HÀNH CHÍNH
Những hạn chế của pháp luật, những bất cập nảy sinh trong thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, có cả những nguyên nhân khách quan và chủ quan.
2.4.1. Những nguyên nhân khách quan
Những yếu tố khách quan làm cho chất lượng pháp luật cũng như việc triển khai thực hiện pháp luật còn bị hạn chế có thể kể ra như:
2.4.1.1. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn còn là vấn đề mới ở
Dịch vụ công xuất hiện như một kết quả tất yếu của quá trình đổi mới toàn diện, phản ánh trực tiếp thành công của cải cách hành chính. Ra đời trên nền tảng là các hoạt động quản lý hành chính đơn thuần lại có quá trình tồn tại chưa lâu nên dịch vụ công vẫn còn tương đối xa lạ với các cơ quan nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và cả với dân chúng. Nhưđối với dịch vụ thừa phát, mặc dù đã được triển khai thí điểm từ năm 2009, sau hai năm thực hiện thừa phát lại vẫn gặp nhiều khó khăn khi làm việc do các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, cá nhân, tổ chức có liên quan không biết thừa phát lại là ai. được làm những việc gì, các giấy tờ do thừa phát lại lập có giá trị hay không.
Do còn rất mới mẻ nên phạm vi những dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, những chuẩn mực của dịch vụ, những yêu cầu của cung cấp dịch vụ... vẫn chưa được nhận thức một cách đúng đắn, điều này thể hiện rõ nét trong cả hoạt động xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật. Trong hoạt động xây dựng pháp luật, vì chưa nhận thức được đúng đắn tính chất, chuẩn mực của dịch vụ nên nhiều quy định về cung cấp dịch vụ vẫn mang nặng tính chất hành chính mệnh lệnh, còn thiếu những quy định phù hợp với yêu cầu khách quan của cung cấp dịch vụ công. Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân làm cho các quy định của pháp luật không ổn định, thường xuyên thay đổi. Quá trình sửa đổi, bổ sung hay thay thế các văn bản quy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phản ánh quá trình thay đổi nhận thức về dịch vụ công của các cơ quan nhà nước, của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Trong tổ chức cung cấp dịch vụ, do vẫn chưa quen với yêu cầu của một dịch vụ công lại đứng trước đòi hỏi rất lớn, đa dạng của nhân dân, của xã hội nên cũng gặp nhiều lúng túng. Các cơ quan nhà nước, các tổ chức dịch vụ công, cán bộ, công chức, viên chức và cá nhân trực tiếp thực hiện dịch vụ chưa xác định được chính xác những công việc cần phải làm, cách thức giải quyết khi có yêu cầu nên mắc nhiều sai sót. Chất lượng dịch vụ không cao, thời gian thực hiện kéo dài, chi phí tốn kém là kết quả phản ánh thực tế này.
Những thiếu sót, bất cập của pháp luật, những hạn chế trong thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở giai đoạn đầu là không thể tránh khỏi, tuy nhiên hoàn thiện để pháp luật có chất lượng, việc thực thi tốt hơn cũng là yêu cầu bắt buộc đặt ra.
2.4.1.2. Khả năng tài chính, điều kiện cơ sở vật chất hạn chế của các cơ
quan nhà nước trong xây dựng và thực hiện pháp luật
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009 Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, thì "Kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật do ngân sách nhà nước cấp, được dự toán chung trong kinh phí hoạt động thường xuyên của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ", được chi cho các công việc: "nghiên cứu đề nghị xây dựng văn bản; lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản; điều tra, nghiên cứu, khảo sát trong quá trình soạn thảo văn bản; đánh giá tác động của văn bản; tổ chức lấy ý kiến về dự án, dự thảo văn bản; góp ý, thẩm định dự án, dự thảo văn bản; thẩm tra dự án, dự thảo văn bản; rà soát, hệ thống hoá các văn bản, pháp điển quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản". Mức chi cụ thể cho các hoạt động này được quy định tại Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 02/12/2010, liên bộ Bộ Tài Chính, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ Hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Hoạt động xây dựng, hoàn thiện pháp luật nằm trong nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước nên cơ quan được sử dụng trụ sở, các trang, thiết bị làm việc cho công tác này. Nhưng do ngân sách nhà nước dành cho các cơ quan nhà nước còn hạn chế, kinh phí cho hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung cho công tác xây dựng pháp luật nói riêng chưa đáp ứng được đầy đủ các khoản cần chi trên thực tế. Những năm vừa qua các cơ quan nhà nước phải tiến hành xây dựng, ban hành và rà soát, sửa đổi, bổ sung một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật theo yêu cầu của sự phát triển và những cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia nên kinh phí cho hoạt động xây dựng pháp luật bị dàn trải, kinh phí cho mỗi một văn bản thấp. Kinh phí hạn chế nên những hoạt động cần thiết để cho ra đời một văn bản quy phạm pháp luật thực hiện không "kỹ".
Mặt khác, nội dung các quy định pháp luật cũng phải đảm bảo phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước, khả năng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các quy định về cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không thể vượt quá khả năng tài chính, điều kiện cơ sở vật chất hiện có của các cơ quan nhà nước, các tổ chức cung cấp dịch vụ vì nếu không pháp luật cũng không thể áp dụng được trong thực tế. Nghị định số 43/2011/NĐ-CP quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước xác định phạm vi các cơ quan hành chính tham gia đến cấp huyện, không quy định bắt buộc đến cấp xã là phù hợp với điều kiện thực tế vì hiện nay ngân sách nhà nước dành cho hoạt động của cấp xã là rất hạn chế, nhiều xã ở vùng biên giới, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số còn chưa có trụ sở làm
việc riêng hoặc trụ sở làm việc là nhà cấp bốn không đủ diện tích, điều kiện làm việc [66]. Nhiều dịch vụđược thực hiện ở cấp xã nhưđăng ký, quản lý hộ tịch pháp luật chưa thể quy định việc ứng dụng công nghệ thông tin trong xử lý yêu cầu và cung cấp dịch vụ.
Khi triển khai cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, những hạn chế về cơ sở vật chất cũng có ảnh hưởng rất lớn. Đối với các dịch vụ mà pháp luật đã quy định việc ứng dụng công nghệ thông tin là bắt buộc thì việc triển khai thực hiện tại những địa phương có khó khăn về kinh tế bị chậm trễ, không hiệu quả. Các điều kiện cơ sở vật chất khác cho việc cung cấp dịch vụ cũng không được bảo đảm đầy đủ, ví dụ, để thực hiện việc chứng thực bản sao cơ quan hành chính cần được trang bị máy photocopy, máy vi tính, tủ đựng hồ sơ, nhật ký chứng thực, ấn chỉ... nhưng ở vùng sâu, vùng xa hoặc các địa phương còn khó khăn về kinh tế, rất nhiều huyện chưa được trang bị các phương tiện này, ngay ở Hà Nội một số xã ngoại thành cũng chưa được trang bị máy photocopy, máy vi tính trong khi nhu cầu chứng thực là rất lớn [12].
Để nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật cũng như khắc phục những hạn chế trong tổ chức thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, một mặt Nhà nước phải tăng đầu tư cho công tác xây dựng pháp luật, mặt khác nâng cao điều kiện cơ sở vật chất cho các cơ quan, tổ chức cung cấp dịch vụ, tiếp tục thực hiện mục tiêu "các cơ quan hành chính có trang thiết bị tương đối hiện đại, cơ quan hành chính cấp xã trong cả nước có trụ sở và phương tiện làm việc bảo đảm nhiệm vụ quản lý; mạng tin học diện rộng của Chính phủ được thiết lập tới cấp xã" được xác định trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010. Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật cần quy định cụ thểnhững yêu cầu về cơ sở vật chất với từng dịch vụ cụ thể.
2.4.1.3. Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức còn thấp và không đồng đều
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc” hay
“Muôn việc thành công hay thất bại, đều do cán bộ tốt hay xấu” [42, tr.269,240]. Cán bộ, công chức chính là người thực hiện các nhiệm vụ của cơ quan nhà nước nên chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức quyết định chất lượng hoạt động của các cơ quan.
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính ban hành, các luật của Quốc hội cũng do Chính phủ trình nên chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng pháp luật trong cơ quan hành chính,
mà chủ yếu là trong Bộ, cơ quan ngang Bộđóng vai trò quyết định. Theo Nghịđịnh số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/4/2004 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và doanh nghiệp nhà nước, tại các cơ quan hành chính có tổ chức pháp chếđể giúp thủ trưởng các cơ quan "tổ chức thực hiện công tác xây dựng pháp luật, thẩm định, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật"(Điều 2). Thực tếđội ngũ công chức làm công tác pháp chế tại các Bộ là nguồn nhân lực chủ yếu cho công tác xây dựng pháp luật chỉ được kiện toàn từ năm 2004 nên hiện vẫn còn rất mỏng, vừa thiếu về số lượng, trình độ chuyên môn, kỹ năng cũng hạn chế. Do trình độ chuyên môn hạn chế nên cán bộ, công chức chưa nắm bắt được đầy đủ, chính xác yêu cầu của thực tiễn để kịp thời đề xuất ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung một văn bản pháp luật phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Sự hạn chế về năng lực cũng không cho phép cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật xử lý thông tin chính xác, dự báo được xu hướng vận động khách quan qua đó xác định yêu cầu đối với pháp luật và truyền tải những nội dung cần thiết vào trong một văn bản quy phạm pháp luật phù hợp.
Ngoài ra, các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chủ yếu được cung cấp bởi các cơ quan hành chính nhà nước hay tổ chức dịch vụ thuộc cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, trong khi cán bộ, công chức ở địa phương rất hạn chế về trình độ chuyên môn. Tỉ lệ cán bộ, công chức xã chưa qua đào tạo chuyên môn chiếm từ 20% - 30% (tỉ lệ này thấp hơn so với các phường tại các đô thị) và phần lớn cán bộ, công chức xã chỉ được đào tạo trung cấp, trong khi tỉ lệ được đào tạo của cán bộ, công chức cấp huyện, tỉnh có cao hơn nhưng số người có trình độ đại học, sau đại học vẫn còn thấp so với nhu cầu [66]. Trình độ năng lực hạn chế của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đã không cho phép họ giải quyết công việc chính xác, nhanh chóng và vì thế chất lượng dịch vụ của các cơ quan, đơn vị không cao, chưa thuận tiện cho nhân dân. Trình độ, năng lực chuyên môn thấp của cán bộ, công chức cũng hạn chế khả năng thích ứng, tính linh hoạt trong giải quyết các công việc khi có phát sinh ngoài dự kiến. Ở một khía cạnh khác, khả năng ứng dụng công nghệ thông tin vào cung cấp dịch vụ cũng gặp khó khăn khi không có người đủ trình độ, năng lực thực hiện và vì thế sức ép lại đặt ra với sức lao động thủ công của người trực tiếp thực hiện các hoạt động dịch vụ cụ thể.
2.4.2. Những nguyên nhân chủ quan
pháp luật bắt nguồn trực tiếp từ những nguyên nhân chủ quan sau:
2.4.2.1. Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, cá nhân, tổ chức trong xã hội chưa nhận thức đúng đắn về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là vấn đề mới, còn tương đối xa lạ với cả các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức và cá nhân, tổ chức trong xã hội nên nhận thức về dịch vụ còn sai lệch. Do không nhận thức một cách đầy đủ, đúng đắn về tính chất, đặc điểm, của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên trong các văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu các quy định phù hợp hoặc có những quy định không phù hợp, vẫn mang nặng dấu ấn của quản lý hành chính. Ví dụ, theo Nghịđịnh 43/2010/NĐ-CP các cơ quan đăng ký kinh doanh có thẩm quyền yêu cầu doanh nghiệp, hộ kinh doanh báo cáo về tình hình kinh doanh, trực tiếp kiểm tra doanh nghiệp, hộ kinh doanh về nội dung trong đăng ký kinh doanh là những nội dung quản lý nhà nước không phù hợp với chức năng của cơ quan đăng ký kinh doanh, hay như quy định của Luật Công chứng buộc các văn phòng công chứng phải thực hiện chếđộ làm việc theo ngày, giờ làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước.
Vì chưa nhận thức đúng cung cấp dịch vụ là hoạt động phục vụ nhân dân nên phần đông cán bộ, công chức, viên chức vẫn coi việc giải quyết yêu cầu của cá nhân, tổ chức là đặc quyền của mình, có thái độ chưa đúng mực, thậm chí cửa quyền, hách dịch, cơ chế xin - cho vẫn còn nặng nề. Một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức, viên chức lợi dụng việc cung cấp dịch vụ để trục lợi cá nhân. Nhiều quy định pháp luật tiến bộ nhưng khi triển khai không đúng trong thực tế đã làm giảm chất lượng của dịch vụ.
Bản thân dân chúng cũng chưa hiểu được bản chất của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là phục vụ lợi ích của mình mà vẫn coi đó là cách thức để Nhà nước quản lý và nhân dân có nghĩa vụ tham gia vào dịch vụ nên còn tâm lý "tránh được" là không mất phí, không phải nộp thuế, không bị kiểm soát. Cá nhân, tổ chức chưa nhận thức được các nguy cơ khi giao dịch, hợp đồng không được nhà nước bảo vệ thì tài sản có thể bị mất hoặc không có cơ sở để thực hiện các quyền, nghĩa vụ phù hợp với lợi ích, nguyện vọng của mình. Tại nhiều địa phương do chưa hiểu được ý nghĩa của cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên nhân dân không chủ động yêu cầu, khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức làm xong mời các hộ gia đình đến nhận thì bà con không đến, nhiều địa phương số lượng giấy chứng nhận đã hoàn thành chưa trao được ở mức cao, nhất là những địa phương kinh tế - xã hội