Bên cạnh những kết quả đạt được thì công tác quản lý chi ngân sách nhà nước của thành phố còn tồn tại một số hạn chế nhất định xuất phát từ cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan.
Thứ nhất, công tác lập dự toán chi ngân sách nhà nước
Quy trình lập dự toán chi ngân sách nhà nước rất phức tạp, đòi hỏi thực hiện qua nhiều bước, tốn kém thời gian và công sức. Tuy nhiên, thực tế nhiều đơn vị không đảm bảo quy định về căn cứ, phương pháp và trình tự lập dự toán. Công tác lập dự toán mang nặng tính hình thức, thường căn cứ vào dự
83
toán của năm trước để điều chỉnh cho năm sau. Công tác lập, quyết định, phân bổ dự toán ngân sách thường chậm về thời gian quy định, chủ yếu dựa vào dự toán và phân bổ của cấp tỉnh để kịp thời cho kỳ họp HĐND thành phố vào cuối năm do đó mà quy trình thực hiện hay bị rút ngắn và kiểm soát đôi khi chưa kỹ càng.
Việc phân bổ dự toán chi thường xuyên cho các đơn vị chưa thật sự chặt chẽ, nhiều nhiệm vụ chi được phân bổ trùng lắp giữa nguồn tự chủ và không tự chủ. Bên cạnh đó, việc phân bổ dự toán chi cho nhiệm vụ phát sinh, chi cho sửa chữa mua sắm tài sản còn lớn chưa thật sự tiết kiệm chi trong khi nguồn lực ngân sách dành cho chi đầu tư phát triển còn thấp. Bộ máy của các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn còn cồng kềnh, lộ trình để các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ hoàn toàn tài chính còn chậm.
Việc xây dựng dự toán cho chưa bao quát và định mức hóa các nhiệm vụ chi, phần nhiều mang tính chất định tính. Định mức chi căn cứ nhiều vào chỉ tiêu biên chế của các đơn vị mà chưa bao quát tình hình thực tế và nhiệm vụ đặc thù của các đơn vị. Một số cơ quan được giao nhiều nhiệm vụ chi nhưng ngân sách không bố trí đủ kinh phí dẫn đến thực hiện không hết các nhiệm vụ hoặc UBND thành phố phải ban hành những quyết định cấp ngân sách cá biệt trong năm để đảm bảo nhiệm vụ chi. Điều này tạo ra tính ỷ lại, cứ có nhiệm vụ phát sinh lại trình xin kinh phí thậm chí là lập dự toán cao hơn nhiều so với nhu cầu thực tế để đề phòng bị cắt giảm khi duyệt dự toán.
Dự toán được xây dựng theo phương pháp đầu vào là chủ yếu mà không theo kết quả đầu ra, các đơn vị căn cứ vào dự toán năm trước, điều chỉnh tỷ lệ để lập dự toán cho năm sau mà không để ý nhiều đến hiệu quả thực hiện ngân sách. Thực tế cho thấy một số nhiệm vụ chi không hiệu quả nhưng cứ được tăng thêm dự toán qua từng năm. Chính vì vậy quản lý chi ngân sách nhà nước chưa gắn với mục tiêu, chưa khuyến khích người sử dụng
84
tiết kiệm ngân sách nhà nước. Thêm vào đó, thực tế hiện nay trên địa bàn hàng năm cứ đến thời điểm cuối năm ngân sách hầu hết các đơn vị đều rút hết dự toán ngân sách của mình chứ không để lại dù nguồn chi có tính chất tự chủ được phép chuyển sang năm sau chi tiếp, các đơn vị không tính đến hiệu quả của các khoản chi. Dẫn đến tình trạng áp lực cho Kho bạc Nhà nước cũng như cơ quan Tài chính trong việc kiểm soát khoản chi ngân sách nhà nước với một khối lượng công việc quá tải dồn vào cuối năm.
Thứ hai, công tác chấp hành chi ngân sách nhà nước
Đối với chấp hành chi thường xuyên
Chi thường xuyên chưa thực sự tiết kiệm. Một số đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước chưa thực hiện nghiêm túc chế độ chi tiêu; vẫn còn tình trạng chi hành chính chưa sát với nhiệm vụ và không thiết thực. Chi thường xuyên của một số đơn vị chưa thực hiện đúng chế độ chứng từ hoá đơn theo quy định của Bộ Tài chính. Chi ngân sách ở một số cơ quan, đơn vị về hồ sơ thủ tục thực hiện chưa đúng chế độ tài chính và hiệu quả chưa cao.
Vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, chi thường xuyên không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự chênh lệnh lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị còn lãng phí, chưa thực sự tiết kiệm chống lãng phí, chưa hiệu quả vẫn còn xẩy ra ở các mức độ khác nhau làm mất lòng tin của cán bộ, nhân dân trong sử dụng tiền của nhân dân, của tập thể, của Nhà nước
Đối với chấp hành chi đầu tư phát triển
85
là: bồi thường giải phóng mặt bằng của địa phương còn chậm, nhiều công trình không bàn giao mặt bằng cho nhà thầu thi công đúng thời gian quy định. Quản lý, giám sát và đôn đốc các đơn vị thi công còn chưa được quan tâm đúng mức, vẫn còn nhiều nhà thầu kéo dài thời gian thi công làm tiến độ thi công dự án chậm so với kế hoạch, không có biện pháp xử lý kịp thời, hiệu quả các chi phí phát sinh.
Chất lượng dự án, báo cáo kinh tế kỹ thuật còn hạn chế, hầu hết các dự án công trình khi thực hiện đều phải thiết kế điều chỉnh, bổ sung, tăng tổng mức đầu tư lớn. Chất lượng thẩm định các dự án chỉ định thầu cũng như đấu thầu còn nặng về hình thức. Việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư còn chưa chặt chẽ.
Phân định rõ nguồn chi đầu tư với nguồn chi thường xuyên của một số ngành chưa rõ ràng dẫn đến có việc giải quyết còn kéo dài. Chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu, đặc biệt là việc lập hồ sơ chứng từ không đồng bộ, thiếu tính pháp lý, quyết toán vốn đầu tư chậm, quyết toán chi thường xuyên cũng không đáp ứng thời gian quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước còn đầu tư dàn trải, nhiều dự án, công trình đã được thẩm định quyết toán, đã có khối lượng hoàn thành song chưa được bố trí vốn để thanh toán dứt điểm, khi xây dựng kế hoạch chưa chủ động bố trí đủ nguồn trả các khoản vay đến hạn, tình trạng đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện vượt khả năng ngân sách vẫn còn diễn ra, dẫn đến tình trạng công nợ phát sinh tuy chưa đến mức thiếu lành mạnh nhưng cũng là một thiếu sót lớn cần khắc phục.
Các khâu quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn tồn tại một số sai phạm làm cho kết quả đầu tư không được như mong muốn. Cụ thể là:
- Quá trình lập dự án đầu tư còn nhiều bất cập dẫn đến một số dự án có quy mô, công năng vượt quá nhu cầu sử dụng, trong khi một số dự án đầu tư khác không được đầu tư đồng bộ nên không phát huy hết công năng, hiệu quả sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng. Một số dự án đầu tư chưa được chuẩn bị
86
cẩn thận, chất lượng hồ sơ thấp,tính toán nhu cầu đầu tư chưa sát với thực tế, khi triển khai thực hiện phát sinh chi phí mới làm đội vốn đầu tư lớn hơn dự toán, gây khó khăn cho cả cơ quan duyệt vốn lẫn đơn vị thi công.
- Kế hoạch vốn đầu tư còn bố trí dàn trải, phân tán vượt quá thời hạn tối đa theo quy định của Chính phủ làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, tăng chi phí đầu tư, chậm đưa công trình vào khai thác, sử dụng, hiệu quả kinh tế xã hội của vốn đầu tư thấp. Khi xây dựng kế hoạch đầu tư, chủ đầu tư chưa chủ động bố trí đủng nguồn trả các khoản vay đến hạn nên phát sinh chi phí lãi vay quá hạn, nợ xấu. Việc giao kế hoạch vốn chưa hợp lý
- Tiến độ triển khai một số dự án trọng điểm không đáp ứng yêu cầu do khả năng huy động vốn của chủ đầu tư thấp. Một số nhà thầu cam kết bỏ vốn thi công khi đấu thầu, nhưng khi triển khai thực hiện thì không đủ vốn theo tiến độ cam kết, dẫn đến kéo dài thời gian thi công và phát sinh chi phí bổ sung. Một số chủ đầu tư chưa chỉ đạo kịp thời, quyết liệt đối với Ban Quản lý dự án và các nhà thầu để đẩy nhanh tiến độ thi công.
- Việc giám sát, đánh giá sử dụng vốn đầu tư chưa sâu sát dẫn đến chất lượng một số công trình thấp. Công tác quản lý nhà thầu trong quá trình thi công chưa chặt chẽ. Một số nhà thầu bố trí nhân lực, thiết bị, tài chính không đúng với hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã ký kết chưa bị xử lý.
- Ngoài ra, nguồn thu của UBND thành phố Buôn Ma Thuột trong giai đoạn 2017-2020 không đạt chỉ tiêu kế hoạch đề ra, dẫn đến khả năng cân đối vốn của UBND thành phố chưa đáp ứng được nhu cầu đầu tư ngày càng tăng, dẫn đến tình trạng vốn không bố trí đủ theo tiến độ nên một số dự án thuộc ngân sách thành phố chậm thanh toán vốn do không có vốn.
Thứ ba, công tác quyết toán chi ngân sách nhà nước
Báo cáo quyết toán của các đơn vị sử dụng ngân sách thường chưa đảm bảo theo quy định về thời gian, hệ thống mẫu biểu ( nhất là các báo cáo thuyết
87
minh chi tiết các khoản chi tiếp khách, mua sắm....) do trình độ chuyên môn của một số kế toán chưa đạt chuẩn, việc sử dụng quản lý ngân sách nhà nước bằng phần mềm nhiều kế toán sử dụng chưa thành thạo
Chất lượng báo cáo chưa cao, nhiều đơn vị lập báo cáo số liệu chưa khớp đúng giữa chi tiết và tổng hợp. Chất lượng công tác thẩm định, xét duyệt báo cáo quyết toán chưa cao, đôi khi còn mang tính hình thức, chưa kiên quyết xử lý xuất toán đối với các khoản chi không đúng quy định.
Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra quản lý chi ngân sách nhà nước
Mặc dù được tiến hành thường xuyên nhưng công tác thanh tra, kiểm tra chưa mang lại hiệu quả cao, còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết các trường hợp vi phạm. Kết quả thanh tra chưa phản ánh trung thực hoàn toàn tình hình thực tế của đơn vị nên chưa mang tính chất răn đe.
Công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước đúng thủ tục nhưng thủ tục hành chính còn rườm rà, giải quyết công việc vẫn cứng nhắc, cán bộ bị quá tải nhất là những tháng cuối quý, cuối năm gây ra ách tắc trong xử lý chứng từ, giao dịch với các đơn vị sử dụng ngân sách ở một số nơi còn tồn tại tình trạng quan liêu. Sự phối hợp và báo cáo thông tin giữa Kho bạc Nhà nước và cơ quan Tài chính cùng cấp đôi khi chưa đầy đủ, kịp thời.
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế trong quản lý chi ngân sách nhà nước của thành phố Buôn Ma Thuột
2.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Cơ chế, chính sách, định mức chi ngân sách nhà nước của Trung ương còn một số bất cập
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định: Việc lập và phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nước phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng. Việc lập dự toán chi thường xuyên cho quản lý hành chính được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phương, cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên thực tế cho thấy, thời
88
gian lập dự toán và phân bổ dự toán quá ngắn nên các cấp cơ sở khó có thể lập dự toán chính xác, cấp tỉnh khó lòng tổng hợp và đánh giá các căn cứ lập dự toán một cách cẩn trọng. Chính vì thế dự toán ngân sách nhà nước và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội còn có khoảng cách.
Định mức phân bổ Trung ương ban hành nhanh chóng lạc hậu song được duy trì ổn định trong cả thời kỳ dài, vì vậy nhiều đơn vị không tiết kiệm được kinh phí hoặc tiết kiệm không đáng kể đã làm giảm động lực nhận khoán của cán bộ, công chức trong đơn vị thụ hưởng ngân sách. Việc giảm 10% chi thường xuyên thực sự gây khó cho các đơn vị có nguồn tài chính eo hẹp, trong khi không khuyến khích tiết kiệm đủ mức ngân sách ở các khâu còn lãng phí. Việc tách biệt giữa quản lý chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển cũng mang lại những bất cập như: Các khoản chi thường xuyên về cơ bản được điều chỉnh bởi Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng dẫn Luật, trong khi đó các khoản chi đầu tư phát triển được quản lý bởi hệ thống các văn bản pháp lý về đầu tư công nên khó gắn kết và đánh giá tác động của hai khoản mục chi ngân sách đó.
Trình độ phát triển kinh tế thấp, việc phát sinh nhiều nhu cầu chi ngân sách đặc thù gây sức ép cho quản lý chi ngân sách
Nguyên nhân của tình trạng chi thực tế lệch với dự toán là do tỉnh chưa bảo đảm được nguồn thu bền vững, bộ máy quản lý nhà nước cồng kềnh, kém hiệu quả đã hút nguồn lực phục vụ chi thường xuyên, áp đảo nguồn lực chi đầu tư phát triển.
Hiện nay, thành phố Buôn Ma Thuột vẫn còn là ngành kinh tế nông nghiệp, thu nhập bình quân đầu người vẫn còn thấp. Hơn nữa, xu hướng giảm giá một số nông sản chủ lực của thành phố trong những năm gần đây đã làm cho thu ngân sách địa phương trên địa bàn khó khăn, khiến tỉnh càng phụ thuộc nhiều hơn vào cân đối từ Trung ương. Trong khi đó, kinh tế phát triển
89
khó khăn còn làm phát sinh nhiều khoản chi ngân sách địa phương mới như chi nhiều hơn cho các hoạt động hỗ trợ nông dân tái canh cây cà phê, hỗ trợ hỗ nông dân là dân tộc thiểu số nghèo, hỗ trợ xúc tiến thương mại... Ngoài ra, nhu cầu tăng cường an ninh, quốc phòng ở các địa bàn nhạy cảm cũng khiến chi ngân sách cho lĩnh vực này tăng lên.
Là tỉnh miền núi với tỷ trọng người dân tộc thiểu số khá cao, thu nhập, trình độ dân trí thấp so với mặt bằng chung cả nước, nguồn nhân lực có chất lượng thấp cũng là những yếu tố làm cho hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước gặp thêm khó khăn.
Thời gian xây dựng dự toán và mô hình ngân sách còn bất cập
Theo quy định hiện hành, trước ngày 10/6/N Bộ Tài chính gửi số kiểm tra ngân sách cho UBND tỉnh thì chậm nhất là ngày 20/7/N UBND tỉnh phải gửi dự toán ngân sách năm sau về Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch - Đầu tư bao gồm dự toán ngân sách cấp thành phố, huyện, xã và dự toán ngân sách cấp tỉnh. Thời gian xây dựng dự toán ngắn, các cơ quan khó trong công tác chuẩn bị, lập, thẩm tra, thảo luận dự toán. Bên cạnh đó, HĐND cấp dưới phải phê duyệt dự toán ngân sách cấp mình chậm nhất sau 10 ngày kể từ khi HĐND cấp trên trực tiếp phê duyệt và phân bổ dự toán ngân sách địa phương. Do vậy, công tác chuẩn bị rất gấp gáp dẫn đến việc lập dự toán khá qua loa và khó tránh được sai sót.
2.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Nguyên nhân từ Chính quyền địa phương
Các quy định của nhà nước trong việc điều hành ngân sách cũng như các văn bản chỉ đạo của cấp trên trong khâu lập dự toán chi ngân sách còn nhiều bất cập, chưa khoa học, còn phụ thuộc rất nhiều và các văn bản chỉ đạo điều hành hàng năm của cấp trên, mặt khác chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm.
90
Các đơn vị lập dự toán kế hoạch chi ngân sách hàng năm theo hướng tăng dần còn các đơn vị xét duyệt ngân sách lại căn cứ vào dự báo nguồn thu