7. Nội dung nghiên cứu
4.1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật Việt Nam về thi hành án đối với quyền sử dụng
Các quy định pháp luật hiện hành về THA đối với QSDĐ được áp dụng vào thực tiễn THADS thời gian qua đã góp phần quan trọng trong việc bảo đảm hiệu quả công tác THADS. Tuy nhiên, qua nghiên cứu lý luận, thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về THA đối với QSDĐ, có thể thấy rằng vẫn còn những hạn chế, bất cập trong các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về THA đối với QSDĐ làm ảnh hưởng tới hiệu quả của THADS. Do vậy, việc nghiên cứu để làm rõ những yêu cầu và các giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này là cần thiết.
4.1. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật Việt Nam về thi hành án đối với quyền sử dụng đất dụng đất
4.1.1. Yêu cầu đảm bảo sự cân bằng về quyền lợi của các bên tham gia vào quá trình thi hành án đối với quyền sử dụng đất
Yêu cầu đảm bảo sự cân bằng về quyền lợi của các bên tham gia vào quá trình THADS được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm khi xây dựng quy định pháp luật về THADS. Ở Châu Âu, nhận thức rõ vai trò của THADS đối với hệ thống tư pháp, năm 2003, Hội đồng châu Âu đã ban hành khuyến nghị về THADS để các thủ tục THA hiệu lực và hiệu quả nhất có thể tại các quốc gia thuộc thành viên liên minh châu Âu. Một trong những nguyên tắc được nêu trong bản khuyến nghị là “Trong quá trình THA, cần phải có sự cân bằng hợp lý giữa lợi ích của người được THA và quyền của người phải THA. Khi thích hợp, lợi ích của bên thứ ba cũng cần được tính đến” [132]. Sự cân bằng này đòi hỏi, pháp luật vừa phải đảm bảo các quyền cơ bản của người phải THA được hiến pháp ghi nhận, vừa phải đảm bảo các lợi ích chính đáng của người được THA đã được định đoạt bằng một bản án, quyết định có hiệu lực thi hành. Trong quá trình hoàn thiện pháp luật về THA đối với QSDĐ, nguyên tắc này cần được xem xét, tính toán một cách nghiêm túc và kỹ lưỡng. Bởi lẽ, QSDĐ là một tài sản có ý nghĩa đặc biệt đối với mọi người dân, đó có thể là nơi sinh sống (đối với đất ở), là phương tiện để tạo ra của cải vật chất, lương thực, thực phẩm (đối với đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thuỷ sản, làm muối, đất trồng lúa…). Ở Việt Nam, ý nghĩa đặc biệt của QSDĐ còn xuất phát từ tâm lý “an cư lạc nghiệp” đã “ăn sâu”, “bén rễ” vào tiềm thức của nhiều thế hệ người Việt. Do đó, khi xây dựng quy định pháp luật về cưỡng chế THA đối với loại tài sản này, cần đảm bảo sự cân bằng hợp lý để tạo sự yên tâm cho người phải THA nhưng không làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người được THA. Ví dụ như để lại diện tích đất hợp lý để người phải THA tiếp tục sản xuất nông nghiệp nếu như họ không còn công việc nào khác để duy trì cuộc sống. Hoặc trong trường hợp, QSDĐ có gắn liền với tài sản của người phải THA và là nơi sinh sống duy nhất của người phải THA thì cũng phải xem xét đến việc hỗ trợ
141
cho người phải THA và những người được người phải THA nuôi dưỡng một khoản tiền để đảm bảo họ có thể có được chỗ ở trong một khoảng thời gian hợp lý.
Đồng thời, trong THA đối với QSDĐ, quyền lợi của người thứ ba cũng cần được tính đến, bởi trong quá trình này, sự ảnh hưởng đối với quyền lợi của người thứ ba là rất lớn. Như đã phân tích ở Chương 2 của luận án, QSDĐ là một loại tài sản đặc biệt, có giá trị lớn của người phải THA, phương thức chuyển giao QSDĐ cũng rất khác biệt (như là phải ký hợp đồng có công chứng hoặc chứng thực của cơ quan có thẩm quyền [70, Điều 67] và phải được đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính [70, khoản 3 Điều 188]). Đặc điểm này khiến cho quyền của người thứ ba dễ bị ảnh hưởng nếu người thứ ba đã nhận chuyển nhượng QSDĐ của người phải THA và chưa thực hiện việc đăng ký vào sổ địa chính. Vì vậy, khi xây dựng pháp luật về THA đối với QSDĐ, cần tính đến quyền lợi của người thứ ba để đảm bảo không làm ảnh hưởng đến người thứ ba, nhưng cũng không tạo kẽ hở để người phải THA tẩu tán tài sản.
4.1.2. Yêu cầu về sự rõ ràng, minh bạch trong quy định về thủ tục thi hành án đối với quyền sử dụng đất
Pháp luật về THADS là pháp luật quy định về thủ tục, ở đó, pháp luật đặt ra một loại quy phạm xác định các trình tự, thủ tục để tổ chức thi hành bản án, quyết định từ tiếp nhận yêu cầu THA, nhận bản án, quyết định đến ra quyết định THA; thông báo THA; xác minh điều kiện THA và tổ chức cưỡng chế THA… Chỉ khi pháp luật thật sự rõ ràng, minh bạch về các trình tự, thủ tục thực hiện thì các chủ thể có liên quan đến hoạt động THADS mới thực hiện các quyền, nghĩa vụ một cách thông suốt, có hiệu quả. Phân tích thực trạng pháp luật ở chương 3 của luận án cho thấy, khi pháp luật quy định thiếu rõ ràng, chưa cụ thể thì sẽ dẫn đến sự lúng túng của CHV trong quá trình thực hiện; sự thiếu thống nhất trong cách hiểu và áp dụng của các chủ thể có liên quan trong quá trình THA đối với QSDĐ làm ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động THADS. Ví dụ như vấn đề kê biên tài sản là QSDĐ thuộc quyền sử dụng chung của người phải THA với người khác, kê biên tài sản là QSDĐ đã được chuyển nhượng trước hoặc sau khi bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật, định giá, bán đấu giá tài sản là QSDĐ còn nhiều vấn đề chưa rõ ràng dẫn đến sự sai sót của CHV hoặc sự chậm trễ trong quá trình THA do chưa biết cách để xử lý vấn đề xuất phát từ sự thiếu vắng của quy định pháp luật. Đồng thời, nghiên cứu kinh nghiệm THA của châu Âu cho thấy, Hội nghị Bộ trưởng Tư pháp châu Âu đã đồng ý rằng thực thi hiệu quả các quyết định của Tòa án có tầm quan trọng đối với các quốc gia nhằm tạo ra, củng cố và phát triển một hệ thống tư pháp mạnh mẽ và được tôn trọng. Vì vậy, năm 2003, Hội đồng châu Âu đã ban hành khuyến nghị Rec (2003) 17 về THADS đã yêu cầu để các thủ tục THA có hiệu quả nhất thì thủ tục THA cần được xác định và củng cố bởi một khung pháp lý rõ ràng. Đồng thời, bất kỳ luật pháp nào cũng phải đủ chi tiết để cung cấp sự chắc chắn và minh bạch về mặt pháp lý cho quy trình [132].
142
Với các lý do trên, các quy định về thủ tục xác minh, kê biên, xử lý QSDĐ cần được quy định một cách rõ ràng, để CHV dễ dàng trong quá trình áp dụng và những cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan dễ dàng trong việc giám sát, kiểm tra, kiểm soát các hành động của CHV, giúp hoạt động THADS được diễn ra một cách thông suốt.
4.1.3. Đảm bảo xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình thi hành án đối với quyền sử dụng đất
THA đối với QSDĐ là một quá trình mà ở đó có sự tham gia phối hợp của rất nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan. Trong quá trình tổ chức THA đối với QSDĐ, có nhiều công việc, nhiều giai đoạn, nếu không có sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân này, hoạt động THA sẽ bị đình trệ, không thể thực hiện. Ví dụ như hoạt động xác minh QSDĐ trước khi kê biên. Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, cơ quan nắm giữ thông tin về QSDĐ của các chủ sử dụng đất là Văn phòng đăng ký đất đai. Do đó, để xác định QSDĐ có thuộc quyền sử dụng của người phải THA hay không, hiện trạng của QSDĐ hiện nay trong tình trạng thế nào, CHV cần sự phối hợp của Văn phòng đăng ký đất đai và UBND cấp xã nơi có QSDĐ. Tuy nhiên, như đã phân tích ở Chương 3 của luận án, nhiều trường hợp, QSDĐ của người phải THA có sự chênh lệch về diện tích nhưng Văn phòng đăng ký đất đai và UBND cấp xã “thoái thác” trách nhiệm xác minh và xác nhận lý do có sự chênh lệch về diện tích dẫn đến CHV không thể kê biên QSDĐ. Hay đối với hoạt động cưỡng chế kê biên hoặc giao QSDĐ, nếu người phải THA chống đối mà không có sự phối hợp của cơ quan công an thì CHV không thể thực hiện việc cưỡng chế THA. Thậm chí, CHV vẫn cần phải có sự hỗ trợ của cơ quan công an ngay cả trong trường hợp người phải THA tự nguyện THA. Do nhiều tình huống thực tế người phải THA đã tự nguyện THA nhưng sau đó tại buổi cưỡng chế, người phải THA thay đổi ý chí tự nguyện dẫn đến sự bị động của CHV trong tổ chức thi hành, đã có trường hợp CHV phải chuyển cưỡng chế sang thời điểm khác. Vì vậy, pháp luật cần phải xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan trong việc phối hợp với cơ quan THA, CHV để tổ chức THA.
4.1.4. Đảm bảo thẩm quyền của chấp hành viên khi tổ chức thi hành án đối với quyền sử dụng đất
CHV là người có vai trò quan trọng trong quá trình tổ chức THA, là người giữ vị trí trung tâm của hoạt động THADS. Luật THADS quy định “CHV là người được Nhà nước giao nhiệm vụ thi hành các bản án, quyết định theo quy định tại Điều 2 của Luật này” [68, khoản 1 Điều 17]. Đồng thời, pháp luật cũng quy định “Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, CHV phải tuân theo pháp luật, chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc THA và được pháp luật bảo vệ tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm và uy tín” [68, Điều 20]. Để tổ chức thi hành bản án, quyết định, CHV đã được trao một số nhiệm vụ và quyền hạn. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi các nhiệm vụ và sử dụng các quyền hạn ấy, CHV vẫn gặp phải một số rào cản bởi chính sức mạnh quyền lực của CHV chưa đủ để “phá tan” các rào cản. Ví dụ, một trong những biểu hiện cao nhất của
143
quyền lực của CHV chính là áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Pháp luật về THADS quy định các phương thức khác nhau để áp dụng biện pháp cưỡng chế đối với các loại nghĩa vụ thuộc về tài sản và nghĩa vụ thuộc về hành vi. Đối với nghĩa vụ thuộc về tài sản, CHV có thể áp dụng phương thức cưỡng chế bắt buộc người phải THA hoặc người đang quản lý, sử dụng tài sản phải giao tài sản. Để thực hiện được phương thức cưỡng chế này, CHV cần phải có sự phối hợp của lực lượng công an để “trấn áp” sự chống đối của người phải THA. Đối với nghĩa vụ thuộc về hành vi, CHV có thể áp dụng phương thức cưỡng chế thông qua việc tước đi quyền tự do của người phải THA (nghĩa là xử lý trách nhiệm hình sự đối với người phải THA). Để thực hiện được phương thức này, CHV tiếp tục phải có sự phối hợp của các cơ quan có thẩm quyền như cơ quan công an hoặc cơ quan kiểm sát trong việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người phải THA. Ngoài ra, như NCS phân tích ở Chương 2, một trong những đặc điểm của THADS đó là sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan.
Khi đánh giá về mô hình tổ chức THA tại Nga, ông D.V. Aristov, Cục trưởng Cục THA liên bang, CHV trưởng Liên bang Nga đã cho rằng: “Khía cạnh tích cực chính của hệ thống THA nhà nước của Nga là sự độc lập của CHV, nhà nước bảo đảm tài chính cho công việc của CHV, bảo đảm xã hội cho CHV và bảo đảm thực thi đúng tất cả các quyết định của Tòa án, bất kể tính chất của hình phạt và số tiền phải thu hồi”[103, pg.346].
Sự “độc lập” được đề cập đến ở trên chính là sự đảm bảo của Nhà nước cho hoạt động THA của CHV. Do vậy, khi trao cho CHV các quyền hạn thì Nhà nước cũng phải xây dựng các cơ chế để hiện thực hoá “quyền lực” ấy. Trong bối cảnh hầu hết các hoạt động của CHV đều phải cần đến sự phối hợp thì “quyền lực” của CHV sẽ chỉ được đảm bảo khi pháp luật cụ thể hoá, tối đa hoá trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong mối quan hệ phối hợp đó. Thậm chí, mối quan hệ này nên nhìn nhận dưới góc độ nghĩa vụ phải thực hiện khi có yêu cầu của CHV, bởi hoạt động của CHV chính là hoạt động nhân danh nhà nước để tổ chức thi hành bản án, quyết định.
4.1.5. Đảm bảo tính hợp lý khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong thi hành án đối với quyền sử dụng đất
Khi phân tích về cơ sở lý luận của việc hình thành chế định TPL, TS. Nguyễn Đức Chính đã cho rằng do quan điểm truyền thống phân định hệ thống pháp luật thành hai lĩnh vực là công pháp và tư pháp nên tương ứng với cách phân chia trên cũng có sự phân biệt trong cơ chế và các biện pháp bảo vệ. Để bảo vệ “công quyền” thì các chi phí tiền bạc, thời gian… cho quá trình tố tụng đều do ngân khố quốc gia gánh chịu. Các cơ quan giúp cho việc bảo vệ “công quyền” cũng chủ yếu là những cơ quan công, với thành phần công chức hưởng lương nhà nước. Trái lại “tư quyền” của công dân, của các tổ chức mang tính chất riêng, liên quan đến từng chủ thể nên để bảo vệ các quyền đó họ phải huy động nỗ lực cá nhân, phải tự quyết và thậm chí phải chịu các phí tổn vật chất, thời gian,… của mình hoặc phải thuê mướn các nhà chuyên môn pháp lý tham gia tố
144
tụng. Nhà nước thành lập và giao tư cách hành nghề cho nhiều tổ chức và tư nhân trong lĩnh vực cung ứng các dịch vụ pháp lý để giảm thiểu gánh nặng cho bộ máy công quyền, tăng tốc độ và hiệu quả trong việc giải quyết các tranh chấp tư pháp. Một minh chứng rất điển hình là trong việc tiến hành tố tụng dân sự theo pháp luật các nước có nhiều hành vi, công việc không do công chức thực hiện mà do các chức danh tư pháp độc lập hoặc các đương sự gánh vác. Ví dụ như việc thu thập, xuất trình chứng cứ, việc điều tra, chứng minh trước toà…[16, tr.36].
Từ phân tích trên có thể thấy, việc chuyển giao một số nhiệm vụ để bảo vệ “tư quyền” là có cơ sở cũng như kinh nghiệm thực tiễn để triển khai. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh của hoạt động THADS, là một quá trình với nhiều giai đoạn khác nhau, có những giai đoạn không phải sử dụng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước như thông báo, xác minh; có những giai đoạn cần sức mạnh cưỡng chế của nhà nước để trấn áp sự phản kháng của đương sự như cưỡng chế THA thì có thể xem xét để chuyển giao một số nhiệm vụ góp phần làm giảm gánh nặng cho nhà nước và nâng cao hiệu quả hoạt động THADS. Như quan điểm được ghi nhận trong Hiến pháp Phần Lan thì đối với những nhiệm vụ đòi hỏi quyền lực công một cách đáng kể sẽ không được giao cho các cơ quan khác ngoài cơ quan công quyền [103, pg.545-546]. Vậy nên, đối với giai đoạn thông báo, xác minh, là giai đoạn ít tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người phải THA, sử dụng quyền lực công một cách không đáng kể thì có thể giao cho các tổ chức, cá nhân không phải là cơ quan nhà nước để thực hiện công việc đó.