chẽ, hợp lý với cá nhân, tổ chức tham gia cung cấp dịch vụ. Các điều kiện mà pháp luật quy định không phải là căn cứ loại trừ khả năng được tham gia vào dịch vụ của bất kỳ chủ thể, mà là những đảm bảo để một tổ chức dịch vụ công có thể thực hiện tốt các dịch vụ trên thực tế và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức tiếp nhận dịch vụ.
3.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH
Để có hệ thống các quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hoàn thiện, việc cung cấp dịch vụ trên thực tế đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cần phải triển khai đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau. Từ các giải pháp về nhận thức, hoạch định chính sách về dịch vụ, pháp luật về dịch vụđến các giải pháp về rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng, ban hành pháp luật và các giải pháp về tổ chức thực hiện pháp luật.
3.2.1. Thực hiện nghiên cứu toàn diện về dịch vụ và pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Hoạt động xây dựng pháp luật nói chung hay ban hành, sửa đổi, bổ sung một văn bản quy phạm pháp luật luôn đòi hỏi phải tiến hành thận trọng, trên những cơ sở khoa học về lý luận và thực tiễn nhất định, không thể xuất phát từ ý chí chủ quan nóng vội. Montesquieu đã từng viết: "chớ thay đổi một điều luật khi chưa đủ lý do cần thiết" [55, tr.211]. Xây dựng và hoàn thiện pháp luật có ý nghĩa quyết định không chỉ trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội ở hiện tại mà còn là "bà đỡ" cho những quan hệ xã hội mới ra đời, phản ánh xu hướng vận động khách quan của xã hội. Do vậy, khoa học luôn phải đi trước, "khoa học xã hội làm tốt nhiệm vụ nghiên cứu lý luận, tổng kết thực tiễn, dự báo xu hướng phát triển, cung cấp luận cứ cho việc xây dựng đường lối, chính sách phát triển đất nước trong giai đoạn mới" [19].
Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là vấn đề còn mới nên nhiệm vụ đầu tiên của việc nghiên cứu khoa học là cung cấp các tri thức để nâng cao hiểu biết của các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức và dân chúng về dịch vụ. Các tri thức khách quan, khoa học định hướng nhận thức của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về sự tồn tại khách quan, phù hợp với xu hướng phát triển của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Có hiểu biết, có tri thức, thái độđúng đắn mới là cơ sở để tiến hành việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật có chất lượng và hiệu quả. Nghiên cứu khoa học về dịch vụ, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính sẽ giúp xác định chính xác: Mục đích, nhiệm vụ của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính qua đó xác định mục đích, nhiệm vụ của pháp luật khi quy định về dịch vụ; Xu hướng vận động của các quan hệ, các giao dịch, hợp đồng và yêu cầu đặt ra đối với các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, từđó xác định nội dung của pháp luật; Sự cần thiết quản lý của nhà nước với các quan hệ, giao dịch, hợp đồng cũng như nhu cầu quản lý đối với việc cung cấp và hưởng thụ dịch vụ; Cơ chếđiều chính của pháp luật thích hợp nhất với việc cung cấp và hưởng thụ dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Ngoài ra, khoa học cũng sẽ làm nhiệm vụ tổng kết, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật trong những giai đoạn nhất định gắn với những điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội cụ thể. Kết quả nghiên cứu khoa học cho phép các cơ quan nhà nước đánh giá sự đáp ứng của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện hành để chỉ ra tính cấp thiết phải ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mới hoặc thay thế, sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Kết quả nghiên cứu khoa học cung cấp những luận cứ thuyết phục giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định quy mô, hình thức, bố
cục, nội dung của từng văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Luận cứ khoa học cũng góp phần quan trọng trong việc xây dựng một lộ trình hợp lý cho quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Chương trình, kế hoạch xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong đó có thứ tự ưu tiên cho pháp luật về từng dịch vụ cụ thể, có nhiệm vụ của từng giai đoạn, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, các yêu cầu về tài chính, điều kiện vật chất, con người... giúp các cơ quan nhà nước chủ động trong xây dựng, hoàn thiện pháp luật. Kết quả nghiên cứu khoa học sẽ cung cấp cơ sở lý luận để xác định nhiệm vụ, phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật.
Để hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không chỉ tiến hành nghiên cứu và ứng dụng kết quả nghiên cứu khoa học pháp lý mà còn phải ứng dụng kết quả nghiên cứu của khoa học kinh tế, khoa học quản lý, chính trị học, xã hội học... Trong đó, khoa học chính trị sẽ cung cấp tri thức liên quan đến vai trò lãnh đạo của Đảng, việc phát huy dân chủ và vai trò của nhân dân trong giải quyết các vấn đề của xã hội, của quản lý nhà nước. Khoa học quản lý chỉ ra cách thức giải quyết các nhiệm vụ của quản lý nhà nước, mối quan hệ giữa quản lý nhà nước với tự quản của nhân dân, vị trí vai trò của dịch vụ công trong quản lý nhà nước. Kinh tế học làm rõ các quy luật vận động của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc tế, qua đó xác định yêu cầu của các quan hệ kinh tế, thương mại đối với các dịch vụ công... Các khoa học này sẽ cung cấp tri thức cần thiết để đánh giá sự tác động của các yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội, quản lý đến dịch vụ, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Mặt khác, hoàn thiện pháp luật là một quá trình bao gồm nhiều nhiệm vụ, mục tiêu, các giải pháp và biện pháp cụ thể khác nhau được xác định trên cơ sở và đểđảm bảo các yêu cầu về chính trị, an ninh, quốc phòng, kinh tế - xã hội. Vì thế, nghiên cứu các khoa học khác góp phần quan trọng vào việc xác định các tiêu chí để hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
Trong nghiên cứu khoa học cần kết hợp những công trình nghiên cứu lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để dự báo xu hướng vận động, phát triển của các dịch vụ nói chung, với các nghiên cứu về từng nhóm dịch vụ, từng dịch vụ cụ thể để chỉ ra mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ đó phù hợp với từng giai đoạn phát triển của tình hình kinh tế - xã hội. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật cũng cần kết hợp sử dụng kết quả nghiên cứu của cơ quan nhà nước, các tổ chức khoa học, công nghệ của nhà nước (thực hiện các công trình nghiên cứu được ngân sách nhà nước chi trả) với kết quả nghiên cứu của các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủđểđảm bảo tính khách quan của các kết luận
khoa học. Các tri thức chung về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính của các học giả nước ngoài cũng phải được học hỏi, tiếp thu vào điều kiện của Việt Nam. Thành tựu của các nước trong xây dựng pháp luật về dịch vụ công cũng là những kinh nghiệm quý cho chúng ta khi thực hiện điều chỉnh bằng pháp luật với các dịch vụ công, nhất là các dịch vụ còn mới ở Việt Nam nhưng có lịch sử phát triển lâu đời ở nhiều nước như công chứng, đăng ký giao dịch bảo đảm, đăng ký quyền sở hữu...
Vào đầu những năm 2000, các nghiên cứu về dịch vụ công thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học quản lý, kinh tế học và cả các cơ quan nhà nước. Kết quả các công trình nghiên cứu khoa học, các hội thảo, hội nghị đã làm thay đổi nhận thức của các cơ quan nhà nước, thúc đẩy sự ra đời của các mô hình cung cấp dịch vụ công công và cả các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Tuy nhiên, vài năm trở lại đây các công trình nghiên cứu về đề tài này trở nên thưa vắng. Nhiều vấn đề mới phát sinh không có luận cứ khoa học để giải quyết thỏa đáng, căn bản như vấn đề có thể cho phép cá nhân, tổ chức thực hiện những dịch vụ công nào, thực hiện đến đâu? Vì thế, Nhà nước cần tiếp tục đầu tư cho các nghiên cứu về dịch vụ, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để phục vụ hoạt động xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với hoàn cảnh của đất nước, điều kiện của từng địa phương và với yêu cầu riêng của từng dịch vụ cụ thể.
3.2.2. Hoạch định chính sách về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; xây dựng chương trình, kế hoạch xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Mối quan hệ giữa chính sách với xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện ở chỗ: các chính sách sẽ là định hướng, giới hạn phạm vi văn bản, quy định nội dung các điều luật. Ngược lại, các văn bản quy phạm pháp luật phải thể hiện rõ ràng một hay một số các chính sách có liên quan [52]. Trong xây dựng pháp luật việc nhận diện các chính sách và phân tích các chính sách đó giữ vai trò quyết định. Các chính sách về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, của Nhà nước về việc xác định vị trí, vai trò của dịch vụ trong quản lý hành chính nhà nước, trong phục vụ các quyền dân sự, kinh tế, chính trị của nhân dân và đặc biệt thể hiện những định hướng lớn cho phát triển từng dịch vụ hay tất cả các dịch vụ nói chung. Các chính sách về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính đã được xác định bao gồm: chính sách lấy sự hài lòng của nhân dân là chuẩn mức đánh giá chất lượng dịch vụ; chính
sách xã hội hóa các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; chính sách trao quyền tự chủ cho các tổ chức dịch vụ công của nhà nước. Trong công tác xây dựng pháp luật các chính sách này đã được thể chế vào các văn bản quy phạm pháp luật thông qua nội dung các quy định khác nhau, như các quy định về nguyên tắc thực hiện dịch vụ, quy định về nhiệm vụ quyền hạn của tổ chức dịch vụ hay quy định về hình thức cung cấp dịch vụ. Để hoạt động hoàn thiện pháp luật có hiệu quả cao, một mặt Nhà nước tiếp tục thực hiện triệt để các chính sách đã ban hành, mặt khác nghiên cứu đưa ra các chính sách thích hợp với xu thế phát triển của các dịch vụ như chính sách phi quyền lực hóa các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Đây sẽ là định hướng quan trọng để vừa đẩy mạnh chuyển giao các dịch vụ cho cá nhân, tổ chức cung cấp, vừa tách dần việc cung cấp dịch vụ ra khỏi phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước, giao cho các tổ chức dịch vụ công của nhà nước thực hiện.
Hoàn thiện pháp luật trên cơ sở chương trình, kế hoạch đã xây dựng trước tạo thế chủ động cho các cơ quan nhà nước trong việc ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật. Các công việc cần thiết tiến hành như chuẩn bị cơ sở vật chất, nhân lực, thu thập và xử lý nhu cầu của những nhóm đối tượng khác nhau về dịch vụđể xác định tính cấp thiết,... đều là các công việc phức tạp, cần phải được phân công rõ ràng. Kế hoạch, chương trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật cho phép các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định được những nhiệm vụ cần được tiến hành, các mục tiêu cụ thể của từng nhiệm vụ, mục đích cuối cùng của toàn bộ kế hoạch, chương trình. Không chỉ giúp các cơ quan nhà nước chủ động trong xây dựng, ban hành pháp luật, kế hoạch, chương trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn giúp hạn chếđến mức thấp nhất sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Mặc dù cùng có nhu cầu về tính cấp thiết hoặc cùng có khiếm khuyết cần khắc phục nhưng thứ tựưu tiên trong chương trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật của các cơ quan nhà nước đối với pháp luật về từng dịch vụ cụ thể hoặc với mỗi nội dung cụ thể của pháp luật là khác nhau. Nếu không có một kế hoạch, chương trình thống nhất, nhất quán thì việc hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật này sẽ làm cho văn bản đó vênh với những văn bản khác, công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật là "cuộc rượt đuổi" không có điểm dừng.
Kế hoạch, chương trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không phải là một kế hoạch, chương trình độc lập mà mỗi Bộ, cơ quan ngang bộ xây dựng chương trình, kế hoạch xây dựng, hoàn thiện pháp luật
về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính liên quan đến chức năng, nhiệm vụ quản lý của bộ mình. Dưới góc độ tổng thể, Chính phủ sẽ thống nhất các kế hoạch của từng bộ, cơ quan ngang bộ thành kế hoạch, chương trình chung nằm trong chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ hoặc đề xuất đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, hoặc điều phối, thống nhất, hài hòa hóa các kế hoạch, chương trình của các cơ quan cấp dưới. Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, các bộ, cơ quan ngang bộ tham mưu cho Chính phủđể kế hoạch, chương trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công thành một chỉnh thể thống nhất.
3.2.3. Thực hiện thường xuyên rà soát, hệ thống hóa pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Thực hiện rà soát thường xuyên không trực tiếp khắc phục những hạn chế, thiếu sót pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhưng là cơ sở để đánh giá toàn diện, chính xác pháp luật hiện hành nhằm đề ra biện pháp thích hợp hoàn thiện pháp luật. Tùy vào mục tiêu hoàn thiện pháp luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định phạm vi rà soát: Nếu chỉ hoàn thiện pháp luật về một dịch vụ liên quan thì việc rà soát chỉ đặt ra với những văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ đó, ví dụ nếu chỉ đánh giá các quy định về đăng ký phương tiện giao thông đường bộ thì chỉ rà soát những văn bản quy phạm pháp luật có quy định về dịch vụ này; rà soát có thể thực hiện với pháp luật về một nhóm dịch vụ có liên quan với nhau hoặc có cùng tính chất với nhau để đánh giá sự đồng bộ, thống nhất, phù hợp của pháp luật về các dịch vụ đó, ví dụ rà soát pháp luật về công chứng với chứng thực, pháp luật về cấp các loại giấy chứng nhận ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Rà soát có thể về một nội dung cụ thể liên quan đến tất cả các dịch vụđể phục vụ việc hoàn thiện nội dung cụ thểđó, ví dụ rà soát các quy định về phí, lệ phí trong