9. Kết cấu của luận án
1.1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Khái niệm chi ngân sách địa phƣơng
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính tập trung vào NSNN để trang trải những nhu cầu chi duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy nhà nƣớc và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc phù hợp với từng giai đoạn phát triển KTXH.
Hệ thống NSNN của các quốc gia đƣợc tổ chức phù hợp với tổ chức hệ thống chính quyền nhà nƣớc các cấp; gồm NSTW và NSĐP. NSĐP là ngân sách của các cấp chính quyền nhà nƣớc ở địa phƣơng.
Chi NSĐP là quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính tập trung vào NSĐP để trang trải những nhu cầu chi duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy chính quyền và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng theo đơn vị hành chính phù hợp với từng giai đoạn phát triển KTXH [10].
Theo hình thức biểu hiện, chi NSĐP là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phƣơng đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, do cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng.
Theo chu trình ngân sách, chi NSĐP là quá trình phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính đƣợc tập trung vào NSĐP từ các khoản thu của chính quyền địa phƣơng để đáp ứng các nhu cầu chi thực hiện các chức năng và nhiện vụ của chính quyền địa phƣơng trong từng thời kỳ.
NSĐP là công cụ tài chính của chính quyền địa phƣơng, phục vụ thực hiện các chức năng và nhiệm vụ cụ thể của chính quyền địa phƣơng trong từng thời kỳ. Chức năng và nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng quyết định đến nhiệm vụ chi NSĐP, các nhu cầu chi đƣợc bảo đảm bằng nguồn tài chính NSĐP là các nhu cầu chi thuộc nhiệm vụ chi NSĐP.
Quá trình phân bổ các nguồn tài chính để đáp ứng các nhiệm vụ chi NSĐP thực chất là quá trình xây dựng, quyết định, phân bổ kế hoạch chi NSĐP trung hạn và dự toán chi NSĐP hàng năm. Quá trình sử dụng NSĐP chỉ đƣợc thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách đƣợc giao, đã đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng NSĐP, chủ đầu tƣ hay ngƣời ủy quyền quyết định chi.
Cơ quan tài chính, KBNN có trách nhiệm kiểm tra kiểm soát và thanh toán đầy đủ, kịp thời theo tiến độ thực hiện các nhiệm vụ chi NSĐP đã bố trí trong dự toán. Thủ trƣởng cơ quan tài chính, KBNN có quyền từ chối các khoản chi NSĐP không đủ điều kiện chi theo quy định, chịu trách nhiệm về quyết định của mình và phải thông báo kịp thời cho các đơn vị sử dụng ngân sách biết. Cơ quan tài chính có trách nhiệm bảo đảm nguồn ngân sách để thanh toán kịp thời các khoản chi NSĐP theo dự toán. KBNN có trách nhiệm thực hiện xuất quỹ NSĐP, thanh toán đầy đủ, kịp thời các khoản chi NSĐP đủ điều kiện chi và khi đó các nguồn tài chính tập trung vào quỹ NSĐP đƣợc sử dụng để trang trải các nhu cầu chi ngân sách theo dự toán đƣợc giao.
1.1.2. Đặc điểm chi ngân sách địa phƣơng
Thứ nhất, chi NSĐP là chi tiêu công của quốc gia.
NSĐP là bộ phận cấu thành của NSNN. Nhà nƣớc là chủ thể của NSNN. NSNN nói chung và NSĐP nói riêng đƣợc hình thành từ các khoản thu do các chủ thể trong xã hội nộp vào NSNN, NSĐP. Nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng đại diện cho ngƣời dân thực hiện các khoản chi NSNN, NSĐP phục vụ cho lợi ích chung của ngƣời dân.
Các nhiệm vụ chi NSNN, NSĐP về quốc phòng, an ninh, quản nhà nƣớc, giáo dục, y tế, văn hóa, môi trƣờng, ngoại giao, đầu tƣ cơ sở hạ tầng KTXH… nhằm cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng cho xã hội và giải quyết các vấn đề an sinh xã hội nhằm bảo đảm hiệu quả, công bằng và ổn định KTXH của quốc gia nói chung và từng địa phƣơng nói riêng.
Thứ hai, chi NSĐP có quy mô lớn và phạm vi rộng, đa dạng và phức tạp, gắn với bộ máy nhà nƣớc và các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng trong từng thời kỳ.
Gắn với chức năng của chính quyền địa phƣơng, chi NSĐP thực hiện ở nhiều lĩnh vực KTXH nhƣ quốc phòng; an ninh và trật tự an toàn xã hội; giáo dục - đào tạo và dạy nghề; khoa học và công nghệ; y tế, dân số và gia đình; văn hóa thông tin; phát thanh, truyền hình, thông tấn; thể dục thể thao; bảo vệ môi trƣờng; hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nƣớc…; với nhiều khoản chi có tính chất KTXH khác nhau nhƣ chi đầu tƣ phát triển, chi thƣờng xuyên…; liên quan đến nhiều chủ thể trong xã hội. Tổ chức bộ máy và các nhiệm vụ cụ thể của chính quyền địa phƣơng, sự lựa chọn cung ứng hàng hóa công cộng của của chính quyền địa phƣơng nói riêng và của Nhà nƣớc nói chung trong từng thời kỳ có tác động trực tiếp đến quy mô, phạm vi và cơ cấu chi NSĐP.
Thứ ba, chi NSĐP không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
Cũng nhƣ chi NSNN, tính chất không hoàn trả trực tiếp của chi NSĐP xuất phát từ đặc tính của hàng hóa công cộng. Các khoản chi NSĐP cấp cho các đơn vị sử dụng ngân sách chủ yếu để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao và các đơn vị sử dụng ngân sách không phải hoàn trả số ngân sách đã sử dụng cho chính quyền địa phƣơng khi đã hoàn thành nhiệm vụ chi đƣợc giao.
Thứ tư, hiệu quả chi NSĐP là hiệu quả KTXH vĩ mô.
Chi NSĐP là bộ phận cấu thành của chi NSNN. Chi NSĐP là công cụ tài chính nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nƣớc theo đơn vị hành chính. Nhà nƣớc có chức năng và nhiệm vụ bảo đảm lợi ích chung của toàn xã hội trên tất cả các mặt chính trị, kinh tế, xã hội… Giải quyết hài hòa các mối quan hệ lợi ích nhƣ lợi ích quốc gia, lợi ích từng địa phƣơng, lợi ích chung của xã hội và lợi ích của từng chủ thể trong nền kinh tế; trong đó, lợi ích quốc gia và lợi ích chung của toàn xã hội đƣợc đặt lên hàng đầu, lợi ích của từng địa phƣơng và lợi ích của từng chủ thể là động lực thúc đẩy sự phát triển của từng địa phƣơng, quốc gia và của toàn xã hội.
Mọi chủ thể luôn quan tâm đến chi phí bỏ ra và lợi ích đạt đƣợc khi thực hiện các khoản chi ngân sách của mình. Tƣ nhân quan tâm chủ yếu đến lợi ích của chính họ và chi phí trực tiếp bỏ ra, ít quan tâm đến lợi ích chung và chi phí của xã hội nhƣ chi phí khắc phục ô nhiễm môi trƣờng, chi phí giảm nghèo, quốc phòng… Trái lại, gắn với
chức năng và việc thực hiện các nhiệm vụ của mình, Nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng luôn phải quan tâm đến lợi ích tổng thể về chính trị, kinh tế, xã hội ở tầm vĩ mô và chi phí của toàn xã hội, trong đó có chi phí do Nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng bỏ ra khi thực hiện các khoản chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng nhằm đạt đƣợc mục tiêu ổn định, công bằng và hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế, sự phát triển của từng địa phƣơng.
1.1.3. Phân loại chi ngân sách địa phƣơng
Phân loại chi NSĐP tuân thủ phân loại chi NSNN. Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu chí nhất định để hạch toán, thống kê, tổng hợp thông tin về chi NSNN đáp ứng yêu cầu hoạch định chính sách và tổ chức quản lý chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng.
Chi NSNN đƣợc phân loại nhiều tiêu thức khác nhau nhằm đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin cho các mục đích khác nhau trong việc hoạch định chính sách và tổ chức quản lý chi NSNN ở từng thời kỳ phát triển KTXH của quốc gia. Mỗi quốc gia có những tiêu chi phân loại chi ngân sách khác nhau. Hệ thống chi NSNN áp dụng phổ biến ở các quốc gia là phân loại theo chức năng của chính phủ (COFOG) do liên Hợp quốc xây dựng và phân loại theo nội dung kinh tế trong hệ thống thống kê tài chính chính phủ (GFS) do quỹ tiền tệ quốc tế xây dựng. Ngoài ra, tùy theo các yêu cầu thông tin khác nhau phục vụ trong hoạch định chính sách và quản lý, chi NSNN có thể đƣợc phân loại theo các chi tiêu khác nhau: (i) Phân loại chi NSNN theo tổ chức, (ii) Phân loại chi NSNN theo chức năng, (iii) Phân loại chi NSNN theo nội dung kinh tế, (iv) Phân loại chi NSNN theo chƣơng trình, mục tiêu và dự án quốc gia, (v) Phân loại chi NSNN theo nguồn hình thành ngân sách, (vi) Phân loại chi NSNN theo cấp ngân sách… Đối với chi NSĐP, phân loại theo chức năng hay lĩnh vực hoạt động KTXH và phân loại theo nội dung kinh tế là những tiêu thức phân loại có ý nghĩa quan trọng đối với quản lý chi NSĐP.
1.1.3.1. Phân loại chi ngân sách địa phương theo chức năng
Theo chức năng của nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng, các khoản chi NSĐP đƣợc sắp xếp theo lĩnh vực KTXH, bao gồm các loại và khoản. Loại phản ánh các khoản chi NSĐP theo từng lĩnh vực KTXH. Khoản phản ánh các khoản chi
NSĐP theo từng ngành kinh tế quốc dân đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Phân loại theo chức năng nhằm cung cấp thông tin phục vụ cho phân tích lịch sử và hoạch định chính sách chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng.
Chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng thƣờng đƣợc phân loại theo các loại nhƣ: Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội, giáo dục, đào tạo và thể thao, khoa học và công nghệ, y tế, dân số, gia đình, văn hóa thông tin, phát thanh, tuyền hình, thông tấn, bảo vệ môi trƣờng, các hoạt động kinh tế, hoạt động của cơ quan quản lý nhà nƣớc, Đảng, Đoàn thể, bảo đảm xã hội, tài chính và khác, chuyển giao, chuyển nguồn. Mỗi loại đƣợc chia thành các khoản. Ví dụ: Loại giáo dục, đào tạo và thể thao bao gồm các khoản nhƣ giáo dục mầm non, giáo dục tiểu học, giáo dục trung học cơ sở… Loại y tế, dân bệnh và chữa bệnh, sự nghiệp gia đình, dân số [10].
1.1.3.2. Phân loại chi ngân sách địa phương theo nội dung kinh tế
Theo nội dung kinh tế, các khoản chi NSĐP đƣợc sắp xếp các mục, tiểu mục, tiểu nhóm và nhóm. Mục phản ánh các khoản chi NSĐP theo các nội dung kinh tế đƣợc quy định trong các chính sách, chế độ chi NSNN; ví dụ nhƣ tiền lƣơng, tiền công, trả cho vị trí lao động thƣờng xuyên theo hợp đồng, phụ cấp lƣơng, thanh toán dịch vụ công cộng, vật tƣ văn phòng… Tiểu mục phản ánh chi tiết các khoản chi NSĐP theo yêu cầu quản lý cụ thể từng mục. Tiểu nhóm phản ánh tập hợp các mục có tính chất giống nhau theo yêu cầu quản lý. Nhóm phản ánh tập hợp các tiểu nhóm có tinh chất giống nhau theo yêu cầu quản lý.
Chi NSNN nói chung và NSĐP nói riêng thƣờng có các nhóm chủ yếu nhƣ CTX, chi ĐTPT; chi khác nhƣ chi cho vay, góp vốn…
Thứ nhất, CTX NSĐP.
Theo hình thực biểu hiện, CTX NSĐP là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phƣơng đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên hằng năm của chính quyền địa phƣơng.
Theo chu trình ngân sách, CTX NSĐP là quá trình phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính tập trung vào NSĐP để đáp ứng các nhu cầu chi thực hiện các nhiệm
vụ thƣờng xuyên hàng năm của chính quyền địa phƣơng.
CTX NSĐP có đặc điểm là ổn định tƣơng đối, hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội, gắn chặt với tổ chức bộ máy và sự lựa chọn cung cấp hàng hoá công cộng của Nhà nƣớc nói chung và chính quyền địa phƣơng nói riêng. Các nhiệm vụ thƣờng xuyên hàng năm của chính quyền địa phƣơng ít có sự biến động nên tổng mức, tỷ trọng trong tổng chi NSĐP, nội dung và cơ cấu CTX NSĐP ít có sự biến động lớn giữa các năm ngân sách. CTX NSĐP nhằm duy trì sự tồn tại, trang trải các chi phí hoạt động thƣờng xuyên của bộ máy chính quyền địa phƣơng và cung cấp các dịch vụ công thiết yếu về giáo dục, y tế, an sinh xã hội… cho ngƣời dân nên đại bộ phận các khoản CTX NSĐP không trực tiếp tạo ra của cải vật chất cho xã hội và thƣờng chỉ phát huy hiệu lực tác động trong năm ngân sách. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phƣơng quyết định đến số lƣợng cơ quan nhà nƣớc, biên chế và cơ cấu biên chế công chức, các chi phí hoạt động thƣờng xuyên của các cơ quan chính quyền địa phƣơng từ đó quyết định đến phạm vi, mức độ CTX NSĐP.
Thứ hai, chi ĐTPT NSĐP.
Theo hình thức biểu hiện, chi ĐTPT NSĐP là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phƣơng đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, phát triển sản xuất theo đơn vị hành chính của chính quyền địa phƣơng.
Theo chu trình ngân sách, chi ĐTPT NSĐP là quá trình phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính tập trung vào NSĐP để đáp ứng các nhu cầu chi đầu tƣ XDCB và một số nhiệm vụ chi ĐTPT khác của NSĐP.
Chi ĐTPT NSĐP là khoản chi lớn của NSĐP, nhƣng không có tính ổn định. Chi ĐTPT chiếm quy mô, tỷ trọng lớn trong tổng chi NSĐP; phụ thuộc vào chủ trƣơng, đƣờng lối phát triển KTXH và khả năng NSĐP trong từng thời kỳ. Thứ tự ƣu tiên và cơ cấu chi ĐTPT NSĐP cho các lĩnh vực KTXH có sự thay đổi giữa các thời kỳ phát triển KTXH. Chẳng hạn, sau một thời kỳ ƣu tiên tập trung đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thì thời kỳ sau sẽ không cần ƣu tiên đầu tƣ nhiều vào lĩnh vực đó nữa, vì hạ
tầng giao thông đã tƣơng đối hoàn chỉnh…
Chi đầu tƣ XDCB NSĐP là nhiệm vụ chi của NSĐP để thực hiện các chƣơng trình, dự án đầu tƣ kết cấu hạ tầng KTXH và các chƣơng trình dự án phục vụ phát triển KTXH. Chi đầu tƣ XDCB NSĐP bị chi phối bởi các đặc điểm của sản phẩm đầu tƣ XDCB nhƣ sản phẩm XDCB gắn với đất xây dựng, đơn chiếc, vốn đầu tƣ lớn, thời gian xây dựng dài. Chi ĐTPT khác của NSĐP nhƣ chi cấp vốn cho các doanh nghiệp địa phƣơng, chi hỗ trợ đối với doanh nghiệp địa phƣơng…
1.2. LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG PHƢƠNG
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý chi ngân sách địa phƣơng
1.2.1.1. Khái niệm
Quản lý chi NSĐP là quản lý toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phƣơng đƣợc dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng [10].
Tiếp cận theo chu trình ngân sách, chu trình chi ngân sách bao gồm 3 khâu: lập, chấp hành và quyết toán chi NSĐP. Vì vậy, quản lý chi NSĐP là quản lý quá trình lập, chấp hành và quyết toán các khoản chi NSĐP.
Tiếp cận theo hoạt động quản lý gắn với chính quyền địa phƣơng, quản lý chi NSĐP là quá trình chính quyền địa phƣơng xây dựng và quyết định kế hoạch, dự toán; tổ chức thực hiện kế hoạch, dự toán; theo dõi và đánh giá, kiểm toán và giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSĐP bằng các công cụ, phƣơng thức, hình thức và biện pháp phù hợp nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã định.
Chủ thể quản lý chi NSĐP là chính quyền địa phƣơng, bao gồm cả các đơn vị