7. Kết cấu luận văn
2.2.3. Thanh tra kiểm tra đấu thầu
Công tác kiểm tra, giám sát về hoạt động đấu thầu tại Tổng cục Phòng chống thiên tai được thực hiện theo các quy định của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn trong đó các nội dung: Việc kiểm tra, giám sát thực hiện đấu thầu được tiến hành thường xuyên hoặc đột xuất theo ý kiến chỉ đạo, lãnh đạo của cấp trên. Nội dung kiểm tra tập trung vào các vấn đề như sau:
- Kiểm tra, thanh tra chứng chỉ đào tạo và bồi dưỡng về đấu thầu, chứng chỉ liên quan đến trình độ của đội ngũ cán bộ, chuyên gia đấu thầu và các văn bản pháp lý liên quan tới quá trình lựa chọn nhà thầu.
- Kiểm tra việc tổ chức lựa chọn nhà thầu để thực hiện các gói thầu như sự tuân thủ theo cơ sở pháp lý được duyệt, trình tự và thời gian được duyệt. Phát hiện những tồn tại trong công tác đấu thầu và đề xuất các biện pháp khắc phục. Sau khi kết thúc kiểm tra thì sẽ báo cáo kết quả kiểm tra, thanh tra. Cơ
quan kiểm tra có trách nhiệm theo dõi việc khắc phục các tồn tại đã nêu trong kết luận báo cáo kết quả kiểm tra.
- Kiểm tra, thanh tra việc xây dựng và kế hoạch đấu thầu như cơ sở pháp lý, nội dung kế hoạch đấu thầu, tính hợp lý của việc phân chia các gói thầu và hình thức lựa chọn nhà thầu áp dụng cho các gói thầu, tiến độ thực hiện các gói thầu theo kế hoạch đấu thầu được duyệt bởi Tổng Cục phòng chống thiên tai hoặc Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, việc điều chỉnh kế hoạch đấu thầu và lý do điều chỉnh.
Nhiệm vụ thanh tra kiểm tra hoạt động đấu thầu tại Tổng cục Phòng chống thiên tai được giao cho Vụ Kế hoạch và Tài chính và Vụ Pháp chế thanh tra. Hàng năm bộ phận thanh tra chuyên ngành của Tổng cục tổ chức các cuộc thanh tra, kiểm tra thường xuyên và đột xuất theo kế hoạch các dự án tu bổ đê điều, trong đó có nội dung về công tác đấu thầu.
Hiện tại, Tổng cục Phòng chống thiên tai chưa ban hành được quy trình chi tiết, chưa trong việc thanh tra và kiểm tra hoạt động đấu thầu chưa có chế tài xử lý các vi phạm trong quá trình thực hiện các quy định của luật đấu thầu . Việc thanh tra, kiểm tra hoạt động đấu thầu tại Tổng cục diễn ra định kỳ vào tháng 3 của năm kế tiếp và ngoài ra còn có những cuộc thanh tra, kiểm tra đột xuất khi phát sinh kiến nghị, kiện tụng hoặc có yêu cầu từ phía lãnh đạo Tổng cục. Kết quả thanh tra, kiểm tra hoạt động đấu thầu năm 2018, 2019 và 2020 tại Tổng cục Phòng chống thiên tai được tổng hợp theo bảng 2.5 như sau:
Bảng 2.5 Kết quả thanh tra, kiểm tra đấu thầu
Stt Nội dung
1 Lập, thẩm định phê duyệt kế hoạch lựa
chọn nhà thầu
Số KHLCNT phê duyệt chậm so với quy định
Số KHLCNT phân chia gói thầu chưa hợp lí và không lập đầy đủ các phần công việc
2 Tổ chức lựa chọn nhà thầu
Số KHLCNT được phê duyệt Số KHLCNT không đăng tải
Số KHLCNT được đăng tải đúng theo thời gian quy định
Số Thông báo mời thầu được đăng tải Thông báo KQLCNT được đăng tải đúng thời gian
Số gói thầu phải hủy thầu và tổ chức đấu thầu lại
3 Ký kết hợp đồng và tổ chức thực hiện
Số gói thầu không nộp bảo đảm thực hiện hợp đồng theo quy định
Số gói thầu nộp bảo đảm thực hiện chậm so với quy định
Số gói thầu dùng sai form mẫu Hợp đồng
4 Kiến nghị và giải quyết kiến nghị
Số gói thầu có kiến nghị của nhà thầu Số gói thầu có kiện tụng ra tòa
5 Kết quả thực hiện
Theo kết quả thanh tra, kiểm tra tại Bảng 2.5 thì công tác quản lý hoạt động đấu thầu tại Tổng cục Phòng chống thiên tai vẫn còn một số tồn tại:
Thứ nhất, về công tác lập thẩm định, phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu: Việc phê duyệt kế hoạch vẫn còn chậm theo quy định là 5 ngày làm kể từ ngày nhận được báo cáo thẩm định, nhiều kế hoạch lựa chọn nhà thầu chưa lập đầy đủ các phần công việc theo quy định và phân chia các gói thầu cũng chưa thực sự hợp lí.
Thứ hai, về tổ chức lựa chọn nhà thầu: Nội dung phê duyệt Hồ sơ mời thầu của một số gói thầu còn chưa phù hợp yêu cầu quá cao về mặt kỹ thuật, chưa thu hút được nhiều nhà thầu tham gia dẫn tới tình trạng phải hủy thầu và đấu thầu lại. Một số gói thầu có thời gian tổ chức lựa chọn nhà thầu chậm hơn so với quy định trong kế hoạch lựa chọn nhà thầu. Kết quả lựa chọn nhà thầu đã được đăng tải thông tin lên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia tuy nhiên vẫn còn chậm về mặt thời gian theo quy định 07 ngày làm việc.
Thứ tư, về ký kết, thực hiện hợp đồng: Một số gói thầu còn chưa yêu cầu nhà thầu thực hiện nghiêm túc việc nộp bảo đảm hợp đồng theo quy định. Số gói thầu áp dụng sai biểu mẫu hợp đồng theo quy định của thông tư phổ biến
ở các gói thầu chào hàng cạnh tranh và đấu thầu rộng rãi còn khá nhiều năm
2018 là 12 gói thầu; năm 2019 là 5 gói thầu; năm 2020 là 2 gói thầu.
Thứ năm, kết quả thực hiện: Trong quá trình thanh tra kiểm tra cũng đã phát hiện ra một số hồ sơ thanh toán còn chưa hợp lệ, còn thiếu các tài liệu chứng minh đặc biệt là đối với các hoạt động đi khảo sát thực địa. Tổng số kinh phí phát hiện có chứng từ chưa hợp lệ năm 2018 là 320 triệu đồng, năm 2019 là 152 triệu đồng; năm 2020 là 74 triệu đồng. Các đơn vị đã giải trình và bổ sung tài liệu, hồ sơ đầy đủ theo yêu cầu của Đoàn Thanh tra, kiểm tra và bị nhắc nhở rút kinh nghiệm do đó chưa có hoạt động nào bị xuất toán.
2.3. Phân tích các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý hoạt động đấu thầu tại Tổng cục Phòng chống thiên tai, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
2.3.1. Yếu tố khách quan
2.3.1.1 Môi trường pháp lý:
Tổng cục Phòng chống thiên tai là cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực phòng chống thiên tai. Hoạt động đấu thầu tại Tổng cục Phòng chống thiên tai được chia theo nguồn vốn cấp từ nguồn ngân sách nước và Nguồn tài trợ nước ngoài do đó yếu tố môi trường pháp lý hoạt động quản lý đấu thầu của Tổng cục Phòng chống thiên tai chịu sự điều chỉnh của hệ thống văn bản như sau:
Thứ nhất, Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu:
- Văn bản của Quốc hội và Chính Phủ: Bao gồm các Luật như Luật Đấu thầu; Luật Ngân sách; các Nghị Định của Chính Phủ bao gồm: Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu; Nghị định hướng dẫn lập dự toán như chế độ nhuận
bút trong lĩnh vực báo chí, Nghị định quy định về mức lương của cán bộ công chức, viên chức… ; Nghị định hướng dẫn sử dụng Vốn ODA hay Nghị định quy định về xử phạt về hành chính trong lĩnh vực Kế hoạch và Đầu tư.
- Quyết định và Chỉ thị của Thủ tướng: Bao gồm các Quyết định áp dụng lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt; Quyết định quy định về lộ trình; kế hoạch áp dụng đấu thầu qua mạng theo từng giai đoạn và các Chỉ thị chấn chỉnh công tác đấu thầu trong các dự án đầu tư phát triển và hoạt động mua sắm thường xuyên sử dụng vốn nhà nước.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tư: bao gồm các Thông tư hướng dẫn tổ chức lựa chọn nhà thầu như: Thông tư hướng dẫn về xây dựng kế hoạch lựa chọn nhà thầu; Thông tư hướng dẫn chi tiết lập báo cáo thẩm định trong quá trình tổ chức lựa chọn nhà thầu; Thông tư về lập báo cáo đánh giá trong quá trình lựa chọn nhà thầu; Các Thông tư hướng dẫn lập hồ sơ mời thầu với từng loại gói thầu: Xây lắp, Phi Tư Vấn, Tư Vấn, Hàng Hóa; Hỗn hợp (EPC); Thông tư về
hướng dẫn tổ chức lựa chọn nhà qua hệ thống mạng ĐTQG. Thông tư hướng dẫn về Quy định chi tiết việc cung cấp thông tin về đấu thầu, báo cáo tình hình thực hiện hoạt động đấu thầu về lựa chọn nhà thầu. Thông tư quy định chi tiết đối với hoạt động đào tạo, bồi dưỡng và thi sát hạch cấp chứng chỉ hành nghề hoạt động đấu thầu và Chỉ thị về việc chấn chỉnh công tác đấu thầu, tăng cường hiệu lực, hiệu quả và đẩy lùi tình trạng tiêu cực, vi phạm trong đấu thầu.
- Bộ Tài Chính: Bao gồm các Thông tư hướng dẫn xây dựng định mức dự toán trong các cơ quan nhà nước và Thông tư quy định chi tiết việc sử dụng vốn nhà nước để mua sắm nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước.
-Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: Các Thông tư, Quyết định hướng dẫn tổ chức lựa chọn nhà thầu đối với dự án đầu tư xây dựng và Chỉ thị tăng cường quản lý và chấn chỉnh một số nội dung trong hoạt động đấu thầu.
-Một số bộ ngành có liên quan: Bộ Lao động Thương binh Xã hội: Thông tư quy định về mức lương với chuyên gia tư vấn trong nước; Bộ Thông tin truyền thông ban hành định mức kinh tế- kỹ thuật về sản xuất chương trình truyền hình; Công văn hướng dẫn xác định chi phí phát triển, nâng cấp phần mềm nội bộ.
- Hệ thống văn bản theo quy định của Nhà tài trợ: Quy chế chung quản lý chương trình hợp tác Việt Nam – Liên hiệp quốc (HPPMG) áp dụng cho các tổ chức UN; Hướng dẫn mua sắm của Ngân hàng phát triển Châu á (ADB); Quy chế Đấu thầu mua sắm dành cho Bên vay vốn tài trợ dự án đầu tư của Ngân hàng Thế giới (WB); Quy chế hướng dẫn đấu thầu của Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA); Hướng dẫn đấu thầu của Tổ chức hợp tác phát triển Đức (Giz); Hướng dẫn đấu thầu của Quỹ môi trường toàn cầu (GEF);
Thứ hai, Hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực Phòng chống thiên tai: Hiện nay, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về Phòng chống thiên tai cũng đã tương đối hoàn thiện từ Luật, Nghị định cho tới các thông tư hướng dẫn và các văn bản liên quan bao gồm: Luật đê điều; Luật Phòng chống thiên tai ; Các Nghị định của Chính Phủ: Nghị định quy định về thành lập và quản lý quỹ Phòng, chống thiên tai; Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai ; Nghị định hướng dẫn một số điều của Luật đê điều, quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng, chống thiên tai, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi; đê điều. Các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ: Quyết định phê duyệt Kế hoạch phòng chống thiên tai quốc gia đến năm 2020; Quyết định phê duyệt chiến lược quốc gia phòng, chống thiên tai đến năm 2030; tầm nhìn đến năm 2050; Quyết định ban hành Danh mục và quy định việc quản lý, sử dụng vật tư, phương tiện, trang thiết bị chuyên dùng phòng, chống thiên tai.
Như vậy, xét một cách tổng thể môi trường pháp lý cho hoạt động quản lý đấu thầu tại Tổng cục Phòng chống thiên tai là tương đối hoàn thiện tuy nhiên vẫn còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế như sau:
Một là, Nội dung văn bản còn chồng chéo; dàn trải tồn tại ở nhiều văn bản khác nhau cụ thể:
Cùng một nội dung về hướng dẫn đấu thầu về hàng hóa nhưng có 03 thông tư của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đó là: Thông tư số 05/2015/TT-BKHĐT ngày 16/06/2015 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Quy định chi tiết lập hồ sơ mời thầu mua sắm hàng hoá; Thông tư số 07/2016/TT-BKHĐT ngày 29/06/2016 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Quy định chi tiết lập hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu mua sắm hàng hoá đối với đấu qua mạng; Thông tư số 04/2017/TT-BKHĐT ngày 15/11/2017 của Bộ Trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Quy định chi tiết về lựa chọn nhà thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu
Quốc gia trong đó cũng có nội dung hướng dẫn về việc áp dụng mua sắm hàng hóa qua mạng đối với các gói thầu chào hàng cạnh tranh, đấu thầu rộng rãi theo phương thức một giai đoạn 1 túi hồ sơ.
Đối với lập báo cáo đánh giá cũng tương tự: Thông tư số 23/2015/TT- BKHĐT ngày 21/12/2015 của Bộ Trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Quy định chi tiết lập Báo cáo đánh giá hồ sơ dự thầu và Thông tư số 05/2018/TT- BKHĐT ngày 10/12/2018 của Bộ Trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Quy định chi tiết lập báo cáo đánh giá hồ sơ dự thầu đối với gói thầu được tổ chức lựa chọn nhà thầu trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia cũng có nhiều nội dung bị trùng lặp.
Đối với các gói thầu xây lắp thì ngoài việc phải tham chiếu các quy định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư như: Thông tư số 03/2015/TT-BKHĐT ngày 06/05/2015; Thông tư số 11/2016/TT-BKHĐT ngày 26/07/2016; Thông tư số 04/2017/TT-BKHĐT ngày 15/11/2017 việc lựa chọn nhà thầu còn phải tham chiếu cả các Văn bản của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn như: Thông tư số 39/2015/TT-BNNPTNT ngày 21/10/2015; Thông tư số 50/2001/TT-BNN-XDCB ngày 04/05/2001; Quyết định số 113/2000/QĐ- BNN/XDCB 07/11/2000 gây khó khăn cho các đơn vị thực hiện.
Hai là, nhiều quy định còn thiếu sự đồng nhất:
Khoản 1 Điều 54 Nghị định số 63/2014/NĐ-CP quy định hạn mức gói thầu được áp dụng hình thức chỉ định thầu là: Không quá 500 triệu đồng đối với gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, dịch vụ công; không quá 01 tỷ đồng đối với gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp, mua thuốc, vật tư y tế, sản phẩm công. Tuy nhiên tại Khoản 2 Điều 57 Nghị định số 63/2014/NĐ-CP quy định về phạm vi áp dụng chào hàng cạnh tranh rút gọn: không quá 500 triệu đồng đối với các gói thầu phi tư vấn thông dụng, đơn giản; không quá 01 tỷ đồng đối với gói thầu mua sắm hàng hóa thông
dụng, sẵn có trên thị trường với đặc tính kỹ thuật được tiêu chuẩn hóa và tương đương nhau về chất lượng; 01 tỷ đồng đối với Gói thầu xây lắp công trình đơn giản đã có thiết kế bản vẽ thi công được phê duyệt.
Các quy định trong quản lý hoạt động đấu thầu theo quy định của Việt Nam cũng còn những điểm không đồng nhất với quy định của nhà tài trợ. Chu trình tài chính đối với các dự án tài trợ nước ngoài tương đối ngắn thường là 6 tháng và kết thúc theo kế hoạch còn chu trình tài chính theo pháp luật của Việt Nam là 1 năm do đó gây khó khăn trong việc xây dựng kế hoạch và đặc biệt là các thủ tục xin xác nhận viện trợ.
Hạn mức áp dụng lựa chọn các hình thức lựa chọn nhà nhà thầu cũng khác nhau: Theo quy định tại Thông tư 58/TT/2016-BTC đối với các gói thầu sử dụng vốn thường xuyên từ ngân sách nhà nước thì áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các gói thầu có giá trị không quá 100 triệu đồng; áp dụng hình thức chào hàng cạnh tranh đối với các gói thầu không quá 2 tỷ đồng. Trong khi đó đối với các dự án do các tổ chức UN như UNDP, UNICEF thì theo quy định của HPPMG áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các gói thầu có giá trị từ 5.000 USD trở xuống; áp dụng hình thức chào hàng cạnh tranh đối với các gói thầu từ 50001 USD đến 30.000 USD. Đối với các gói