9. Kết cấu của luận án
1.2.4. Nội dung quản lý chi ngân sách địa phƣơng
Tiếp cận theo quy trình quản lý ngân sách, nội dung quản lý chi NSĐP gồm: lập dự toán chi NSĐP, chấp hành dự toán chi NSĐP, quyết toán chi NSĐP; những vấn đề đan xen trong tất cả các khâu của quy trình quản lý ngân sách gồm: tổ chức bộ máy quản lý chi NSĐP; phân cấp quản lý chi NSĐP; kiểm tra, thanh tra và kiểm toán chi NSĐP.
Tiếp cận theo nội dung kinh tế của các khoản chi ngân sách, nội dung quản lý chi NSĐP gồm quản lý CTX, quản lý ĐTPT và quản lý chi khác của NSĐP. Trong đó, CTX và chi ĐTPT chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng chi NSĐP nên quản lý chi NSĐP trọng tâm là quản lý CTX và quản lý chi ĐTPT. Đồng thời, quản lý chi ĐTPT trọng tâm là quản lý chi đầu tƣ XDCB vì chi ĐTPT khác chiếm tỷ trọng không đáng kể trong chi ĐTPT của NSĐP.
1.2.4.1. Tổ chức bộ máy và phân cấp quản lý chi ngân sách địa phương
QUỐC HỘI
BỘ KH&ĐT CHÍNH PHỦ BỘ TÀI CHÍNH
HĐND TỈNH
SỞ KH&ĐT UBND TỈNH SỞ TÀI CHÍNH
Chính quyền địa phƣơng cấp dƣới trực tiếp trực thuộc Đơn vị dự toán NSĐP cấp tỉnh
Hình 1.2. Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý chi NSĐP
NSĐP có vị thế độc lập tƣơng đối trong cả ba khâu của chu trình NSNN, nhƣng chịu sự chỉ đạo, quản lý thống nhất của Chính phủ. Việc phân cấp quản lý nhiệm vụ chi giữa Chính phủ và chính quyền của tỉnh do Luật NSNN và các Nghị định của Chính phủ quy định. NSTW có thể bổ sung cho NSĐP.
Trong phạm vi phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi, NSĐP đƣợc ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi trong thời gian từ 3 -5 năm.
Một là, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh.
Căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi NSĐP đƣợc cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phƣơng, HĐND tỉnh có quyền quyết định:
- Dự toán chi NSĐP, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi NSĐP cấp huyện; tổng mức vay của NSĐP, bao gồm vay để bù đắp bội chi NSĐP và vay để
trả nợ gốc của NSĐP; quyết định phân bổ dự toán ngân sác cấp tỉnh gồm: tổng số; CTX và ĐTPT theo từng lĩnh vực; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phƣơng; dự phòng ngân sách; dự toán CTX, ĐTPT của từng cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình theo từng lĩnh vực; mức bổ sung cho ngân sách từng địa phƣơng cấp dƣới trực tiếp, gồm bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu.
- Phê chuẩn quyết toán NSĐP; Quyết định các chủ trƣơng, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP; Quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trƣờng hợp cần thiết.
- Giám sát việc thực hiện NSĐP đã đƣợc HĐND quyết định.
- Bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - ngân sách của UBND, Chủ tịch UBND tỉnh và HĐND cấp huyện nếu các văn bản này trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội và các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên.
- Quyết định danh mục các chƣơng trình, dự án thuộc kế hoạch đầu tƣ trung hạn từ nguồn ngân sách của tỉnh; quyết định chƣơng trình, dự án đầu tƣ quan trọng từ nguồn ngân sách của tỉnh.
- Quyết định kế hoạch tài chính 05 năm gồm các nội dung: Mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể của kế hoạch tài chính 05 năm; khả năng thu NSNN trên địa bàn; thu, chi NSĐP, bội chi NSĐP; giới hạn mức vay của NSĐP; giải pháp chủ yếu để thực hiện kế hoạch.
- Quyết định mức bội chi NSĐP và nguồn bù đắp bội chi NSĐP hàng năm; Quyết định việc phân cấp nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phƣơng; Quyết định nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSĐP; Quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo quy định khung của Chính phủ; Quyết định các chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phƣơng ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do Chính phủ, Bộ trƣởng Bộ Tài chính bàn hành để thực hiện vụ phát triển KTXH, bảo đảm trật tự xã hội trên địa bàn, phù hợp với khả năng cân đối của NSĐP
Hai là, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh.
Lập dự toán NSĐP, phƣơng án phân bổ ngân sách cấp tỉnh theo quy định của Luật NSNN; dự toán điều chỉnh NSĐP trong trƣờng hợp cần thiết, trình HĐND của
tỉnh quyết định và báo cáo Bộ trƣởng Bộ Tài chính, Thủ tƣớng Chính phủ.
Lập quyết toán NSĐP trình HĐND tỉnh phê chuẩn và báo cáo Bộ Tài chính, Thủ tƣớng Chính phủ.
Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp huyện về lĩnh vực tài chính - ngân sách. Căn cứ vào nghị quyết của HĐND tỉnh, quyết định giao nhiệm vụ chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp huyện.
Quyết định các giải pháp và tổ chức thực hiện dự toán NSĐP đƣợc HĐND tỉnh quyết định; kiểm tra, báo cáo việc thực hiện NSĐP với Chính phủ.
Phối hợp với các cơ quan nhà nƣớc cấp trên trong việc quản lý NSNN trên địa bàn; báo cáo, công khai NSNN theo quy định của pháp luật; thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả.
Lập và trình HĐND tỉnh Kế hoạch tài chính 05 năm; nội dung phân cấp nhiệm vụ chi cho cấp huyện; nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSĐP; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo quy định khung của Chính phủ; chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phƣơng; kế hoạch tài chính - NSĐP 03 năm; kế hoạch sử dụng quỹ dự trữ tài chính và các quỹ tài chính khác.
Chỉ đạo Sở Tài chính chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan lập, kiểm tra, thanh tra và quyết toán chi NSĐP.
Ba là, nhiệm vụ, quyền hạn của Sở Tài chính.
Lập dự toán chi NSĐP, phƣơng án phân bổ ngân sách cấp tỉnh báo cáo UBND tỉnh; hƣớng dẫn các cơ quan hành chính, các đơn vị sự nghiệp thuộc tỉnh và cơ quan tài chính cấp dƣới xây dựng dự toán NSNN hàng năm. Thực hiện kiểm tra, thẩm định dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp và dự toán ngân sách của chính quyền cấp dƣới.
Kiểm tra, thanh tra việc quản lý và sử dụng ngân sách ở các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách; yêu cầu KBNN tạm dừng thanh toán khi phát hiện chi vƣợt dự toán, chi sai chính sách chế độ hoặc không chấp hành chế độ báo cáo của Nhà nƣớc; - Thẩm định quyết toán chi ngân sách huyện; thẩm định và thông báo quyết
toán đối với các cơ quan hành chính, các đơn vị sự nghiệp và các tổ chức khác có sử dụng ngân sách tỉnh; Tổng hợp tình hình chi NSĐP, lập tổng quyết toán ngân sách hàng năm của địa phƣơng báo cáo UBND tỉnh, báo cáo Bộ Tài chính.
Phối hợp với Sở KH&ĐT và các cơ quan liên quan xây dựng dự toán và phƣơng án phân bổ dự toán chi ĐTPT hàng năm; trình UBND tỉnh quyết định phân bổ vốn đầu tƣ, danh mục dự án đầu tƣ có sử dụng vốn NSNN; kế hoạch điều chỉnh phân bổ vốn đầu tƣ trong trƣờng hợp cần thiết; xây dựng kế hoạch điều chỉnh vốn đầu tƣ đối với các dự án đầu tƣ từ nguồn NSĐP. Kiểm tra tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tƣ, tình hình quản lý, sử dụng vốn đầu tƣ, quyết toán vốn đầu tƣ thuộc NSĐP của chủ đầu tƣ và cơ quan tài chính cấp dƣới; tình hình kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ của KBNN ở tỉnh, huyện. Tổ chức thẩm tra quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành, trình Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt đối với các dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của Chủ tịch UBND tỉnh.
Hƣớng dẫn, kiểm tra việc thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập và chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nƣớc theo quy định của pháp luật.
Hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện chế độ công khai tài chính ngân sách của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; Tổng hợp kết quả thực hiện kiến nghị của thanh tra, kiểm toán về lĩnh vực tài chính ngân sách báo cáo UBND tỉnh.
Theo dõi, cập nhật tình hình thu ngân sách trên địa bàn và các khoản thu bổ sung cân đối, bổ sung mục tiêu của NSTW để tham mƣu cho UBND tỉnh, cân đối bố trí nguồn đáp ứng nhu cầu chi trả, thanh toán của ngân sách cấp dƣới và các đơn vị dự toán trực thuộc tỉnh theo dự toán đƣợc giao. Trƣờng hợp nhu cầu chi vƣợt quá khả năng thu, Sở Tài chính chủ động tham mƣu cho UBND tỉnh thực hiện các giải pháp điều hành ngân sách nhƣ đề nghị Bộ Tài chính cho phép tăng mức rút dự toán bổ sung cân đối, bổ sung mục tiêu từ NSTW; tạm dừng thanh toán một số khoản chi chƣa thực sự cấp bách; điều chỉnh giảm dự toán chi mua sắm, sửa chữa hoặc đầu tƣ XDCB… để bảo đảm khả năng cân đối thu, chi của NSĐP.
Bốn là, nhiệm vụ, quyền hạn của Sở KH&ĐT.
dự toán ngân sách cấp tỉnh và phân bổ ngân sách cấp tỉnh cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc; Chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính xây dựng kế hoạch và bố trí mức vốn ĐTPT cho từng chƣơng trình, dự án thuộc nguồn vốn đầu tƣ công do tỉnh quản lý phù hợp với tổng mức đầu tƣ và cơ cấu đầu tƣ theo ngành và lĩnh vực.
Chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính và các sở, ban, ngành có liên quan thực hiện kiểm tra, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ĐTPT của các chƣơng trình, dự án đầu tƣ từ nguồn NSĐP.
Năm là, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán ngân sách.
Lập dự toán chi ngân sách hàng năm; thực hiện phân bổ dự toán ngân sách đƣợc cấp có thẩm quyền giao cho các đơn vị trực thuộc và điều chỉnh phân bổ dự toán theo thẩm quyền; lập kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm thuộc phạm vi quản lý.
Tổ chức thực hiện dự toán chi ngân sách đƣợc giao; chi đúng chế độ, chính sách, đúng mục đích, đúng đối tƣợng, bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả.
Hƣớng dẫn, kiểm tra việc thực hiện thu, chi ngân sách đối với các đơn vị trực thuộc; hấp hành đúng quy định của pháp luật về kế toán, thống kê; báo cáo, quyết toán ngân sách và công khai ngân sách theo quy định của pháp luật; duyệt quyết toán đối với các đơn vị dự toán cấp dƣới.
Sáu là, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ đầu tƣ.
Thực hiện các dự án đầu tƣ qua các giai đoạn của quá trình đầu tƣ, gồm chuẩn bị đầu tƣ, chuẩn bị dự án, thực hiện dự án, nghiệm thu, bàn giao tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý NSNN, đầu tƣ công, xây dựng và quy định khác của pháp luật có liên quan.
Chấp hành đúng các quy định của pháp luật về hợp đồng, kế toán, thống kê, báo cáo, quyết toán, công khai và lƣu trữ hồ sơ dự án.
1.2.4.2. Lập dự toán chi ngân sách địa phương
Lập dự toán chi NSĐP là quá trình chính quyền địa phƣơng và các đơn vị dự toán NSĐP xác định các chi phí cần thiết phù hợp với khả năng NSĐP để bảo đảm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng hằng năm.
Thứ nhất, căn cứ lập dự toán chi ngân sách.
sách của cơ quan quản lý nhà nƣớc, đáp ứng đƣợc các mục tiêu, yêu cầu và có khả năng thực hiện, khi lập dự toán chi NSĐP phải dựa trên các căn cứ:
- Nhiệm vụ phát triển KTXH, bảo đảm quốc phòng an ninh và an sinh xã hội của chính quyền địa phƣơng. Đây là căn cứ có ý nghĩa quyết định, đảm bảo cho việc phân phối và sử dụng ngân sách đúng mục tiêu và hiệu quả.
- Các quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN và NSĐP; chế độ chính sách; định mức phân bổ ngân sách; định mức chi tiêu ngân sách hiện hành… Đây là căn cứ để đảm bảo dự toán chi NSĐP có cơ sở khoa học và căn cứ pháp lý.
- Kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện dự toán chi NSĐP các năm trƣớc, đặc biệt là năm báo cáo; lấy đó làm cơ sở xây dựng dự toán ngân sách năm sau sao cho phù hợp với điều kiện thực tế của địa phƣơng.
Thứ hai, quy trình lập dự toán chi ngân sách.
Theo quy định hiện hành của Luật NSNN, việc lập dự toán chi NSĐP do UBND tỉnh, Sở Tài chính, Sở KH&ĐT, các đơn vị dự toán thuộc NSĐP cấp tỉnh và chính quyền địa phƣơng cấp dƣới thực hiện. Quy trình lập dự toán chi NSĐP đƣợc thực hiện nhƣ sau:
- Căn cứ số kiểm tra đƣợc cấp có thẩm quyền giao và Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, UBND tỉnh ban hành chỉ thị về việc lập dự toán chi ngân sách và sau đó giao số kiểm tra ngân sách cho các đơn vị dự toán trực thuộc ngân sách cấp tỉnh và chính quyền địa phƣơng cấp dƣới trực tiếp.
- Căn cứ văn bản hƣớng dẫn xây dựng dự toán và số kiểm tra đƣợc giao, các đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh và chính quyền địa phƣơng cấp dƣới lập dự toán chi ngân sách gửi Sở Tài chính và Sở KH&ĐT.
- Sở Tài chính phối hợp với Sở KH&ĐT xem xét và tổ chức làm việc, thống nhất về dự toán chi ngân sách đối với các đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh và chính quyền địa phƣơng cấp dƣới. Trong quá trình làm việc, dự toán chi ngân sách và phƣơng án phân bổ NSĐP nếu còn có ý kiến khác nhau giữa Sở Tài chính, Sở KH&ĐT với các các đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh và chính quyền địa phƣơng cấp dƣới thì báo cáo UBND tỉnh xem xét, quyết định.
nhiệm vụ chi đƣợc phân cấp, gồm: Dự toán CTX, chi ĐTPT, chi thực hiện các chƣơng trình mục tiêu do tỉnh quản lý để báo cáo UBND tỉnh, trình HĐND tỉnh xem xét, cho ý kiến.
- Sau khi có ý kiến của HĐND tỉnh, UBND tỉnh gửi báo cáo dự toán chi NSĐP cho Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT và các cơ quan trung ƣơng liên quan theo quy định của Luật NSNN. Cuối cùng, dự toán ngân sách phải đƣợc HĐND tỉnh thảo luận và quyết định mới có giá trị pháp lý thực thi.
Thứ ba, nội dung lập và phân bổ dự toán ngân sách.
Lập dự toán CTX, hàng năm, Sở Tài chính, căn cứ nhiệm vụ chính trị, kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh và số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách năm để xây dựng dự toán CTX cho từng lĩnh vực với nội dung:
- Dự toán chi mua sắm, bảo dƣỡng, sửa chữa tài sản phải căn cứ quy định về tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc theo nguyên tắc tiết kiệm chi.
- Dự toán kinh phí sửa chữa, bảo trì, cải tạo, nâng cấp, mở rộng cơ sở vật chất phải có tài liệu thuyết minh chi tiết đi kèm.
- Dự toán chi hoạt động của cơ quan quản lý nhà nƣớc, Đảng, đoàn thể xây dựng cần gắn với lộ trình tinh giản biên chế, sắp xếp lại bộ máy hành chính.
- Dự toán chi sự nghiệp cần căn cứ vào chủ trƣơng giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập và lộ trình thực hiện tính đúng, tính đủ chi phí vào