9. Kết cấu của luận án
2.2.2. Thực trạng lập dự toán chi ngân sách tỉnh Viêng Chăn
2.2.2.1. Thực trạng lập dự toán chi thường xuyên
Lập dự toán CTX là khâu đầu tiên và làm cơ sở để triển khai thực hiện nhiệm vụ CTX ngân sách cho năm kế hoạch.
Lập dự toán CTX tại tỉnh Viêng Chăn trong giai đoạn 2016 - 2020 thực hiện theo Luật Ngân sách (sửa đổi) số 71/NA ngày 16/12/2015. Ngoài ra, hàng năm Bộ trƣởng Bộ Tài chính đều ban hành Thông tƣ hƣớng dẫn về lập dự toán NS năm. Trên cơ sở đó, các cấp chính quyền từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, trong đó có tỉnh Viêng Chăn thực hiện lập dự toán chi NS.
Chăn đã chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, căn cứ vào quy định của Bộ Tài chính Lào, của UBND tỉnh Viêng Chăn, các văn bản hƣớng dẫn lập dự toán chi NS địa phƣơng hàng năm. Cụ thể nhƣ sau:
(1) Căn cứ số kiểm tra Trung ƣơng giao và Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, UBND tỉnh Viêng Chăn ban hành chỉ thị về việc lập dự toán CTX NS và giao số kiểm tra NS cho cấp dƣới.
(2) Các đơn vị dự toán thực hiện lập dự toán và gửi lên cấp trên trực tiếp theo ngành dọc hoặc theo cấp chính quyền địa phƣơng. Từ đó, các huyện, sở và các ban ngành thuộc tỉnh tổng hợp gửi Sở Tài chính.
(3) Sở Tài chính phối hợp với Sở KH&ĐT tỉnh Viêng Chăn xem xét dự toán của các đơn vị trực thuộc tỉnh.
(4) Sở Tài chính phối hợp với Sở KH&ĐT tổng hợp, lập dự toán CTX NSNN của tỉnh theo lĩnh vực, nhiệm vụ chi đƣợc phân cấp, báo cáo UBND tỉnh và trình HĐND tỉnh xem xét, cho ý kiến phê duyệt.
Trong dự toán CTX tỉnh đã đảm bảo bố trí kinh phí chi sự nghiệp giáo dục và thể thao, sự nghiệp khoa học, công nghệ không thấp hơn mức dự toán chi Thủ tƣớng Chính phủ đã giao. Tuy nhiên, việc khống chế mức chi đối với lĩnh vực giáo dục, đào tạo và khoa học, công nghệ đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển KTXH ở địa phƣơng.
Tình hình lập dự toán CTX tỉnh Viêng Chăn giai đoạn 2016 - 2020 đƣợc tổng hợp trong bảng 2.3.
Bảng 2.3. Dự toán CTX tỉnh Viêng Chăn giai đoạn 2016 - 2020
ĐVT: Tỷ kip, tỉ trọng %
TT Nội dung chi
Năm 2016 2017 2018 2019 2020 Dự toán Tỉ trọng Dự toán Tỉ trọng Dự toán Tỉ trọng Dự toán Tỉ trọng Dự toán Tỉ trọng A. Tổng dự toán CTX 4.655,630 100 5.129,124 100 5.660,125 100 6.082,357 100 6.973,496 100
1 Chi sự nghiệp giáo dục và
thể thao 2.068,682 44,50 2.336,541 45,55 2.508,249 44,30 2.554,255 41,90 3.048,803 43,70 2 Chi sự nghiệp y tế 605,271 13,00 594,374 11,60 656,580 11,60 726,967 12,00 819,013 11,70 3 Chi sự nghiệp kinh tế 497,530 10,70 538,733 10,50 640,840 11,30 770,397 12,60 807,044 11,60 4 Chi quản lý hành chính 970,608 20,80 1.027,954 20,00 1.174,665 20,80 1.278,459 21,00 1.414,045 20,30 5 Chi bảo hiểm xã hội 153,715 3,30 157,603 3,10 164,419 2,90 202,885 3,20 285,434 4,10 6 Chi khoa học công nghệ 20,730 0,50 22,850 0,45 23,000 0,40 26,130 0,40 26,469 0,40 7 Chi quốc phòng an ninh 105,259 2,30 190,978 3,70 201,808 3,60 210,673 3,40 148,.725 2,10 8 Chi trợ giá hàng hóa 23,960 0,40 29,550 0,60 39,550 0,70 49,550 0,80 0,0 0,00 9 Chi phát thanh, truyền
hình tỉnh 42,347 0,90 48,099 0,90 49,262 0,80 55,651 0,90 62,426 0,90 10 Chi khác 167,528 3.60 182,442 3,60 201,752 3,60 207,390 3,80 361,537 5,20 Nguồn: Sở Tài chính - Quyết toán thu, chi tỉnh Viêng Chăn các năm2016, 2017, 2018, 2019 và 2020.
Kết quả tổng hợp trong bảng trên cho thấy, dự toán CTX có xu hƣớng tăng hàng năm (cả về số tuyệt đối và số tƣơng đối): Năm 2016 dự toán CTX là 4.655,63 tỷ kip, đến năm 2020 dự toán CTX là 6.973,496 tỷ kip (tăng gấp 1,5 lần so với năm 2016) trong đó dự toán các khoản chi cho sự nghiệp giáo dục và thể thao, y tế, đảm bảo xã hội, quản lý hành chính, đảng, đoàn thể, chi cho an ninh, quốc phòng địa phƣơng và chi bảo vệ môi trƣờng năm 2020 đều tăng gấp từ 1,2 đến 2 lần so với năm 2016.
Trong dự toán CTX, dự toán chi cho sự nghiệp giáo dục và thể thao chiếm tỷ trọng lớn, dao động trong khoảng từ 40% - 43% trong tổng CTX giai đoạn từ năm 2016 đến năm 2020. Mức tăng này phù hợp với Thông tƣ 14/TT-BTC ngày 19/6/2012 của Bộ Tài chính Lào về việc hƣớng dẫn xây dựng lập dự toán năm 2013, trong đó quy định ƣu tiên chi đối với lĩnh vực giáo dục và thể thao.
Dự toán chi quản lý hành chính chiếm tỷ trọng lớn thứ hai trong CTX và tăng nhanh qua các năm, năm 2016 là 970,608 tỷ kip, đến năm 2020 là 1.414,045 tỷ kip (tăng 1,46 lần), chiếm tỷ trọng từ 20% - 21% tổng số dự toán CTX. Ngoài nguyên nhân tăng giá, dự toán khoản chi này tăng nhanh cho thấy cải cách hành chính ở Viêng Chăn chƣa có tác động tích cực về phƣơng diện giảm chi phí quản lý hành chính.
Có nhiều nguyên nhân khách quan dẫn đến tăng dự toán các khoản chi này. Theo đó, trong giai đoạn này Nhà nƣớc Lào đã ban hành nhiều chế độ chính sách mới (tăng lƣơng cán bộ, công chức, viên chức hƣởng lƣơng từ NSNN, tăng chế độ trợ cấp cho các đối tƣợng bảo trợ xã hội và ngƣời có công với cách mạng, công tác phí, tăng định mức chi kỹ thuật - nghiệp vụ, sự thay đổi về chính sách điều hành qua các thời kỳ…) và tăng chi đảm bảo an ninh, quốc phòng của địa phƣơng. Nguyên nhân chủ quan là do biên chế lao động hƣởng lƣơng NSNN tiếp tục tăng, năng suất lao động trong cơ quan nhà nƣớc không tăng đáng kể, mức độ tiết kiệm chi NSNN không đáng kể. Bên cạnh đó, cũng có những nguyên nhân chủ quan nhƣ công tác lập dự toán theo phƣơng pháp quản lý đầu vào nên chƣa sát với tình hình thực tế, không cập nhật thƣờng xuyên đƣợc những thay đổi trong hoạch định chính sách mới, đơn vị lập dự toán chƣa chú trọng xem xét đến tính hiệu quả của nguồn kinh
phí cấp hàng năm để cân đối ngân sách cho phù hợp, chƣa nắm bắt đƣợc hết các nhiệm vụ chi phải thực hiện trong năm dẫn đến bố trí chi không đồng đều phải điều chỉnh dự toán chi giữa các ngành.
Thực trạng này đã và đang đƣợc khắc phục dần bằng cách khoán biên chế hành chính và giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách tại Nghị định 210/2017/NĐ-CP; Nghị định 16/2013/NĐ-CP và các thông tƣ hƣớng dẫn thi hành các nghị định đã đƣợc Chính phủ Lào ban hành. Ở Viêng Chăn, việc thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nƣớc ở các đơn vị của tỉnh về cơ bản là tốt, đáp ứng đƣợc nhiệm vụ chính trị và phát triển KT - XH của tỉnh. Các đơn vị đƣợc tự chủ biên chế và khoán chi (Nghị định 210/2017/NĐ - CP; Nghị định 16/2013/NĐ - CP). Thông qua việc giao dự toán đầu năm, UBND tỉnh Viêng Chăn giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan quản lý hành chính trực thuộc tỉnh và các đơn vị sự nghiệp trong tỉnh. Việc thực hiện cơ chế tự chủ về tài chính vẫn tiếp tục đƣợc quan tâm tổ chức thực hiện, đã tạo sự chủ động về mặt tài chính cho các đơn vị trong tỉnh.
Một phƣơng thức quản lý chi ngân sách mới thƣờng đƣợc quan tâm mà một số quốc gia trên thế giới áp dụng đó là quản lý chi ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, điểm hình nhƣ ở Việt Nam, ở Trung Quốc, ở Hàn Quốc. Phƣơng thức này có thể nói là có nhiều ƣu điểm, đƣợc coi nhƣ một kế hoạch trƣợt, kế hoạch cuốn chiếu trong nhiều năm (từ 3 đến 5 năm), sau mỗi một năm, căn cứ vào dự báo vĩ mô thay đổi thì lại điều chỉnh kế hoạch cho những năm tiếp theo và tính thêm một năm nữa. Do đó, lúc nào cũng tồn tại kế hoạch trung hạn và luôn đƣợc cập nhật cho phù hợp với thực tiễn.
Ở CHDCND Lào, hiện nay phƣơng thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn chƣa đƣợc áp dụng rộng trên các tỉnh thành, nhất là ở tỉnh Viêng Chăn, bởi yếu tố cơ bản là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố quan trọng nhất quyết định việc thực hiện theo phƣơng thức quản lý này thì tỉnh Viêng Chăn chƣa xây dựng đƣợc. Để triển khai thành công phƣơng thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn, CHDCND Lào, tỉnh Viêng Chăn cần xây dựng công cụ dự báo vĩ mô.
2.2.2.2. Thực trạng lập dự toán chi đầu tư phát triển
Lập dự toán chi đầu tƣ phát triển đƣợc thực hiện hàng năm, thông thƣờng, hàng năm thực hiện Nghị quyết của HĐND tỉnh về việc phân bổ chi NS và bố trí kế hoạch vốn ĐTPT năm. Căn cứ Nghị quyết của HĐND tỉnh, UBND tỉnh Viêng Chăn đã ban hành các Quyết định giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tƣ theo năm cho các đơn vị trực thuộc.
Theo quy định của Luật NSNN Lào, quy trình và thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch (dự toán chi đầu tƣ phát triển) vốn đầu tƣ XDCB hàng năm các dự án đầu tƣ thuộc nguồn vốn NSNN, gồm các bƣớc sau: (1) Hƣớng dẫn lập và thông báo số kiểm tra; (2) Lập tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch và (3) Phân bổ, thẩm tra và thông báo kế hoạch.
Kết quả tổng hợp thực trạng lập dự toán chi ĐTPT tỉnh Viêng Chăn giai đoạn 2016 - 2020 đƣợc tổng hợp trong bảng 2.4.
Bảng 2.4. Dự toán chi ĐTPT tỉnh Viêng Chăn giai đoạn 2016 - 2020
ĐVT: Tỷ kip TT Chỉ tiêu ĐTPT Năm 2016 2017 2018 2019 2020 B. Tổng dự toán chi ĐTPT 2.395,849 2.710,988 2.928,942 2.149,25 3.516,469 1 Vốn cân đối NSĐP 764,8 875,62 958,63 1.007,6 1.374,5 2 Nguồn hỗ trợ có mục tiêu và các quyết định của TTCP 527,3 590,4 630,5 563,75 953,783 3 Các dự án ODA, NGO 192,397 215,456 234,698 96,131 294,729 4 Nguồn vốn TPCP 787,652 894,792 957,484 388,269 806,557
5 Chƣơng trình mục tiêu quốc gia 123,7 134,72 147,63 93,5 86,9 Nguồn: Sở Tài chính - Quyết toán thu, chi tỉnh Viêng Chăn các năm 2016, 2017, 2018, 2019 ,2020.
Kết quả thống kê trong bảng trên cho thấy, tốc độ tăng vốn chi ĐTPT bình quân qua các năm. Năm 2016, đạt 2.395,849 tỷ kip. Năm 2017, đạt 2.710,988 tỷ kip. Năm 2018, đạt 2.928,942 tỷ kip. Năm 2019 đạt 2.149,25 tỷ kip và năm 2020, đạt 3.516,469 tỷ kíp. Trừ năm 2019, đo tình hình dịch bệnh COVID-19 xâm nhập
vào Lào, nên lập dự toán ĐTPT có giảm, các năm còn lại, chỉ tiêu năm sau thƣờng cao hơn so với năm trƣớc cho thấy, UBND tỉnh đã tập trung chỉ đạo thực hiện tốt kế hoạch ĐTPT hàng năm, UBND tỉnh cũng yêu cầu tiếp tục củng cố các Ban Quản lý dự án, đẩy mạnh công tác cải cách hành chính, rút ngắn thời gian xử lý thủ tục liên quan đến công tác quản lý đầu tƣ xây dựng, tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra, nâng cao chất lƣợng công tác quản lý đầu tƣ và xây dựng công trình.
Vốn đầu tƣ XDCB từ NSĐP tỉnh Viêng Chăn bao gồm: Trợ cấp của NSTW cho NS tỉnh trong dự toán NS hàng năm; vốn NS tỉnh bao gồm vốn XDCB tập trung và vốn sự nghiệp. Vốn cân đối NSĐP bao gồm NSTW cân đối và NSĐP. Một đặc điểm của vốn NSNN cấp cho các dự án đầu tƣ tại tỉnh Viêng Chăn là trợ cấp của NSTW tƣơng đối lớn, trung bình giai đoạn 2016 - 2020 chiếm 40% tổng vốn đầu tƣ từ NSNN trên địa bàn.
Nguồn vốn dành cho đầu tƣ đƣợc hình thành từ nhiều nguồn khác nhau. Khả năng về nguồn vốn có thể chi phối đến quy mô và tiến độ thực hiện dự án. Do vậy, xem xét kỹ lƣỡng khả năng này, ngay trong giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, giúp cho nhà nƣớc chọn đƣợc phƣơng án đầu tƣ với quy mô và tiến độ thích hợp. Hơn nữa, vốn đầu tƣ XDCB là một số vốn lớn, ảnh hƣởng đến phần vốn dành cho các nhu cầu khác của nhà nƣớc. Việc xem xét khả năng này là hết sức cần thiết, để khẳng định khả năng thực hiện và hoàn thành công trình XDCB trong một thời hạn nhất định. Do đó, khi đƣa ra các quyết định về việc phân bổ nguồn vốn đầu tƣ XDCB đòi hỏi ngƣời quản lý có năng lực chuyên môn cao để có thể đƣa ra phƣơng án phân bổ hợp lý. Khu vực kinh tế Nhà nƣớc chiếm tỷ trọng tƣơng đối cao và tăng dần theo từng năm (trừ năm 2019), trong số các nguồn vốn huy động từ khu vực kinh tế nhà nƣớc, nổi bật hơn cả là nguồn huy động từ NSNN (luôn chiếm tỷ lệ cao trung bình khoảng 70% tổng vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc). Nguồn vốn ngân sách bao gồm: nguồn trợ cấp của NSTW cho ngân sách tỉnh trong dự toán ngân sách hàng năm. Nguồn vốn ngân sách tỉnh bao gồm nguồn vốn XDCB tập trung và nguồn vốn sự nghiệp. Ngoài ra, còn một lƣợng vốn của các Bộ, ngành trung ƣơng đầu tƣ một số dự án trên địa bàn, gồm: các công trình hạ tầng lớn, các công trình của cơ quan hành chính, sự nghiệp do trung ƣơng quản lý.
Lập kế hoạch chi vốn đầu tƣ XDCB đã đƣợc phân bổ tập trung vào các công trình trọng điểm. UBND tỉnh đã xác định các dự án công trình trọng điểm phải là các dự án có ý nghĩa quan trọng, có sức lan tỏa lớn trong phát triển KTXH của tỉnh. Qua đó, cho thấy lãnh đạo tỉnh Viêng Chăn đã xác định đƣợc rõ tầm quan trọng của việc xác định các dự án công trình trọng điểm để đƣa ra những quyết định phân bổ vốn đầu tƣ XDCB hợp lý, phù hợp với tình hình địa phƣơng, góp phần thực hiện tốt công tác lập kế hoạch chi đầu tƣ XDCB. Do vậy, NS của tỉnh đã đƣợc sử dụng để đầu tƣ nhiều dự án lớn thuộc các lĩnh vực góp phần thúc đẩy tăng trƣởng KTXH, bảo đảm mỹ quan đô thị và an ninh, trật tự xã hội.
Một đặc điểm của nguồn vốn NSNN tại tỉnh Viêng Chăn là nguồn trợ cấp của NSTW tƣơng đối lớn, chiếm trên 50% tổng vốn NSNN trên địa bàn. Một trong những nguồn hỗ trợ chính từ NSTW cho tỉnh là chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu, bao gồm cả các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, nhƣ chƣơng trình giảm nghèo, chƣơng trình nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng cho các tỉnh bao quanh thủ đô Viêng Chăn, chƣơng trình giáo dục và đào tạo, đầu tƣ khu công nghiệp Phông Hông, khu tái chế Muông Phiang… Đây là sự hỗ trợ lớn lao đối với công cuộc phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, góp phần xoá đói giảm nghèo cho tỉnh, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, đời sống nhân dân đƣợc cải thiện rõ rệt.
2.2.3. Thực trạng chấp hành dự toán chi ngân sách tỉnh Viêng Chăn
2.2.3.1. Thực trạng chấp hành dự toán chi thường xuyên
Trong giai đoạn này, quá trình chấp hành dự toán CTX đƣợc thực hiện theo kế hoạch hàng năm. Thông qua việc quản lý NSĐP theo kế hoạch hàng năm cho phép Sở Tài chính tính toán tƣơng đối sát nguồn lực tài chính có thể thu đƣợc. Trên cơ sở đó, Sở Tài chính có thể chủ động trong việc bố trí chi tiêu phù hợp với năng lực thu thực tế. Việc thực hiện chấp hành dự toán CTX hàng năm theo kế hoạch cũng thuận tiện cho đơn vị, ít phải điều chỉnh dự toán và nếu có điều chỉnh thì mức độ điều chỉnh không lớn so với dự toán đƣợc duyệt.
Tuy nhiên, việc điều hành theo dự toán hàng năm lại gây trở ngại cho các hoạt động kéo dài hơn một năm nhƣng phải quyết toán chi tiêu từng phần theo năm, trong khi tiến độ thực tế nhiều khi không khớp với dự toán, cũng nhƣ chƣa có sự
liên kết giữa lập kế hoạch, lập ngân sách với quá trình triển khai thực hiện. Đây là một trong những hạn chế trong quản lý chấp hành dự toán CTX tỉnh Viêng Chăn.
Bảng 2.5. Kết quả chấp hành dự toán CTX tỉnh Viêng Chăn