HIỆN NAY
Mặc dù đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong thời gian qua nhưng pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập so với đòi hỏi của dân chúng về dịch vụ, nhu cầu của quản lý nhà nước và yêu cầu phát triển các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
2.3.1. Những hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã thực hiện khảo sát 124 hiệp hội đại diện cho 77.000 doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi cả nước về chất lượng hoạt động xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật của các Bộ liên quan đến doanh nghiệp (LDEA) giai đoạn 2005 - 2009 đối với 14 Bộ có liên quan trực tiếp đến doanh nghiệp. Về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, khảo sát đưa ra bốn tiêu chí để đánh giá là: tính minh bạch, tính phù hợp, tính thống nhất và tính ổn định. Đánh giá của LDEA là:
Đa số các Bộ chỉ đạt loại khá và trung bình. Trong đó, các Bộ Y tế, Tài nguyên và Môi trường, Giao thông Vận tải và Xây dựng bị xếp loại chất lượng thấp. Và kết quả này cũng trùng với nhận xét của nhiều doanh nghiệp và chuyên gia. Trên thực tế, hiện nay không ít nghị định của Chính phủ do các Bộ nêu trên chủ trì soạn thảo nhưng chưa triển khai thì đã bị vướng mắc. Nhiều thông tư hướng dẫn thực hiện do các Bộ này ban hành cũng thiếu tính khả thi [69].
Sang năm 2011, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp phối hợp với Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam tiếp tục điều tra 207 hiệp hội doanh nghiệp cấp trung ương và cấp tỉnh đại diện cho 419.000 doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân kinh doanh trong cả nước về chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các bộ (MEI). Về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, MEI cũng đánh giá dưới ba tiêu chí: tính minh bạch, tính thống nhất - khả thi - công bằng, tính hợp lý. Tuy nhiên chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được các hiệp hội chấm điểm trong MEI thấp hơn so với LDEA, tất cả các Bộ được hỏi chỉ đạt điểm trung bình từ 59,01 xuống 51,37 điểm trên thang điểm 100 [70]. Theo báo cáo LDEA, MEI thì tất cả các tiêu chí về tính minh bạch, tính phù hợp, tính thống nhất và tính ổn định của các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ ban hành đều chỉđạt mức điểm trung bình. Hai báo cáo LDEA và MEI không chỉ đề cập đến văn bản do
các bộ ban hành mà còn cả những văn bản của Quốc hội, Chính phủ do Bộ tham gia soạn thảo. Mặc dù, phạm vi khảo sát là pháp luật liên quan đến doanh nghiệp không trùng khớp hoàn toàn với pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, nhưng những đánh giá này cũng phù hợp với nhận xét về tình trạng pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay.
Những hạn chế của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện chủ yếu ở những điểm sau:
2.3.1.1. Nhiều nội dung quan trọng của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn còn thiếu hoặc chưa được quy định một cách khoa học
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn thiếu những quy định cụ thể, cần thiết cho việc cung cấp dịch vụ cũng như bảo vệ quyền, lợi ích của các bên trong dịch vụ.
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa quy định cụ thể có định lượng, định chất các điều kiện cơ sở vật chất đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụ Cơ sở vật chất là một trong những điều kiện cần thiết để các cơ quan nhà nước, tổ chức dịch vụ công của Nhà nước, của cá nhân, tổ chức có thể cung cấp các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Nếu pháp luật không quy định rõ ràng, có định lượng, định chất, các điều kiện cơ sở vật chất sẽ gây ra những trở ngại cho việc cung cấp dịch vụ. Trước hết, các cơ quan nhà nước, các tổ chức dịch vụ công không có chuẩn mực rõ ràng để thực hiện việc đầu tư xây dựng, mua sắm hoặc thuê tài sản phù hợp. Các cơ quan quản lý nhà nước cũng không có cơ sở để đánh giá một tổ chức dịch vụ công cụ thể đã đáp ứng được yêu cầu của việc cung cấp dịch vụ hay chưa trước khi quyết định cho phép hoạt động. Đặc biệt, trong điều kiện ứng dụng công nghệ thông tin mạnh mẽ như hiện nay nếu pháp luật không quy định chuẩn về cơ sở hạ tầng thì không thể thực hiện việc kết nối giữa các cơ quan, tổ chức cùng cung cấp một dịch vụ, kết nối giữa các dịch vụ có liên quan chặt chẽ với nhau hoặc với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
Với các cơ quan nhà nước, các tổ chức dịch vụ công thuộc cơ quan nhà nước trang thiết bị làm là tài sản nhà nước được đầu tư xây dựng, mua sắm từ ngân sách nhà nước để bảo đảm cho cơ quan, tổ chức hoàn thành nhiệm vụđược giao trong đó có cung cấp các dịch vụ công. Tuy nhiên, với nhiều dịch vụ ngoài những trang thiết bị làm việc thông dụng khác, pháp luật cần phải quy định những điều kiện cơ sở vật chất đặc thù. Ví dụ, việc xây dựng Hệ thống thông tin đăng ký doanh nghiệp chỉ có thể thực hiện được thông suốt khi tất cả các phòng đăng ký kinh doanh trong cả nước được trang bị máy tính đồng bộ có kết nối. Hoặc việc triển khai thủ tục hải
quan một cửa quốc gia cũng đòi hỏi chi cục hải quan các cửa khẩu trong phạm vi cả nước phải kết nối liên thông. Trong dịch vụ chứng thực bản sao từ bản chính, máy photocopy cho phép có bản sao chính xác và thay được sức lao động thủ công của con người. Nhưng văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến các dịch vụ này đều không quy định rõ những yêu cầu vềđiều kiện vật chất này.
Với các tổ chức cung cấp dịch vụ công của cá nhân, tổ chức nếu pháp luật không quy định cụ thể các điều kiện vật chất thì các tổ chức này sẽ bằng nhiều cách giảm chi phí hoạt động trong đó có việc không đầu tư mua sắm trang thiết bị, hiện đại hóa trụ sở. Việc này có thể dẫn đến chất lượng dịch vụ không đảm bảo, tạo điều kiện cho cá nhân, tổ chức lợi dụng vi phạm pháp luật. Vụ việc xảy ra với Văn phòng công chứng Ba Đình, Hà Nội là một ví dụ. Văn phòng này đã thực hiện công chứng hợp đồng thế chấp và hợp đồng chuyển nhượng quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất ở cho cùng một bất động sản trong khoảng thời gian chưa đến một năm (ngày 23/7/2008 công chứng hợp đồng thế chấp, ngày 6/2/2009 công chứng hợp đồng chuyển nhượng) với những cá nhân khác nhau, gây thiệt hại cho cả người nhận thế chấp và người nhận chuyển nhượng. Một trong những lý do mà Văn phòng công chứng Ba Đình giải trình với Sở Tư pháp Hà Nội là công tác lưu trữ trên phần mềm máy tính còn hạn chế nên khi kiểm tra không phát hiện tài sản đã được công chứng thế chấp một lần tại Văn phòng khi công chứng hợp đồng chuyển nhượng [81]. Trên thực tế, ở tất cả các địa phương trong cả nước sự kết nối thông tin giữa các phòng công chứng với các văn phòng công chứng, với cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm trong các giao dịch bất động sản còn rất kém mà nguyên nhân chính là chưa có quy định của pháp luật để các bên có liên quan cung cấp, cập nhật thông tin đồng bộ vào một hệ thống chung thống nhất.
Các quy định về quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới
Các quy định về quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính mặc dù đã có những thay đổi tích cực nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Những hạn chế này thể hiện trước hết ở các quy định về cơ quan, đơn vị của nhà nước được giao cung cấp dịch vụ vẫn còn đậm dấu ấn của quản lý tập trung, bao cấp. Pháp luật vẫn trao quyền cho cơ quan hành chính nhà nước quyết định các vấn đề về nhân lực, kinh phí hoạt động, thực hiện việc giao nhiệm vụ hàng năm cho các cơ quan, đơn vị cung cấp dịch vụ. Các quy định này vừa không tạo ra sự chủ động cho các tổ chức dịch vụ công của nhà nước trong phục vụ nhu cầu của nhân dân, vừa tạo ra sự phân biệt rõ ràng giữa cách thức quản lý với tổ chức
dịch vụ công của nhà nước và tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức. Vì vẫn còn mang nặng dấu ấn của quản lý nhà nước nên các quy định pháp luật chưa tách biệt được giữa cung cấp dịch vụ với quản lý nhà nước đối với việc cung cấp dịch vụ. Các cơ quan hành chính nhà nước vẫn vừa là chủ thể cung cấp dịch vụ vừa là chủ thể quản lý nhà nước về cung cấp dịch vụ. Bên cạnh đó, các tổ chức dịch vụ công của nhà nước cũng được giao thực hiện những nhiệm vụ quản lý nhà nước, như các văn phòng công chứng vẫn được giao nhiệm vụ giúp sở tư pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, các phòng đăng ký quyền sử dụng đất được giao nhiệm vụ quản lý hồ sơđịa chính.
Với những dịch vụ có sự tham gia cung cấp của cá nhân, tổ chức như công chứng, thừa phát các quy định hiện hành về quản lý nhà nước cũng bộc lộ nhiều hạn chế. Pháp luật vẫn quy định nhiều nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước như xây dựng và ban hành quy tắc đạo đức hành nghề, hướng dẫn nghiệp vụ, giải quyết khiếu nại giữa các bên ... là chưa phù hợp. Quy tắc đạo đức hành nghề nên giao cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp của công chứng viên hoặc thừa phát lại xây dựng, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ phê chuẩn. Việc bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cũng nên để cho các công chứng viên, tổ chức hành nghề công chứng, thừa phát lại, văn phòng thừa phát lại chủ động kết hợp với các cơ sở đào tạo thực hiện tùy vào điều kiện hoạt động và nhu cầu cụ thể của từng tổ chức. Các cơ quan nhà nước chỉ quy định các nguyên tắc thực hiện việc bồi dưỡng và duy trì chếđộ kiểm tra, sát hạch đểđảm bảo chất lượng hoạt động đào tạo, bồi dưỡng.
Còn thiếu các quy định về giải quyết tranh chấp, bồi thường thiệt hại và chế tài khi các bên có vi phạm pháp luậtvề dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Các văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hầu như không quy định về giải quyết tranh chấp. Đối với việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan, tổ chức của nhà nước nếu có tranh chấp thì cá nhân, tổ chức liên quan có thể thực hiện khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo (sau ngày 1/7/2012 theo quy định của Luật Khiếu nại), hoặc có thể khởi kiện một vụ án hành chính tại tòa án nhân dân. Tuy nhiên không phải mọi tranh chấp về dịch vụđều nằm trong phạm vi điều chỉnh của Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Tố tụng hành chính, nhất là khi các dịch vụđược chuyển giao cho đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ thực hiện. Trong khi đó các tranh chấp xảy ra trong việc cung cấp dịch vụ của các tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức thì không thể áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo để giải quyết, áp dụng theo các quy định của pháp luật dân sự cũng có những trở ngại.
Các quy định của pháp luật về bồi thường thiệt hại cũng được quy định rất sơ sài không đủ để các bên, cơ quan nhà nước có thẩm quyền làm căn cứ giải quyết khi có thiệt hại hoặc tranh chấp về bồi thường thiệt hại xảy ra. Với các dịch vụ do các cơ quan hành chính, tổ chức dịch vụ công của nhà nước cung cấp nếu thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước theo Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước thì căn cứ vào Luật này và các văn bản pháp luật có liên quan khác để giải quyết. Nếu các dịch vụ nằm ngoài phạm vi Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước quy định mà có thiệt hại xảy ra cho cá nhân, tổ chức thì có thể áp dụng theo Điều 619 Bộ luật Dân sự về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra. Với thiệt hại do cá nhân trong tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức gây ra khi cung cấp dịch vụ thì có thể áp dụng Điều 618 để xác định trách nhiệm bồi thường của tổ chức. Nếu tổ chức dịch vụ công chứng minh được người gây thiệt hại không gây thiệt hại trong khi thực hiện nhiệm vụ được giao thì việc bồi thường lại theo Điều 604 Bộ luật Dân sự về bồi thường thiệt hại khi có lỗi [26]. Tuy nhiên, giữa các văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước, Bộ luật Dân sự không thống nhất. Theo Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước thì dịch vụ công chứng, chứng thực, dịch vụ trợ giúp pháp lý, cung cấp thông tin không nằm trong phạm vi bồi thường Luật đã liệt kê. Nếu các văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ công tương ứng dẫn chiếu đến khoản 14 Điều 13 với quy định mở "các trường hợp bồi thường khác do pháp luật quy định" thì việc bồi thường cho cá nhân, tổ chức vẫn có thể theo các quy định về trách nhiệm bồi thường nhà nước. Nhưng Luật Công chứng chỉ quy định nghĩa vụ của tổ chức hành nghề công chứng bồi thường thiệt hại do lỗi của công chứng viên gây ra cho người yêu cầu công chứng không quy định rõ việc bồi thường này thực hiện như thế nào, trong khi Luật Trợ giúp pháp lý lại quy định trong trường hợp có tranh chấp thì giải quyết theo quy định của pháp luật dân sự, còn Nghị định số 79/2007/NĐ-CP về chứng thực quy định chung chung nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Mặt khác, các văn bản quy định về bồi thường thiệt hại hiện nay mới chỉ chú trọng việc bồi thường cho bên yêu cầu, hưởng thụ dịch vụ công, ví dụ Luật Công chứng chỉ quy định bồi thường cho người yêu cầu công chứng, mà chưa chú ý đến thiệt hại có thể xảy ra với các cá nhân, tổ chức khác.
Cũng nhằm hạn chế thiệt hại khi có rủi ro xảy ra, Luật Công chứng có quy định về trách nhiệm mua bảo hiểm nghề nghiệp cho công chứng viên, Nghị định số 61/2009/NĐ-CP quy định về ký quỹđối với các văn phòng thừa phát nhưng các quy định không rõ rang, gây khó khăn trong triển khai thực hiện.
2.3.1.2. Các quy định về thủ tục thực hiện nhiều dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa thật thuận tiện cho dân chúng hưởng thụ dịch vụ
Thủ tục thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một bộ phận của thủ tục hành chính. Để thủ tục hành chính thuận lợi, thông suốt ngay từ những giai đoạn đầu của đổi mới, thủ tục hành chính đã là một nội dung quan trọng được tập trung cải cách đầu tiên. Cải cách thủ tục hành chính luôn là một trong những nhiệm vụ cơ bản được xác định trong các văn kiện của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước về cải cách hành chính. Trong giai đoạn 2001 - 2010 cải cách thủ tục