1.1.1. Khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Dịch vụ công là khái niệm để chỉ những hoạt động thoả mãn nhu cầu, lợi ích của đông đảo dân chúng do nhà nước tổ chức cung cấp như một cách thức thực hiện chức năng phục vụ của nhà nước. Tại các quốc gia khác nhau, khái niệm và phạm vi dịch vụ công không thống nhất, và trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia thì phạm vi dịch vụ công cũng có sự thay đổi phụ thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội.
Ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế - xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã hội,…). Trong khi đó, ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần và sức khoẻ của người dân (như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao,... thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường,.. thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch,… mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng… Còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện [28].
Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một bộ phận của dịch vụ công. Tuy nhiên, tại nhiều nước chỉ có khái niệm dịch vụ công, để chỉ tất cả các dịch vụ phục vụ lợi ích của dân chúng thuộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. Những nước có nền kinh tế thị trường phát triển tự do thì nhà nước ít can thiệp vào các hoạt động của thị trường, các dịch vụ công do cơ quan hành chính cung cấp cũng bị thu hẹp. Khái niệm dịch vụ hành chính công được sử dụng ở một số nước mà sự quản lý của nhà nước đối với thị trường còn chặt chẽ như Hàn Quốc, Việt Nam [51, tr.60,61].
Khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau như nguồn gốc ra đời, tính chất dịch vụ hay chủ thể thực hiện.
Xét về nguồn gốc ra đời, thì dịch vụ công nói chung hay dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ xuất hiện, tồn tại và phát triển trên những điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của nhà nước và xuất phát từ những đòi hỏi khách quan của dân chúng. Dịch vụ công là những dịch vụ phục vụ nhu cầu, lợi ích liên quan đến mọi người trong cộng đồng, có tính phổ biến và tạo ra sự liên kết về lợi ích cho toàn xã hội. Nhưng từng người hoặc thậm chí là một nhóm đông người không thể tự thực hiện được do bị hạn chế về tài chính, khả năng tổ chức thực hiện. Nhà nước, một tổ chức bao trùm lên toàn xã hội với sức mạnh kinh tế và bộ máy các cơ quan nhà nước được tổ chức rộng khắp, chặt chẽ trong phạm vi toàn lãnh thổ từ trung ương đến địa phương phải đứng ra bảo đảm những nhu cầu đó. Tuy nhiên, dịch vụ công chỉ xuất hiện trong nền chính trị dân chủ, nhà nước được xác định là tổ chức công quyền để phục vụ dân chúng, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là mối quan hệ bình đẳng, hợp tác. Mặt khác, nhà nước chỉ có thểđảm trách được vai trò cung cấp các dịch vụ công khi có đủ khả năng về kinh tế, điều kiện vật chất, nhân lực. Dịch vụ công ra đời trước hết tại các nhà nước tư sản phát triển từ cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX. Phạm vi các dịch vụ công chỉ thực sựđược mở rộng, phát triển sau chiến tranh Thế giới lần thứ hai cùng với quá trình tái thiết đất nước, tổ chức lại các hoạt động sản xuất, hoạt động xã hội tại các nước tư sản ở châu Âu với lý thuyết "Nhà nước phúc lợi chung" [37, tr.92]. Dịch vụ công còn xuất hiện từ nhu cầu chung của dân chúng:
Nhu cầu chung về duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốc phòng, an ninh, ngoại giao; Nhu cầu chung về bảo vệ trật tự kinh tế, trật tự mua bán trên thị trường, nhu cầu quản lý thị trường, bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ; Nhu cầu chung về cung cấp phương tiện công cộng, sự nghiệp công cộng cho toàn thể các thành viên trong xã hội như: khám, chữa bệnh, giáo dục phổ thông, giao thông công cộng; Nhu cầu chung về xây dựng hệ thống bảo trợ và cứu tế xã hội, giúp đỡ những người có hoàn cảnh khó khăn như: giúp đỡ người nghèo, bảo trợ xã hội; Nhu cầu chung về quản lý tài nguyên, tài sản công cộng như quản lý tài sản nhà nước, bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên; Nhu cầu chung về quyền công dân, quyền con người, quyền tự do khi mức sống đã được nâng cao [15, tr.18,19].
Nhu cầu chung của dân chúng đã làm xuất hiện trước hết các dịch vụ phục vụ cộng đồng như vận tải công cộng, xử lý rác thải, chăm sóc y tế, giáo dục,... và sau đó là những dịch vụ phục vụ việc thực hiện các quyền con người, quyền công dân
cũng như thiết lập, duy trì trật tự trong hoạt động kinh tế, giao dịch dân sự của dân chúng, đó là các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
Trong những năm 90 của thế kỷ trước, khi chủ trương xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp như văn hóa, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ của Đảng và Nhà nước được triển khai thực hiện hay việc "phá thế độc quyền" của nhà nước trong cung cấp dịch vụ bưu chính, viễn thông, vệ sinh môi trường... đã đánh dấu sự xuất hiện chính thức dịch vụ công tại Việt Nam. Phạm vi dịch vụ công lúc ban đầu chỉ bao gồm các dịch vụ công cộng như xử lý rác thải đô thị, vận tải công cộng, các dịch vụ sự nghiệp: y tế, giáo dục - đào tạo, văn hóa. Đến những năm 2000, cùng với các tiến bộ của đổi mới thể chế chính trị, cải cách hành chính nhà nước, phạm vi dịch vụ công được mở rộng, bao gồm cả các dịch vụ gắn với hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhất là các cơ quan hành chính đểđáp ứng việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Những dịch vụ này trước kia là những hoạt động quản lý nhằm thiết lập, duy trì trật tự xã hội phù hợp với ý chí của Nhà nước, nay được tổ chức lại dưới hình thức dịch vụ phục vụ nhu cầu phổ biến của toàn thể dân chúng. Sự ra đời của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuất phát từ nhu cầu phải thay đổi việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước khi giải quyết yêu cầu, kiến nghị của nhân dân. Vào những năm 1990, mô hình quản lý nhà nước kiểu cũ, kiểu quản lý hành chính tập trung với sự bao cấp của Nhà nước không còn phù hợp với yêu cầu phát triển của kinh tế - xã hội. Cơ chế bao cấp vừa không mang lại hiệu lực, hiệu quả cho quản lý nhà nước, vừa không đáp ứng được nhu cầu của dân chúng khi thiết lập các quan hệ thương mại, dân sự trong nền kinh tế bắt đầu vận hành theo nguyên tắc thị trường tự do. Thay đổi cách thức quản lý nhà nước là yêu cầu nội sinh từ chính nhà nước và là đòi hỏi khách quan từ dân chúng. Một mặt, nhà nước ban hành, sửa đổi, bổ sung các chính sách, pháp luật phù hợp với tình hình mới. Mặt khác, các cơ quan nhà nước tổ chức lại việc giải quyết yêu cầu của cá nhân, tổ chức với công quyền theo cách thức của cung cấp dịch vụ công thay cho cách thức hành chính, quyền lực nhà nước kiểu cũ. Quan hệ giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, tổ chức từ chỗ là quan hệ bất bình đẳng theo cơ chế xin phép - cho phép được thay bằng quan hệ yêu cầu dịch vụ - cung cấp dịch vụ. Cải cách phương thức quản lý hành chính là tiền đề cho sự xuất hiện của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
Xét về tính chất, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn lợi ích của toàn thể hoặc đa số dân chúng trong một quốc gia, một địa phương, một vùng lãnh thổ. Tiếp cận từ tính chất phục vụ, dịch vụ công là những "dịch vụ được
cung cấp hoặc tạo điều kiện thực hiện vì nhu cầu và lợi ích của toàn thể dân chúng"
[99, tr.1246], hoặc "dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội(...) hoạt động không vì mục đích lợi nhuận" [81, tr.49], hoặc "Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người dân" [80, tr.35]. Có quan điểm tuyệt đối hóa tính chất phục vụ của dịch vụ công khi cho rằng "tất cả mọi hoạt động của nhà nước, không loại trừ một lĩnh vực nào, phải được coi là dịch vụ công", theo đó nhà nước phải ban hành một hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện hệ thống pháp luật đó cũng như duy trì những truyền thống, thói quen, đạo đức để tạo lập một trật tự công cộng trong đó tất cả mọi người dân chung sống hoà bình [40, tr.42]. Theo cách hiểu này thì ngay cả những hoạt động quản lý (cai trị) của nhà nước cũng có thể hiểu là dịch vụ vì nó thiết lập, duy trì một trật tự phục vụ lợi ích của cộng đồng. Các hoạt động của nhà nước, cơ quan, đơn vị nhà nước là một tập hợp những hoạt động dịch vụ mà các cơ quan, đơn vị này cung cấp. Có thể thấy trong một nhà nước dân chủ thì không có lợi ích nhà nước biệt lập hay mâu thuẫn với lợi ích của sốđông dân chúng nên những hoạt động quản lý hướng tới phục vụ nhân dân là điều hiển nhiên nhưng không thểđồng nhất giữa mục đích phục vụ trong hoạt động của nhà nước với các dịch vụ công.
Tính chất phục vụ của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện ở chỗ nó thỏa mãn nhu cầu của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước, tạo ra các điều kiện thực tế để cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, lợi ích của mình. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bao giờ cũng nhằm hướng tới thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của từng cá nhân, tổ chức xác định và tạo ra sự liên kết trong xã hội. Có những dịch vụ công được tổ chức để phục vụ một nhóm người xác định trong xã hội nhưng không vì thế các dịch vụ này không có tính phổ biến vì việc thỏa mãn nhu cầu của một nhóm người chính là điều kiện để tạo ra sự bình đẳng trong hưởng thụ dịch vụ của tất cả mọi người. Ví dụ, dịch vụ trợ giúp pháp lý được cung cấp cho đối tượng chính sách xã hội như "người nghèo, người có công với cách mạng, người già cô đơn, người tàn tật và trẻ em không nơi nương tựa, người dân tộc thiểu số thường trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn" giúp cho người được trợ giúp pháp lý "bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật"
(Điều 3, Điều 10 Luật Trợ giúp pháp lý). Bên cạnh đó, dịch vụ công còn góp phần xóa bỏ hoặc hạn chế những yếu tố bất lợi cho xã hội như tình trạng đói nghèo, thất
học, bất bình đẳng trong hưởng quyền và lợi ích. Đây chính là điểm khác biệt giữa dịch vụ công với các dịch vụ dân sự, thương mại.
Khi tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung cấp, dịch vụ công được hiểu là "những dịch vụ được cung cấp bởi Nhà nước cho công chúng trực tiếp (thông qua các tổ chức công) hoặc bằng nguồn tài chính của nhà nước cho tư nhân thực hiện" [104]. Dịch vụ công thể hiện vai trò phục vụ xã hội của nhà nước, nhà nước phải chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ cho dân cư. Nhưng việc "đưa" dịch vụ trực tiếp đến dân chúng có thể được thực hiện bằng nhiều cách khác nhau. Nhiều nước đã mở rộng việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực phi nhà nước: tư nhân tham gia rộng rãi vào việc cung cấp các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, cung cấp lương thực, vận tải công cộng, điện... Đối với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, ở một số nước các tổ chức tự quản cộng đồng cũng tham gia vào cung cấp dịch vụ như tại Canada, Thụy Điển, Pháp. Tại Mỹ, hiệp hội nghề nghiệp được phép thẩm tra và cấp các giấy chứng nhận điều kiện sản xuất, kinh doanh đối với một số ngành nghề; hoạt động công chứng tại hầu hết các quốc gia phát triển như Pháp, Đức, Australia chủ yếu được thực hiện bởi các công chứng viên độc lập (công chứng tư) [13, tr.2].
Ở Việt Nam, có ý kiến cho rằng dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ có thể do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, bởi dịch vụ này gắn với thẩm quyền hành chính - pháp lý là loại thẩm quyền chỉ thuộc về cơ quan hành chính, không thể chuyển giao cho các chủ thể khác. Cùng một hoạt động nếu do nhà nước thực hiện thì là dịch vụ công còn do các tổ chức phi nhà nước thực hiện thì chỉđược coi là các dịch vụ thông thường. Ví dụ, hoạt động công chứng do phòng công chứng thực hiện là dịch vụ công, còn do văn phòng công chứng thực hiện chỉ là dịch vụ pháp lý thông thường [51, tr.65,66]. Về vấn đề này có thể thấy dịch vụ công xuất phát từđòi hỏi của dân chúng trước nhà nước nên trách nhiệm cung cấp dịch vụ cho dân cư thuộc về nhà nước. Nhà nước có thể tổ chức việc cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau nhằm đáp ứng tốt nhất nhu cầu của nhân dân. Nếu việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan nhà nước (độc quyền) không còn đáp ứng được yêu cầu thì nhà nước sẽ phải mở rộng phạm vi chủ thể bằng cách cho phép cá nhân, tổ chức cùng tham gia. Quá trình chuyển giao từ nhà nước sang cho các cá nhân, tổ chức phi nhà nước chỉ nhằm đáp ứng tốt nhất nhu cầu của dân chúng mà không làm mất đi tính chất của các dịch vụ. Các cá nhân, tổ chức cung cấp dịch vụ khi có sự cho phép và đặt dưới sự kiểm soát của nhà nước. Trong hoạt động công chứng, Luật Công chứng không phân biệt giữa hoạt động của phòng công chứng và văn phòng công chứng. Tất cả các công chứng viên đều do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm khi đáp
ứng đầy đủ những tiêu chuẩn chung do pháp luật quy định. Pháp luật cũng không phân biệt giá trị pháp lý của văn bản công chứng. Mặt khác, dù cơ chế tài chính để duy trì hoạt động của phòng công chứng và văn phòng công chứng hoàn toàn khác nhau nhưng phí công chứng được quy định thống nhất, đối tượng công chứng cũng không có sự phân biệt giữa hai tổ chức này.
Pháp luật Việt Nam tiếp cận khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính từ góc độ tổng quát. Theo Điều 3 Nghịđịnh số 64/2007/NĐ-CPngày 10/4/2007 Về