Ở VIỆT NAM
Khi dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra đời thì đồng thời xuất hiện nhu cầu cần có các quy tắc chung làm cơ sở cho hành vi của các bên chủ thể. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa có tính chất phục vụ quyền, lợi ích của dân chúng, vừa bảo đảm mục đích quản lý nhà nước, dưới góc độ khác, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa liên quan đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, vừa liên quan đến hoạt động của bộ máy nhà nước nên việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch vụ phải bằng pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
1.2.1. Khái niệm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Do quan niệm về dịch vụ công và xác định phạm vi dịch vụ công ở các nước khác nhau là khác nhau, truyền thống, đặc điểm của hoạt động xây dựng pháp luật của các nước cũng không thống nhất nên pháp luật về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính tại các nước có sự khác biệt. Tại hầu hết các nước, pháp luật về dịch vụ công là hệ thống các quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền (cơ quan lập pháp, cơ quan hành chính nhà nước) ban hành. Nhưng cách thức quy định về dịch vụ công trong các văn bản quy phạm pháp luật cũng không giống nhau. Có những dịch vụ được quy định độc lập trong một hoặc một số văn bản pháp luật như Luật Công chứng của Cộng hòa liên bang Đức, Điều lệ Công chứng của Cộng hòa Pháp, các quy định về công chứng tại các bang thuộc Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Luật về Công chứng, Luật Cấp phép hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa hoặc các quy định về giao dịch bảo đảm như Luật Đăng ký bất động sản của Nhật Bản, Luật Đăng ký bất động sản của Hàn Quốc, Luật về Đăng ký bất động sản của Cộng hòa liên bang Đức... Trong khi các dịch vụ khác có thểđược quy định chung
trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như Bộ luật Dân sự của Cộng hòa Pháp quy định về đăng ký khai sinh, khai tử, đăng ký kết hôn, đăng ký giao dịch bảo đảm, Luật về Quyền sở hữu tài sản của Trung Quốc quy định về đăng ký tài sản, đăng ký giao dịch bảo đảm với tài sản là bất động sản. Các hoạt động như đăng ký kinh doanh, chứng nhận điều kiện kinh doanh được quy định trong Luật (Bộ luật) Thương mại, Luật Công ty của một số nước. Với các quốc gia là thành viên của Liên minh châu Âu, pháp luật của Liên minh châu Âu (Hiến pháp Liên minh châu Âu, Hiệp ước CE, các phán quyết của Tòa án công lý của Liên minh châu Âu) là một bộ phận của pháp luật về dịch vụ công trong mỗi quốc gia bên cạnh các quy định pháp luật của các quốc gia đó [22, tr.27],[53, tr.448, 449],[100]. Ở một số nước như Pháp, Mỹ, Anh, Đức, Thụy Điển, Phần Lan Tòa án có thể ra phán quyết về việc một dịch vụđược coi là dịch vụ công, một doanh nghiệp, tổ chức cụ thểđược công nhân là tổ chức cung cấp dịch vụ công. Phán quyết của Tòa án là căn cứ pháp lý để các doanh nghiệp, tổ chức có liên quan thực hiện pháp luật trong cung cấp dịch vụ công cũng như hưởng các quyền, nghĩa vụ của một tổ chức cung cấp dịch vụ công. Phán quyết của Tòa cũng là cơ sở để các cơ quan hành chính kiểm tra hoạt động của doanh nghiệp, tổ chức cung cấp dịch vụ, hay chính các Tòa án áp dụng pháp luật về dịch vụ công giải quyết khi tranh chấp xảy ra [53, tr.452-454]. Các nước Anh, Pháp, Mỹ Chính phủ và các cơ quan hành chính, các tổ chức dịch vụ công ban hành các Tuyên ngôn về dịch vụ công như là một hình thức cam kết cung cấp đầy đủ, có chất lượng các dịch vụ công cho dân chúng trong phạm vi trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức đó. Tuyên ngôn về dịch vụ công cũng được sử dụng làm căn cứđể truy cứu trách nhiệm, giải quyết tranh chấp liên quan đến dịch vụ công do các cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm.
Tại Anh, năm 1991, Chính phủ đã phát động phong trào được gọi là Hiến chương công dân, dùng hình thức hiến chương thông báo công khai với công chúng nội dung, tiêu chuẩn, trách nhiệm của mỗi cơ quan chính phủ trong việc phục vụ cộng đồng. Năm 1993, Tổng thống Mỹ Bill Clinton ký lệnh yêu cầu các cơ quan của Chính phủ liên bang xây dựng tiêu chuẩn phục vụ khách hàng, quán triệt nguyên tắc khách hàng là trên hết [69]. Một điểm chung nhất của các nước có nền hành chính công phát triển là các dịch vụ công được quy định chủ yếu bằng luật của Nghị viện. Các quy định của luật thường cụ thể có thể thực hiện được ngay, các văn bản của cơ quan hành chính chỉ quy định chi tiết các điều khoản của luật liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ thực hiện của cơ quan đó. Song do sự khác biệt giữa các nhóm dịch vụ công và từng dịch vụ
cụ thể nên ngay cả những nước có hệ thống pháp luật thành văn thì Nghị viện cũng không thể ban hành một luật hoặc bộ luật duy nhất quy định về dịch vụ công.
Ở Việt Nam, chưa có sựđồng thuận tuyệt đối trong nhận thức về pháp luật điều chỉnh các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Có những ý kiến không thừa nhận sự tồn tại của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, cho rằng các hoạt động được coi là dịch vụ công thực chất là những hoạt động quản lý hành chính được tổ chức lại cho đơn giản, thuận tiện với dân chúng và nâng cao hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước. Các quy định pháp luật về những hoạt động như công chứng, chứng thực, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cấp giấy khai sinh,... chỉ là những nội dung cụ thể của pháp luật về quản lý hành chính [8]. Mặc dù thừa nhận sự tồn tại của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhưng nhiều quan điểm cho rằng đó chỉ là một bộ phận không tách rời của hoạt động hành chính nên pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cũng là những nội dung cụ thể trong pháp luật về quản lý hành chính nhà nước nói chung. Với một số hoạt động hiện nay đã được chuyển giao cho cá nhân, tổ chức thực hiện, như hoạt động công chứng, thừa phát, có nhiều ý kiến cho rằng việc cung cấp các dịch vụ này nên coi là những giao dịch dân sự thông thường, do đó sẽ chịu sựđiều chỉnh của pháp luật dân sự [8].
Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là những hoạt động có tính chất "bắc cầu" giữa quản lý nhà nước với việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, với các giao dịch, quan hệ mà cá nhân, tổ chức tham gia vào. Từ phía các cơ quan nhà nước thì dịch vụ công là nhiệm vụ cần hoàn thành trong hoạt động của cơ quan. Xuất phát từ phía dân chúng thì dịch vụ công là những dịch vụ phục vụ lợi ích của cá nhân, tổ chức. So sánh với hoạt động quản lý hành chính có thể thấy rằng quản lý hành chính là những hoạt động gắn với quyền lực nhà nước, dù được tổ chức thực hiện như thế nào cũng luôn thể hiện tính đơn phương, tính bắt buộc phải phục tùng và tính cưỡng chế [35, tr.9,10]. Trong khi các dịch vụ công không thể hiện (hoặc không thể hiện trực tiếp) tính quyền lực nhà nước, được thực hiện trên cơ sở mối quan hệ bình đẳng giữa cá nhân, tổ chức là người yêu cầu dịch vụ với cơ quan, tổ chức cung cấp dịch vụ. So sánh với các giao dịch dân sự, thương mại thì dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không phải là những giao dịch ngang giá do hai bên tự do thỏa thuận vì để đảm bảo thiết lập trật tự quản lý và vì lợi ích của đa số dân chúng sẽ có những hạn chế nhất định đối với các bên. Cơ quan nhà nước với tư cách là chủ thể cung cấp dịch vụ, nếu sử dụng mệnh lệnh hành chính để duy trì việc cung cấp dịch vụ thì tính phục vụ của dịch vụ công không còn. Nhưng nếu dân chúng muốn các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được cung cấp như các
dịch vụ dân sự, thương mại đơn thuần thì mục đích quản lý nhà nước khó đạt được. Vì thế, điều chỉnh dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bằng các quy phạm pháp luật dân sự, thương mại hay quy phạm hành chính thuần túy không hoàn toàn phù hợp với tính chất riêng của dịch vụ. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa phải thể hiện những yếu tố thuộc về pháp luật hành chính như các yếu tố tổ chức, thủ tục cung cấp, quyền kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước với việc cung cấp dịch vụ, vừa có những nội dung của pháp luật về dân sự như các quy định về quyền, lợi ích của các bên trong dịch vụ, nhất là bên hưởng thụ dịch vụ.
Mặc dù có những đặc trưng riêng nhưng pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không là một hệ thống pháp luật biệt lập mà chỉ là một nội dung cụ thể của hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung, có mối liên hệ chặt chẽ với các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước, về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, với các quy định pháp luật về dân sự, thương mại, đất đai, hôn nhân gia đình, thuế, hải quan... Khi nghiên cứu pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể thấy rằng:
Về hình thức, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ bao gồm các quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Có nhiều cách thức thể hiện khác nhau các quy định pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhưng phổ biến nhất hiện nay là: các quy định có tính nguyên tắc, quy định khung về dịch vụ sẽđược định ra trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Cư trú, Luật Giao thông đường bộ, Luật Doanh nghiệp... Các quy định cụ thể như hình thức, thủ tục thực hiện, thẩm quyền cung cấp, quyền, nghĩa vụ của các bên trong dịch vụ, sẽ được quy định cụ thể trong văn bản riêng, thường là văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật. Có thể một hoặc một nhóm các dịch vụ công được quy định riêng trong một văn bản luật như Luật Công chứng quy định về hoạt động công chứng. Cũng có văn bản quy phạm pháp luật quy định những vấn đề chung cho việc cung cấp các dịch vụ khác nhau như Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước. Do tính đa dạng, phong phú của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên không có một văn bản quy phạm pháp luật được coi là nguồn "gốc", các quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, liên kết chặt chẽ với nhau.
Về nội dung, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là những quy tắc hành vi cho các chủ thể tham gia vào dịch vụ, ngoài ra còn bao gồm các nguyên tắc, các chủ trương, chính sách, kế hoạch phát triển từng dịch vụ, nhóm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể chia thành hai nhóm nội dung chính là: các quy định về tổ chức, cung cấp dịch vụ và các quy định về quản lý nhà nước đối với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Các nội dung cụ thể của pháp luật gồm: nguyên tắc của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính; hình thức cung cấp; các yêu cầu, điều kiện đối với việc cung cấp dịch vụ; quyền, nghĩa vụ các bên trong dịch vụ, thủ tục thực hiện dịch vụ; quy định về tổ chức bộ máy, tổ chức nhân sự; về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
Về phạm vi tác động, đối tượng điều chỉnh, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính tác động đến các cơ quan nhà nước, các cá nhân, tổ chức tham gia dịch vụ. Đối tượng tác động của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể chia thành ba nhóm cơ bản. Một là, các chủ thể cung cấp dịch vụ, đây là nhóm chủ thể bằng hoạt động của mình đáp ứng nhu cầu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính của dân chúng, nhóm này bao gồm các cơ quan hành chính, các đơn vị, tổ chức dịch vụ công thuộc cơ quan hành chính, các tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức được nhà nước cho phép cung cấp dịch vụ, các cán bộ, công chức, viên chức, các cá nhân trực tiếp thực hiện những công việc nhất định trong quá trình cung cấp một dịch vụ công cụ thể. Hai là, các chủ thể yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ, đây là những cá nhân, tổ chức đã đưa ra yêu cầu đến các chủ thể cung cấp dịch vụ và hưởng thụ dịch vụ phù hợp với quy định của pháp luật vì quyền, lợi ích của mình. Có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ chỉ có thể là cá nhân như các dịch vụ đăng ký kết hôn, cấp giấy phép điều khiển phương tiện vận tải, cũng có những dịch vụ chủ thể chỉ có thể là tổ chức như trong dịch vụ cấp giấy phép khai thác khoáng sản chủ thể chỉ có thể là doanh nghiệp và có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ vừa có thể là cá nhân, tổ chức như công chứng, chứng thực... Ba là, các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước trong cung cấp các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành chính. Các cơ quan này bằng hành vi quản lý của mình đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụđúng pháp luật, có chất lượng, đáp ứng yêu cầu của nhân dân.
Tương ứng với sự tham gia của ba nhóm chủ thể nêu trên, những quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính gồm: những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình cung cấp dịch vụ, là những quan hệ giữa chủ thể cung cấp dịch vụ với chủ thể hưởng thụ dịch vụ; quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước với các dịch vụ giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các chủ thể cung cấp dịch vụ, chủ thể hưởng thụ dịch vụ.
Tóm lại, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình cung cấp và quản lý nhà nước các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.
1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa phản ánh những yếu tố chung của hệ thống pháp luật Việt Nam vừa có những đặc trưng riêng, với tư cách là những quy định pháp luật điều chỉnh một nội dung riêng biệt trong các mặt hoạt động của Nhà nước và xã hội. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành