- Tính khả biến
2.3.1.Tình hình triển khai quy hoạch sử dụng đất trong nước * Thời kỳ trước Luật Đất đai năm
* Thời kỳ trước Luật Đất đai năm 1993
Quy hoạch sử dụng đất đai chưa được coi là công tác của ngành Quản lý đất đai mà chỉ được thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành nông - lâm nghiệp. Các phương án phân vùng nông – lâm nghiệp đã đề cập tới phương hướng sử dụng tài nguyên đất trong đó có tính tốn đến quỹ đất nơng nghiệp, lâm nghiệp và coi đây là phần quan trọng. Tuy nhiên, do còn thiếu các tài liệu điều tra cơ bản và chưa tính được khả năng đầu tư nên tính khả thi của phương án còn thấp.
Từ năm 1981 đến năm 1986 thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V, hầu hết các quận huyện trong cả nước đã xây dựng quy hoạch tổng thể cấp huyện. Từ năm 1987 đến trước Luật Đất đai năm 1993, công tác quy hoạch sử dụng đất đai đã có cơ sở pháp lý quan trọng, thời kỳ này công cuộc đổi mới nông thôn diễn ra sâu sắc, quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã nổi lên như một vấn đề cấp bách về giao đất, cấp đất. Đây là mốc đầu tiên triển khai quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã trên phạm vi toàn quốc [16].
* Thời kỳ thực hiện Luật Đất đai từ năm 1993 đến năm 2003
Sau Đại hội Đảng lần thứ VII năm 1992, Nhà nước ta triển khai công tác nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. Đây là mốc
bắt đầu của thời kỳ đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong cơng tác quản lý nhà nước về đất đai. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt về đất đai, nắm được quỹ đất đai đến từng loại, bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, gắn chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có cơ sở để điều chỉnh chính sách đất đai tại mỗi địa phương, chủ động giành quỹ đất hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa đảm bảo ổn định các mục tiêu xã hội vừa đáp ứng u cầu cơng nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước. Từng bước chủ động dành quỹ đất hợp lý cho xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, đô thị. Qua công tác quy hoạch sử dụng đất đai, UBND các cấp nắm chắc được quỹ đất đai của địa phương mình, có dự tính được nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước [5].
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được quy định trong Luật Đất đai 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/NĐ-CP ngày 01/10/2001 quy định nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp địa phương. Từ năm 1994, Chính phủ đã cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010. Chính phủ đã chỉ đạo rà sốt quy hoạch sử dụng đất đối với tất cả các đơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng và Bộ Công an, đến nay đã hoàn thành trên phạm vi cả nước. Năm 2006, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 57/2006/QH11 về kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2006 - 2010) cả nước.
Cùng với quy hoạch sử dụng đất đai cả nước, đến nay đã có 61/64 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương hồn thành việc lập quy hoạch sử dụng đất đai đến năm 2010 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt [3].
Đối với quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được triển khai theo hướng dẫn của Tổng cục địa chính (nay là Bộ Tài nguyên và Mơi trường). Đến nay có 369 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương hoàn thành quy hoạch sử dụng đất (chiếm 59,1% số đơn vị cấp huyện), quy hoạch sử dụng đất đô thị của hầu hết các tỉnh, thành phố chưa được lập.
Với quy hoạch sử dụng đất cấp xã, cả nước có 3.597 xã, phường, thị trấn của 36 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành quy hoạch sử dụng đất (chiếm 34,2% tổng số đơn vị cấp xã); 903 xã, phường, thị trấn khác của 25 tỉnh, thành phố đang triển khai (chiếm 8,6% tổng số đơn vị cấp xã).
Theo TS. Nguyễn Đình Bồng [1]: “Quy hoạch sử dụng đất ở nước ta được pháp luật quy định là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai. Tổ chức triển khai quy hoạch sử dụng đất ở nước ta trong giai đoạn từ 1994 đến nay đã cơ bản hoàn thành QHSDĐ cả nước, QHSDĐ cấp tỉnh; QHSDĐ đã góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phịng trong q trình CNH - HĐH đất nước. Tồn tại chủ yếu: QHSDĐ ở nước ta mới thực hiện chủ yếu ở mức độ khái quát, mang tính định hướng (QHSDĐ cả nước, QHSDĐ cấp tỉnh và gần 60% QHSDĐ cấp huyện), còn thiếu quy hoạch chi tiết (QHSDĐ cấp xã mới đạt 34%); về phương pháp và quy trình thực hiện cịn nhiều bất cập chưa có quy trình QHSDĐ mang tính đặc thù đối với đô thị; sự phối hợp giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội các cấp, quy hoạch các ngành chưa đồng bộ, đặc biệt là quy hoạch đô thị chi tiết. Do những nguyên nhân trên chất lượng và tính hiệu quả QHSDĐ được đánh giá thấp, QHSDĐ “treo” còn tồn tại phổ biến”.
Theo GS.TSKH. Lê Đình Thắng, Th.S. Trần Tú Cường [14]: Quy hoạch sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường ở nước ta, đặc biệt do đất đai đã được tiền tệ hoá và tham gia vào nền sản xuất hàng hoá, khi nước ta đã là thành viên đầy đủ của WTO, có nhiều nhà đầu tư nước ngồi tham gia vào quan hệ đất đai ở nước ta. Vì thế, quy hoạch sử dụng đất phải được xây dựng trên cơ sở định hướng của quy hoạch tổng thể, đồng thời phù hợp với từng đặc điểm riêng của từng địa phương, từng ngành trong từng giai đoạn nhất định, do đó phải xác định chính xác ở tầm vĩ mơ. Do là khoa học dự báo, quy hoạch sử
dụng đất không phải là dĩ thành bất biến mà có tính đúng sai nhất định, vì thế phải tính tốn dự báo cho thời gian dài và phải được phân thành nhiều giai đoạn thực hiện, các phát sinh sai sót phải được điều chỉnh trong q trình thực hiện kế hoạch sử dụng đất. Kế hoạch sử dụng đất là việc phân đoạn thực hiện quy hoạch sử dụng đất theo từng thời gian, từng thời điểm để định ra được tiến độ, khối lượng, địa điểm cần thực hiện phù hợp với yêu cầu và khả năng vật chất của xã hội. Kế hoạch sử dụng đất cần đảm bảo tính ổn định và tính khả thi cao, vì thế cần phân đoạn thời gian ngắn từ 1 - 3 năm [14].
Theo TS. Nguyễn Quang Học [7]: “Quy hoạch sử dụng đất đã góp phần tăng cường hiệu lực và ngày càng có hiệu quả cao trong quản lý và sử dụng đất, đã phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phịng trong q trình phát triển của đất nước theo hướng cơng nghiệp hố, hiện đại hố... đã góp phần thay đổi diện mạo vùng nông nghiệp nông thôn, đất đai được sử dụng phát triển sản xuất nông nghiệp theo hướng hàng hố. Đất ở nơng thơn được cải tạo, chỉnh trang phát triển theo hướng đơ thị hố. Đất có mục đích cơng cộng được quy hoạch đồng bộ với kết cấu hạ tầng phát triển đã góp phần tăng khả năng phục vụ sản xuất và đời sống của nhân dân”.
Quy hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là cơ sở để xác định cơ cấu sử dụng đất hợp lý và tiến hành thực hiện các văn bản hiện hành có liên quan đến Luật Đất đai quy định. Những áp lực đối với đất đai như hiện nay cho thấy nguồn tài nguyên đất đai ngày càng khan hiếm và có giới hạn, dân số thế giới gia tăng nhanh, địi hỏi phải có sự đối chiếu hợp lý giữa các kiểu sử dụng đất đai và loại đất đai để đạt được khả năng tối đa về sản xuất ổn định và an toàn lương thực, đồng thời cũng bảo vệ được vùng đất đai nông nghiệp và môi trường sống. Quy hoạch sử dụng đất đai là nền tảng trong tiến trình này.
* Thời kỳ sau Luật Đất đai năm 2003
Nhằm đáp ứng nhu cầu đổi mới của xã hội nói chung và địi hỏi về cơng tác quản lý đất đai nói riêng. Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khố XI, kỳ họp thứ 4 thơng qua ngày 26 tháng 11 năm 2003. Luật này có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2004. Khung pháp lý đối với công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định rõ. Luật Đất đai 2003, giành cả mục 2 với 10 điều, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP với 29 điều.
Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ nội dung việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Đối với kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm và kỳ kế hoạch là 5 năm. Việc lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất là 5 năm một lần gắn với việc kiểm kê đất đai để phục vụ cho công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được tốt hơn. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất được lập 10 năm một lần gắn với kỳ quy hoạch sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất cấp xã phải được lập trên nền bản đồ địa chính. Ngồi ra, để cho việc quản lý đất đai được thuận lợi hơn, đất đai được chia thành 3 nhóm đất chính: nhóm đất nơng nghiệp, nhóm đất phi nơng nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư hướng dẫn số 30/2004/TT- BTNMT và quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất và quy trình lập điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất các cấp.