Theo Điều 6, Luật NSNN năm 2015 quy định: “Ngân sách nhà nước
bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương” [20]. Ngân sách
Trung ương là ngân sách của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp phường, thị trấn. Chế độ phân cấp quản lý ngân sách địa phương cho phép chính quyền cấp tỉnh vừa trực tiếp quản lý các đơn vị sử dụng ngân sách, vừa
16
có thể quản lý ngân sách cấp huyện. Trong luận văn này không đi sâu nghiên cứu quản lý ngân sách thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh và xã, chỉ tập trung nghiên cứu nội dung và bộ máy quản lý ngân sách nhà nước thuộc thẩm quyền cấp huyện.
Sơ đồ 1.1. Hệ thống ngân sách nhà nƣớc
Ngân sách cấp huyện nằm trong hệ thống ngân sách địa phương do Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định giao dự toán thu và phương án phân bổ chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc cấp ngân sách quản lý và ngân sách cấp dưới; đồng thời ngân sách cấp huyện cũng chịu sự quản lý và điều hành của Uỷ ban nhân dân huyện mà trực tiếp là Chủ tịch UBND huyện với sự tham mưu của Phòng Tài chính - Kế hoạch, sự hỗ trợ của cơ quan thuế trực tiếp tổ chức thu ngân sách, và được kiểm soát thu, chi qua Kho bạc nhà nước. Việc quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết giữa các cấp trong ngân sách địa phương là do cấp tỉnh quyết định phù hợp với Luật Ngân sách nhà nước của Việt Nam. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp huyện theo nguyên tắc: Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với từng
Ngân sách nhà nƣớc
Ngân sách trung ƣơng Ngân sách địa phƣơng
Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách huyện
Ngân sách cấp huyện
Ngân sách xã
17
lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, từng địa phương. Ngân sách cấp huyện không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ. Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác. Căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia do Chính phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp ở địa phương.
1.1.6 Vai trò của chi ngân sách nhà nƣớc cấp huyện
- Chi ngân sách nhà nước cấp huyện duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước cấp huyện, thông qua chi ngân sách nhà nước cấp huyện đã giúp cho bộ máy nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng quản lý của nhà nước, đảm bảo an ninh, an toàn xã hội, đảm bảo thực hiện chức năng kinh tế xã hội trên địa bàn huyện. Chi ngân sách nhà nước cấp huyện có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của nhà nước, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước cấp huyện.
- Chi ngân sách nhà nước cấp huyện là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và giải quyết các vấn đề xã hội trên địa bàn huyện. Thông qua ngân sách nhà nước cấp huyện, HĐND và UBND huyện sẽ định hướng và thực hiện đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật nhằm mục tiêu phát triển kinh tế trên địa bàn theo đúng định hướng phát triển địa phương. Qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định, nâng cao đời sống dân cư trên địa bàn. Ngoài ra, nhà nước sử dụng ngân sách nhà nước thông qua công cụ là chính sách thuế khóa và chi tiêu
18
công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ công cho xã hội, chú ý phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, thông qua ngân sách nhà nước tỉnh, chính quyền tỉnh sẽ thực hiện cung cấp các dịch vụ công cộng như y tế, giáo dục, văn hoá, xoá đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội, giữ gìn môi trường, đảm bảo an ninh trật tự trên địa bàn.
1.2 Khái quát về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc
1.2.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện
Để thực hiện một cách đầy đủ và có hiệu quả các chức năng của nhà nước đồng thời cũng là các vai trò của chi ngân sách, đó là phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô, Nhà nước phải quản lý chi ngân sách nhà nước hướng tới các mục tiêu mong muốn.
Quản lý chi ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng các phương pháp và công cụ chuyên ngành để tác động đến quá trình chi ngân sách nhằm đảm bảo các khoản chi ngân sách nhà nước được thực hiện theo đúng chế độ chính sách đã được Nhà nước quy định, phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Đối tượng của quá trình quản lý này là việc phân bổ và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước.
Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nước hiểu theo nghĩa rộng là hệ thống các cơ quan tổ chức trong bộ máy nhà nước được phân định với các cấp độ thẩm quyền khác nhau từ Trung ương tới các cấp chính quyền địa phương. Theo nghĩa hẹp, quản lý chi ngân sách nhà nước là nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn là hệ thống cơ quan tài chính các cấp.
Về thực chất, quản lý chi ngân sách nhà nước là quá trình lập kế hoạch, ra quyết định, tổ chức, điều hành và kiểm soát các hoạt động chi tiêu ngân sách nhà nước. Để làm tốt công việc này, cơ quan quản lý tài chính công thực
19
hiện có hệ thống các biện pháp và công cụ đặc thù như Mục lục ngân sách nhà nước, định mức, chế độ chi ngân sách nhà nước, dự toán ngân sách nhà nước, quyết toán ngân sách nhà nước...
Mục tiêu của quản lý chi ngân sách nhà nước là đảm bảo việc sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế, đúng chính sách, chế độ của Nhà nước, tạo tiền đề vật chất để Nhà nước thực hiện tốt các chức năng nhiệm vụ của mình trong từng thời kỳ nhất định..
Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện bao gồm các yếu tố sau: - Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyệnlà các cơ quan nhà nước, cụ thể là HĐND cấp huyện (có chức năng phê duyệt ngân sách nhà nước cấp huyện); UBND huyện (chỉ đạo phòng Tài chính kế hoạch xây dựng dự toán, thực hiện dự toán, kiểm tra, giám sát, quyết toán ngân sách nhà nước). Phòng Tài chính kế hoạch có chức năng tham mưu cho UBND huyện xây dựng dự thảo, hướng dẫn và giám sát quá trình thực hiện chi ngân sách nhà nước. Kho bạc nhà nước cấp huyện thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện chi và sử dụng ngân sách nhà nước cấp huyện. Các đơn vị sử dụng ngân sách cấp huyện có nhiệm vụ quản lý ngân sách cấp cho đơn vị mình theo chế độ, chính sách.
- Đối tượng quản lý là quá trình chi và sử dụng các khoản chi ngân sách nhà nước.
- Mục tiêu quản lý là phân bổ chi ngân sách nhà nước một cách hợp lý, công bằng, phù hợp với nhu cầu và khả năng thu ngân sách nhà nước góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững trên địa bàn huyện.
1.2.2. Đặc điểm của quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện
- Ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng
20
nhiệm vụ của cấp huyện. Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước cũng đã quy định đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách thì Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ương và địa phương; HĐND cấp tỉnh, thành phố quyết định tỷ lệ % điều tiết giữa ngân sách cấp tỉnh, thành phố với ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Do đó, quy mô ngân sách và khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện hoàn toàn phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của cấp tỉnh đối với ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã cũng như quy định tỷ lệ % điều tiết ngân sách giữa ngân sách cấp tỉnh đối với ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Ngân sách cấp huyện có tự cân đối được hay không phụ thuộc một phần vào sự phân chia về ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương trong tỷ lệ điều tiết và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi do HĐND, UBND cấp huyện quyết định.
- UBND huyện không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ về thu, chi ngân sách nên nội dung thu, chi của ngân sách cấp huyện do cấp tỉnh (HĐND &UBND tỉnh) quyết định. Trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương cũng như những nhiệm vụ chi được giao thêm với cân đối ngân sách đã được ổn định (với thời gian 5 năm theo luật ngân sách quy định). Vấn đề này đặt ra yêu cầu là các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng chính sách chế độ thu, chi ngân sách tham mưu việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp huyện phải xuất phát từ những cơ sở lý luận và thực tiễn mang tính đầy đủ để tham mưu cho quan có thẩm quyền của cấp tỉnh quyết định, tránh yếu tố cảm tính, thiếu cơ sở khoa học. Đồng thời, phân cấp phải trên quan điểm tăng quyền chủ động của ngân sách cấp huyện và cấp xã để hoàn thành tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.
- Quy mô ngân sách cấp huyện thường không ổn định qua các giai đoạn. Đối với nguồn thu của ngân sách cấp huyện thường chủ yếu là các
21
khoản thu về thuế, phí, lệ phí, thu chuyển quyền sử dụng đất và thu khác. Trong đó, thu từ thuế và phí, lệ phí là nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng từ 70-80% tổng thu ngân sách. Tuy nhiên, từ thực tế thấy rằng khoản thu thuế được giao chủ yếu là các sắc thuế như thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp từ khu vực ngoài quốc doanh của các doanh nghiệp loại nhỏ, đặc biệt ở thời điểm kinh tế suy thoái là rất khó thực hiện. Những khoản thu này có quy mô số thu không lớn, nhưng chi phí phải bỏ ra cho công tác thu không nhỏ và đó cũng là những vấn đề còn bất cập đối với việc phân cấp nguồn thu cho cấp huyện. Đối với chi ngân sách thường thì xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi được giao, đặc biệt là ấn định tăng dự toán một số khoản thu (khi giao dự toán ngân sách hàng năm) để bố trí các khoản chi cho chính sách mới, nhưng thực tế rất khó hoàn thành nguồn để đảm bảo trang trải nhiệm vụ chi, đôi khi tạo ra cảm giác không bình đẳng, có sự ấn định chưa hợp lý từ cấp tỉnh, thành phố.
1.2.3. Các nguyên tắc cơ bản trong quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện cấp huyện
Một là, Nguyên tắc tập trung thống nhất
Nguyên tắc này đòi hỏi trong hoạt động ngân sách, một mặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hóa, dịch vụ công cộng. Mặt khác, đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của địa phương trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Việc sử dụng ngân sách nhà nước phải tuân thủ chế độ quản lý chung, tính thống nhất, tập trung thể hiện ở chế độ, chính sách, định hướng, chỉ đạo của trung ương mà chính quyền địa phương phải tuân thủ. Đồng thời, do mỗi huyện lại có đặc thù riêng, nguồn thu và nhiệm vụ chi khác nhau, nên mỗi huyện cần có hệ thống định mức chi ngân sách địa phương phù hợp với điều kiện thực tế. Quản lý chi ngân sách nhà nước phải giao quyền tự chủ ở phạm vi nhất định để chính quyền cấp
22
huyện quyết định các định mức chi phù hợp với nhu cầu của họ. Trong quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện, nguyên tắc này phải được quán triệt thực hiện trong toàn bộ chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước, từ khâu phân cấp quản lý, lập dự toán, phân bổ dự toán, kiểm soát, thanh toán các khoản chi, quyết toán các khoản chi nhằm vừa đảm bảo tập trung, thống nhất quản lý chi ngân sách nhà nước, vừa định mức các khoản chi tiêu hợp lý, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách trên địa bàn huyện.
Hai là, Nguyên tắc tiết kiệm hiệu quả
Nguyên tắc tiết kiệm hiệu quả là nguyên tắc quan trọng trong quản lý tài chính công. Tiết kiệm ở đây được hiểu là sự chi tiêu hợp lý, hợp lệ, đúng mục đích, đúng đối tượng, sáng tạo trong thực hiện để giảm chi phí, tạo ra tác động tích cực đối vớiquá trình phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Khi thực hiện các nội dung chi tiêu công, các cơ quan nhà nước luôn hướng tới việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu trên cơ sở lợi ích của toàn thể cộng đồng. Đảm bảo các khoản chi của các cơ quan, đơn vị phải tuân theo chế độ, định mức tiêu chuẩn của nhà nước quy định hoặc theo chế độ, định mức để tổ chức đó hoạt động liên tục và hiệu quả.
Chính quyền địa phương cần phải xây dựng một chính sách chi hợp lý và hiệu quả, phải xác định tính ưu tiên với mỗi khoản chi trong mỗi điều kiện hoàn cảnh cụ thể, xây dựng quy trình cấp phát, kiểm soát và thành toán các khoản chi một cách chặt chẽ khoa học, thực hiện việc kiểm tra quá trình chi và các khoản chi đảm bảo tính tiết kiệm và hiệu quả. Vì vậy, việc quản lý chi ngân sách phải đảm bảo xác định được đúng đối tượng chi, nhiệm vụ chi, thứ tự ưu tiên các khoản chi, tiêu chí phân bổ, định mức chi tiêu với cơ cấu phân bổ ngân sách hợp lý.
23
Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín. Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu, sáng sủa, không thể nhằm lẫn được. Quản lý chi ngân sách nhà nước đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho Nhà nước. Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sử dụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngân sách.
Chi ngân sách nhà nước cấp huyện phải được quản lý theo quy định của pháp luật đối với tấtcả các khâu: từ lập dự toán, chấp hành dự toán, thanh, quyết toán ngân sách đến kiểm tra, xử lý vi phạm. Việc phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải tuân theo các quy định về tiêu chí, đối tượng, tiêu chuẩn, định mức phân bổ ngân sách hiện hành. Các đối tượng thụ hưởng ngân sách phải cung cấp thông tin công khai để người