảm bằng sự trung thực của người phải THA trong việc cung cấp thông tin. Năm 1983, một nhóm chuyên gia nghiên cứu của Uỷ ban cải cách luật Ontario - Canada đã thực hiện một báo các về việc thi hành các khoản nợ và các vấn đề liên quan. Tại báo cáo này, các tác giả đã đưa một học thuyết tác động đến quá trình tổ chức thi hành các khoản nợ đó là học thuyết áp lực. Các tác giả cho rằng học thuyết về áp lực là một trong những khái niệm đã có từ lâu đời và cung cấp rằng con nợ bị xúi giục để chuyển tiền cho chủ nợ vì các áp lực, yêu cầu từ chủ nợ. Áp lực sẽ làm suy yếu tính tự phát hoặc ý chí của con nợ [107]. Học thuyết này hoàn toàn có thể áp dụng cho việc xây dựng quy định về xác minh thông qua tuyên bố của người phải THA. Do vậy, để phương thức xác minh này phát huy hiệu quả, pháp luật Việt Nam có thể áp dụng các biện pháp chế tài sau đối với hành vi vi phạm nghĩa vụ kê khai tài sản của người phải THA:
- Chế tài hành chính:
+ Cần bổ sung hành vi kê khai không trung thực tài sản, điều kiện THA của người phải THA vào Điều 162 Luật THADS để làm căn cứ cho CHV trong quá trình xử phạt hành vi vi phạm. Vì vậy NCS đề xuất bổ sung vào Điều 162 Luật THADS như sau:
“Cố tình không kê khai hoặc kê khai không trung thực tài sản, điều kiện THA khi được yêu cầu”
148
+ Nâng cao mức xử phạt theo hướng mở rộng khung hình phạt để người có thẩm quyền xử phạt căn cứ vào giá trị tài sản hoặc nghĩa vụ phải THA để quyết định mức xử phạt phù hợp. Cụ thể, NCS đề xuất sửa đổi khoản 2 Điều 64 Nghị định số 82/2020/NĐ- CP như sau “Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng đối với một trong các hành vi sau: c) Không kê khai hoặc kê khai không đầy đủ, không chính xác tài sản, thu nhập, điều kiện thi hành án khi người có thẩm quyền thi hành án yêu cầu”
- Chế tài hình sự: Xem xét để bổ sung vào pháp luật hình sự quy định về việc người phải THA kê khai không trung thực mà gây thiệt hại cho người được THA thì phải chịu trách nhiệm hình sự. NCS đề xuất bổ sung một quy định vào Bộ luật hình sự như sau: “Tội từ chối kê khai hoặc kê khai gian dối: Người phải thi hành án được cơ quan có thẩm quyền thi hành án yêu cầu kê khai tài sản thi hành án nhưng không kê khai hoặc kê khai gian dối, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm thì bị phạt cải tạo không giam giữ hoặc bị phạt tù từ 3 tháng đến 1 năm”
(iii) Về trách nhiệm của cơ quan quản lý đất đai
Quy định pháp luật về đăng ký tài sản là QSDĐ có ảnh hưởng lớn đến công tác THADS đối với QSDĐ. Như đã được phân tích ở chương 3 của luận án, thông tin về QSDĐ như diện tích, chủ thể có quyền đối với tài sản này nhiều trường hợp không chính xác nhưng cơ quan đăng ký QSDĐ không nắm được dẫn đến sự khó khăn trong thực tiễn thi hành của CHV. Do vậy, pháp luật về đăng ký tài sản cần xây dựng các quy định về đăng ký QSDĐ theo quan điểm “Không nên tiếp cận việc đăng ký tài sản theo hướng chủ yếu phục vụ cho quản lý, dễ cho cơ quan quản lý. Đối với tài sản buộc phải đăng ký, việc đăng ký tài sản đương nhiên cần đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, nhưng phải xác định đó không phải là mục đích duy nhất, càng không phải là mục tiêu chính, mà mục tiêu chính, cơ bản phải là hướng đến phục vụ các chủ thể có quyền tài sản, bảo đảm an toàn cho các chủ thể, bao gồm chủ sở hữu, sử dụng, chủ có quyền tài sản khác, của giao dịch, quyền và lợi ích của các bên và quan trọng là góp phần huy động, thúc đẩy được nhiều nguồn lực tài chính vào thị trường, vận hành trên hành lang pháp lý an toàn. Đồng thời, cần quy định việc thực hiện công khai, minh bạch thông tin, về tình trạng pháp lý của tài sản” [57]. Để đảm bảo được điều này, cơ quan đăng ký đất đai phải đảm bảo quản lý một cách cụ thể, rõ ràng, đầy đủ về mọi biến động của đất đai, ví dụ như về diện tích đất, về chủ thể có quyền đối với QSDĐ. Mặc dù, hiện nay, Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT đã quy định về việc minh bạch rõ thông tin về chủ thể sử dụng đất trong trường hợp cấp giấy chứng nhận QSDĐ cho hộ gia đình nhưng vẫn còn “tồn đọng” nhiều giấy chứng nhận đã cấp với sự thiếu rõ ràng về chủ thể sử dụng đất. Vì vậy, pháp luật về THADS cần quy định cụ thể hơn nữa về nhiệm vụ của cơ quan đăng ký tài sản trong việc cung cấp thông tin cho người có thẩm quyền thi hành án tình trạng biến động về diện tích đất, tình trạng pháp lý của đất đai và trách nhiệm pháp lý của các chủ thể này khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ.