2.3.1.1. Trước khi có Luật Đất đai năm 1993
a. Thời kỳ trước 1988
Sau cuộc cách mạng tháng 8 năm 1945 nước ta đã có Hiến pháp vào năm 1946, đến năm 1953 Nhà nước thực hiện cải cách ruộng đất. Một trong những mục tiêu của cải cách ruộng đất là thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến, chế độ chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân. Sau đó, Đảng và Nhà nước đã vận động nông dân vào làm ăn tập thể, đồng thời Nhà nước thành lập các nông trường quốc doanh, các trạm trại nông nghiệp - hình thức sở hữu tập thể.
Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg Ngày 14/4/1959, quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc bồi thường và tái định cư ở Việt Nam, sau đó Ủy ban kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư Liên bộ số 1424/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản với nguyên tắc phải đảm bảo kịp thời và diện tích đủ
cần thiết cho công trình xây dựng kiến thiết cơ bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu của Nhà nước. Về mức bồi thường và cách tính bồi thường theo Nghị định 151/TTg: (i) Về việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: về đất thì bồi thường từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu. (ii) Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức. (iii) Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ xây dựng cái khác. (iv) Ngoài ra, mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán của địa phương mà giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong Nghị định này là đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm 1960. Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp 1980 ra đời (Hoàng Thị Hải Huế, 2013).
b. Thời kỳ từ năm 1988 đến năm 1993
Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, chính vì vậy việc thực hiện bồi thường về đất không được thực hiện mà chỉ bồi thường những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên. Luật Đất đai 1988 ban hành quy định về việc bồi thường cũng cơ bản dựa trên những điều quy định tại Hiến pháp 1980.
Ngày 31/5/1990 Hội đồng Bộ trưởng ban hành quyết định số 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển mục đích sử dụng vào mục đích khai thác thì phải bồi thường. Căn cứ để tính bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp và đất có rừng theo quyết định này là diện tích, chất lượng và vị trí đất. Mỗi hạng đất tại mỗi vị trí đều quy định giá tối đa, tối thiểu. UBND tỉnh, thành phố quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại của địa phương mình cho sát với giá đất thực tế ở địa phương nhưng không thấp hơn hoặc cao hơn khung giá định mức. Tổ chức, cá nhân được nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách nhà nước và sử dụng vào việc khai hoang, phục hóa, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống, định canh, định cư cho vùng bị lấy đất. Tại quyết định này, mức bồi thường còn được phân biệt theo thời hạn sử dụng đất lâu dài hay tạm thời theo quy định, việc miễn giảm tiền bồi thường đối với việc sử dụng đất
để xây dựng hệ thống đường giao thông, thủy lợi… (Hoàng Thị Hải Huế, 2013).
2.3.1.2. Thời kỳ 1993 - 2003
* Hiến pháp năm 1992
Hiến pháp 1992 thay thế Hiến pháp năm 1980 có quy định: “ Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và các cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất nhà nước giao theo quy định của pháp luật” (quy định tại Điều 18). Tại điều 23 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa (Quốc hội, 1992). Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” (Trần Văn Thắng, 2017).
* Luật Đất đai 1993
Luật Đất đai có hiệu lực từ ngày 15/10/1993 thay thế cho Luật Đất đai 1988. Điều 27 có quy định: “Trong trường hợp thật sự cần thiết, Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người có đất thu hồi được đền bù thiệt hại” (Quốc hội, 1993).
Sau khi Luật Đất đai 1993 được ban hành, Nhà nước đã ban hành một số văn bản dưới luật để cụ thể hóa các điều luật bao gồm: Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất; Nghị định 90/CP ngày 17/9/1994 quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi thường giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định 90/CP là văn bản pháp lý cụ thể hóa việc thực hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc bồi thường bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất.
Thông tư liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của liên bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục địa chính - Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/CP. Thông tư 145/1998/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định 22/1998/NĐ-CP bao gồm các phương pháp xác định hệ số K, nội dung, chế độ quản lý, phương pháp bồi thường và một số nội dung khác.
Như vậy, hệ thống pháp lý có liên quan đến giải phóng mặt bằng đã từng bước được hoàn thiện, rõ ràng hơn. Song còn tồn tại một số hạn chế như: chưa bù đắp một cách đầy đủ những thiệt hại gây ra từ việc thu hồi đất, chỉ bồi thường thiệt hại về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản, cho nên người bị thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, không đủ khả năng tái tạo lại cuộc sống so với trước khi bị thu hồi, quyền và nghĩa vụ của họ chưa được quan tâm nột cách đầy đủ (Trần Văn Thắng, 2017).
2.3.1.3. Thời kỳ từ năm 2003 - 2013
Ngày 26 tháng 11 năm 2003, Quốc hội thông qua Luật số 13/2003/QH11 - Luật Đất đai (có hiệu lực từ ngày 01/7/2004). Luật Đất đai 2003 có ý nghĩa quan trọng, đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong tiến trình phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội của đất nước, hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế.
Về vấn đề bồi thường cho người có đất bị thu hồi được quy định tại Điều 42: “Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi”. Để hướng dẫn việc bồi thường, hỗ trợ theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ đã ban hành một số nghị định sau: Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính Phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành Công ty cổ phần.
Về cơ bản, chính sách bồi thường, hỗ trợ theo Luật Đất đai 2003 đã kế thừa những ưu điểm của chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường GPMB, có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo sự cân đối và ổn định trong phát triển, khuyến khích được đầu tư và tương đối giữ được nguyên tắc công bằng.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện tại một số địa phương còn gặp rất nhiều khó khăn và hạn chế. Để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác bồi thường, hỗ trợ, ngày 25/5/2007 Chính phủ đã ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện
quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã bổ sung thêm một số trường hợp bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, đồng thời quy định cụ thể về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện còn phát sinh nhiều vấn đề phức tạp khó giải quyết liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi. Do vậy, ngày 13 tháng 8 năm 2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính Phủ về quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ.
Nghị định 69/2009/NĐ/CP tập trung vào việc làm rõ, bãi bỏ một số điều Nghị định 181/2004/NĐ-CP và Nghị định số 84/20067NĐ-CP... về một số những vấn đề cơ bản về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất, thực hiện hài hòa 3 lợi ích: của người dân, của Nhà nước và nhà đầu tư.