9. Kết cấu của luận án
2.3.2. Hạn chế trong quản lý chi ngân sách địa phƣơng tỉnh Viêng Chăn
2.3.2.1. Về phân cấp quản lý chi ngân sách
Hệ thống NSNN của Lào hiện nay đƣợc tổ chức theo mô hình lồng ghép. Sự lồng ghép trong hệ thống NSNN dẫn đến sự chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập và quyền hạn của các cấp ngân sách; giảm tính hiệu quả, công khai, minh bạch trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách và quyết toán NSNN. Mặt khác, do tính lồng ghép trong hệ thống NSNN nên thời gian lập, giao dự toán bị kéo dài, ảnh hƣởng đến công tác quản lý, điều hành NSNN. Về giao nhiệm vụ chi NSNN: Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách chƣa phù hợp với phân cấp quản lý KTXH. Do vậy, việc phân cấp quản lý KTXH ở Lào và tỉnh Viêng Chăn hiện nay đối với một số lĩnh vực còn chồng chéo, dẫn đến những khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi. Để phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh Viêng Chăn diễn ra hiệu quả, cần phải có chủ trƣơng đúng đắn, có sự chuẩn bị kỹ lƣỡng các điều kiện tổ chức thực hiện, đồng thời phải có sự vào cuộc một cách mạnh mẽ, trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, bên cạnh đó cần tăng cƣờng minh bạch, sự vô tƣ, trong sáng của các tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, tổ chức đổi mới phân cấp quản lý NSNN nói riêng và quản lý NSNN, quản lý KTXH của Lào nói chung.
2.3.2.2. Về lập dự toán chi tngân sách
Thứ nhất, lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách.
Lập dự toán CTX ngân sách tỉnh Viêng Chăn, còn một số định mức chƣa thực sự hợp lý. Hệ thống định mức phân bổ NS giai đoạn 2016 - 2020 chƣa bao quát hết các lĩnh vực chi, một số định mức chi vẫn còn eo hẹp, chƣa đảm bảo cho đơn vị thụ hƣởng NS đủ kinh phí hoàn thành tốt nhiệm vụ. Chƣa xây dựng đƣợc định mức phân bổ chi cho nhiệm vụ đặc thù, mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định trong nội dung chi quản lý nhà nƣớc, đảng, đoàn thể. Một số nội dung chi không có định mức cụ thể mà chỉ quy định một tỷ lệ % nhất định.
chính thực hiện kế hoạch phát triển KTXH trung hạn. Dự toán đƣợc lập chủ yếu là ngắn hạn, căn cứ theo định mức đầu vào, do đó không tạo điều kiện đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với kế hoạch 5 năm và chiến lƣợc phát triển KTXH 10 năm của tỉnh, bởi vì các kế hoạch này thƣờng hƣớng đến các chỉ tiêu đầu ra. Các thông số về đầu ra cũng nhƣ về kết quả sử dụng NS chƣa đƣợc quan tâm nên thiếu động lực xây dựng dự toán NS gắn với thực tế. Hiện tại, việc lập dự toán chứa đựng nhiều yếu tố chủ quan (Mong muốn đƣợc phân bổ nhiều nên dự toán cao, căn cứ theo định mức đầu vào nên có xu hƣớng đề ra nhiều nhiệm vụ không cần thiết dẫn đến lãng phí, không khuyến khích sử dụng NS tiết kiệm do không đƣợc chuyển khoản mục, không đƣợc sáng tạo trong sử dụng). NS đƣợc lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc, vừa không dự liệu hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hƣởng đến dự toán. Ở một số đơn vị, việc lập dự toán NS năm sau dựa trên cơ sở dự toán năm trƣớc có tăng lên một ít. Việc dự toán CTX tách rời dự toán chi ĐTPT cũng gây nên các khoản chi trùng lặp.
Kỷ luật chấp hành NS chƣa thật sự nghiêm minh, còn áp dụng kế hoạch “NS mềm”, dễ thay đổi, phân bổ NS dàn trải. Việc bố trí các khoản chi NSNN trên cơ sở nguồn lực hiện có không cho phép triển khai đƣợc ý đồ chiến lƣợc với các dự án dài hạn đã đƣợc lựa chọn. Do không có tầm nhìn trung hạn nên không chỉ có cơ quan tài chính, UBND tỉnh bị động về nguồn thu, mà các cơ quan ban, ngành, địa phƣơng và các đơn vị thụ hƣởng cũng bị động về nguồn thu NSĐP. Các đơn vị sử dụng ngân sách không thể và cũng không có quyền chủ động bố trí ƣu tiên chi tiêu theo trọng tâm, trọng điểm. Hiệu quả sử dụng các nguồn lực công, do vậy mà bị giảm đáng kể.
Thứ hai, lập dự toán chi đầu tƣ phát triển ngân sách.
Lập dự toán chi ĐTPT ngân sách hay kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB ngân sách còn tồn tại một số sai phạm làm cho kết quả đầu tƣ không đƣợc nhƣ mong muốn. Cụ thể là:
- Quá trình lập dự án đầu tƣ còn nhiều bất cập dẫn đến một số dự án có quy mô, công năng vƣợt quá nhu cầu sử dụng, trong khi một số dự án đầu tƣ khác không đƣợc đầu tƣ đồng bộ nên không phát huy hết công năng, hiệu quả sau khi hoàn
thành đƣa vào sử dụng; một số công trình đƣợc thiết kế với chất lƣợng thấp, trong quá trình thi công phải dừng lại để điều chỉnh, dẫn đến tăng tổng mức đầu tƣ nhiều lần, khiến các cơ quan quản lý bị động trong việc cân đối vốn hàng năm, tiến độ thi công chậm. Một số dự án đầu tƣ chƣa đƣợc chuẩn bị cẩn thận, chất lƣợng hồ sơ thấp, tính toán nhu cầu đầu tƣ chƣa sát với thực tế, khi triển khai thực hiện phát sinh chi phí mới làm đội vốn đầu tƣ lớn hơn dự toán, gây khó khăn cho cả cơ quan duyệt vốn lẫn đơn vị thi công. Chất lƣợng thẩm tra, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, bản vẽ thi công, tổng dự toán do một số chủ đầu tƣ thực hiện chƣa đáp ứng yêu cầu.
- Kế hoạch vốn đầu tƣ còn bố trí dàn trải, phân tán vƣợt quá thời hạn tối đa theo quy định của Chính phủ làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, tăng chi phí đầu tƣ, chậm đƣa công trình vào khai thác, sử dụng, hiệu quả KTXH của vốn đầu tƣ thấp. Khi xây dựng kế hoạch đầu tƣ, chủ đầu tƣ chƣa chủ động bố trí đủ nguồn trả các khoản vay đến hạn nên phát sinh chi phí lãi vay quá hạn, nợ xấu. Việc giao kế hoạch vốn chƣa hợp lý: TW giao chi tiết kế hoạch vốn từ nguồn ngân sách TW hỗ trợ đến từng danh mục công trình trong cả giai đoạn trung hạn. Trong quá trình thực hiện, nếu có những vấn đề phát sinh cần phải điều chỉnh, điều hòa vốn, địa phƣơng phải trình TW xem xét, quyết định tốn khá nhiều thời gian. Một số nguồn vốn TW đã giao nhƣng chậm hƣớng dẫn thực hiện, làm ảnh hƣởng đến tiến độ giao vốn, dồn vốn vào cuối năm. Vì thế, luôn xảy ra tình trạng kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm không đƣợc giải ngân hết phải chuyển nguồn sang năm sau. Một số dự án, công trình đã đƣợc thẩm định, quyết toán, đã có khối lƣợng hoàn thành, song chƣa đƣợc bố trí vốn để thanh toán dứt điểm. Tình trạng đầu tƣ XDCB thực hiện vƣợt khả năng NS vẫn còn diễn ra, dẫn đến tình trạng nợ công có xu hƣớng tăng.
2.3.2.3. Về chấp hành dự toán chi ngân sách
Việc chấp hành dự toán chi NSNN còn hạn chế nhƣ: Việc quản lý, sử dụng NSNN còn để xảy ra lãng phí, sử dụng nguồn dự phòng, nguồn tăng thu, nguồn cải cách tiền lƣơng, nguồn bổ sung có mục tiêu để bổ sung CTX sai quy định, chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, chƣa thực hiện nghĩa vụ nộp thuế theo quy định; một số đơn vị thiếu chủ động trong điều hành chi theo dự toán đƣợc giao và khả năng nguồn thu cho phép, chi không có nguồn đảm bảo dẫn đến tình trạng nợ NS có xu
hƣớng gia tăng; việc phân định rõ nguồn chi đầu tƣ với nguồn CTX của một số Sở, Ban ngành của tỉnh Viêng Chăn chƣa rõ ràng dẫn đến thời gian cấp vốn còn kéo dài. Cụ thể nhƣ sau:
- Chấp hành chi sự nghiệp giáo dục và thể thao hiện đang tồn tại một bất cập là: Cách thức phân bổ ngân sách cho giáo dục và thể thao chƣa hợp lý. Hiện nay, định mức phân bổ ngân sách cho giáo dục đƣợc căn cứ theo dân số nhằm mục đích tạo sự công bằng về nhịp độ phát triển giữa các huyện, làng (tƣơng tự nhƣ cấp xã của Việt Nam), ngoài ra các định mức khác cũng đƣợc vận dụng nhƣ tỷ lệ học sinh/giáo viên, tỷ lệ chi lƣơng và ngoài lƣơng.
- Chấp hành chi quản lý hành chính: Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, đa số các đơn vị còn lúng túng trong việc triển khai cơ chế tự chủ, nhất là chƣa ban hành đƣợc các tiêu chí đo lƣờng kết quả công việc để làm căn cứ so sánh chi phí và kết quả. Một vài đơn vị chƣa xây dựng đƣợc Quy chế chi tiêu nội bộ hoặc đã xây dựng nhƣng chƣa đủ mức cụ thể đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính nội bộ.
- Chất hành chi sự nghiệp Y tế: Chi còn dàn trải, không trọng điểm, từ đó tính hiệu quả không cao đặc biệt là những khoản chi nâng cấp trạm xá, phòng khám tại các địa phƣơng vùng sâu vùng xa. Điều này đã dẫn đến thực trạng quá tải cho bệnh viện tỉnh, do ngƣời dân thiếu tin tƣởng vào chất lƣợng phục vụ của các cơ sở y tế tại các huyện. Mặc dù chính sách tiền lƣơng đã đƣợc cải cách từng bƣớc đối với hoạt động sự nghiệp trong đó có ngành y tế, song vẫn chƣa đáp ứng yêu cầu đảm bảo mức thu nhập thỏa đáng, đặc biệt là chế độ trợ cấp bồi dƣỡng cho đội ngũ nhân viên làm việc trong các bệnh viện còn thấp nhƣ: trực đêm, trực ca mổ… đã dẫn đến những tiêu cực phí trong ngành y tế đang ngày càng gia tăng làm ảnh hƣởng không nhỏ đến uy tín của ngành.
- Về chấp hành chi sự nghiệp kinh tế: Quá trình quản lý và kiểm soát chi không đƣợc chặt chẽ nên tình trạng thất thoát làm lãng phí nguồn vốn của Nhà nƣớc hiện vẫn còn phổ biến, đáng kể là các khoản chi tu sửa cơ sở hạ tầng trong thời gian qua. Qua đó, cho thấy vai trò của lãnh đạo địa phƣơng trong việc quản lý và kiểm soát chi NSNN chƣa chặt chẽ cũng nhƣ trách nhiệm giải trình với ngƣời dân chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc. Chính vì vậy, có thể nhận thấy, việc thực hiện công
khai, minh bạch trong quản lý chi NSNN nói chung và quản lý chi sự nghiệp kinh tế tại tỉnh Viêng Chăn thực hiện chƣa tốt, quá trình kiểm soát chi chƣa chặt chẽ gây nên tình trạng thất thoát, lãng phí nguồn vốn NSNN.
2.3.2.4. Về quyết toán chi ngân sách
Quyết toán chi NSĐP tỉnh Viêng Chăn còn các hạn chế chủ yếu sau:
- Cơ quan tài chính thẩm định quyết toán đối với đơn vị dự toán còn tƣơng đối chậm, dẫn đến tình trạng phải lập báo cáo quyết toán nộp về Bộ Tài chính theo thời gian quy định của Luật NSNN trƣớc khi thẩm định xong quyết toán toàn bộ các đơn vị dự toán cấp I.
- Vẫn còn có tình trạng chƣa tiến hành thẩm định quyết toán trƣớc khi lập báo cáo quyết toán nên vẫn quyết toán cả những khoản chƣa thực chi đặc biệt là đối với các khoản chi đƣợc cấp phát bằng lệnh chi tiền.
- Một số báo cáo quyết toán có chất lƣợng thấp, phải chỉnh sửa nhiều lần. Nhiều công trình hoàn thành đƣa vào sử dụng nhiều năm mới lập hồ sơ quyết toán hoặc chƣa thực hiện quyết toán vốn đầu tƣ theo quy định.
- Số tạm ứng vốn ĐTXDCB còn cao, đồng thời với việc quyết toán chi còn có tỷ trọng thấp, số tạm ứng dồn từ năm này sang năm khác có nguy cơ tăng cao.
2.3.2.5. Về kiểm soát, thanh tra, kiểm toán chi ngân sách nhà nước tỉnh Viêng Chăn
Quá trình quản lý và kiểm soát CTX không đủ chặt chẽ nên vẫn còn tình trạng thất thoát làm lãng phí nguồn vốn NSĐP, nhất là các khoản chi tu sửa công trình hạ tầng. Tình trạng chi sai chế độ, chính sách vẫn chƣa chấm dứt.
Việc giám sát, đánh giá sử dụng vốn đầu tƣ chƣa sâu sát dẫn đến chất lƣợng một số công trình thấp. Công tác quản lý nhà thầu trong quá trình thi công chƣa chặt chẽ. Một số nhà thầu bố trí nhân lực, thiết bị, tài chính không đúng với hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã ký kết chƣa bị xử lý.
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý chi ngân sách địa phƣơng tỉnh Viêng Chăn
2.3.3.1. Nguyên nhân chủ quan
lý chi NSNN trên địa bàn phụ trách.
Quan điểm của lãnh đạo địa phƣơng về vai trò của công tác quản lý chi NSNN luôn giữ vai trò nòng cốt cho các quyết định quản lý và các quan hệ quản lý. Vai trò này đƣợc thể hiện không chỉ ở khâu quyết định quản lý mà còn xuyên suốt cả tiến trình thực hiện quyết định đó. Trong thực tế, quản lý chi NSNN tỉnh Viêng Chăn, ngay từ khâu lập kế hoạch, lập NS, nếu lãnh đạo địa phƣơng xác định rõ vai trò, tầm quan trọng của công tác lập kế hoạch và quan tâm chỉ đạo thực hiện lập kế hoạch gắn với đánh giá kết quả thực hiện sẽ góp phần đƣa ra những quyết định quản lý chi NS hợp lý, phù hợp tình hình tỉnh Viêng Chăn, góp phần thực hiện tốt mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể của địa phƣơng trong quản lý chi NSNN. Không những thế, trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu bật đƣợc việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể nhƣ thế nào đối với đời sống KTXH nên hiệu quả hoạt động chi NSNN chƣa đƣợc đánh giá cụ thể, còn xảy ra tình trạng lãng phí, chi tiêu không tiết kiệm. Đặc biệt, trong hoạt động quản lý chi NSNN, vai trò của lãnh đạo địa phƣơng trong việc thanh tra, kiểm soát các khoản chi là vô cùng quan trọng. Trên thực tế, những cuộc thanh tra, kiểm soát cũng chỉ dừng lại ở việc xem xét việc chi tiêu có đúng định mức hay không? Có sai phạm gì về chế độ tài chính hay không? Mà chƣa quan tâm đánh giá xem so với lập kế hoạch thì kết quả đạt đƣợc nhƣ thế nào cũng nhƣ những khoản chi đó đã tạo ra đƣợc kết quả gì phục vụ cho quá trình phát triển KTXH? Việc giám sát, đánh giá sử dụng vốn đầu tƣ chƣa thật sự sâu sát dẫn đến chất lƣợng một số công trình còn thấp. Chính vì vậy, đòi hỏi trong hoạt động quản lý chi NSNN, lãnh đạo địa phƣơng cần phải xác định rõ vai trò, tầm quan trọng của công tác quản lý chi NSNN và quan tâm chỉ đạo quá trình thực hiện sẽ góp phần đƣa ra những quyết định quản lý chi NS hợp lý, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và phù hợp tình hình tỉnh Viêng Chăn, góp phần thực hiện tốt những mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể của tỉnh trong quản lý chi NSNN.
Thứ hai, thiếu linh hoạt trong áp dụng mô hình lập ngân sách truyền thống.
Tỉnh Viêng Chăn cũng nhƣ các tỉnh khác trên toàn quốc Lào đã và đang dập khuôn, tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy,
việc phân bổ ngân sách giữa các năm thƣờng không nhất quán. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập NS hàng năm và chỉ hƣớng dẫn các cơ quan ban ngành, địa phƣơng phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhƣng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lƣợc. Hơn nữa, luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Luật cũng trao cho tỉnh quyền quyết định việc phân bổ ngân sách và vay nợ trên địa bàn. Nhƣ vậy, việc không phân bổ nhất quán