cấp tỉnh
1.3.1 Khái niệm Chi phí không chính thức
Theo Báo cáo nghiên cứu chính sách VNCI - số 4 do VCCI công bố năm 2005, Chi phí không chính thức được định nghĩa như sau: Chi phí không chính thức (CPKCT) là số tiền mà DN phải bỏ ra để chi trả các khoản phí không chính thức, tiền phạt và các khoản phí bất thường khác trong điều kiện hoạt động kinh doanh bình thường.
1.3.2 Vai trò của chỉ số Chi phí không chính thức trong đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
Từ lâu, các nhà phân tích và hoạch định chính sách kinh tế VN đã không ngừng nỗ lực để tìm hiểu và giảm thiểu nạn tham nhũng tại VN. Các cấp lãnh đạo cũng bày tỏ lo ngại về ảnh hưởng xấu của tham nhũng đối với tăng trưởng DN và phát triển kinh tế. Thực tế, đây là một trong những vấn đề phổ biến nhất và cũng được nghiên cứu nhiều nhất trong phát triển kinh tế. Mặc dù tác hại của tham nhũng đối với mỗi nước là khác nhau, song tham nhũng có ở khắp các nước trên thế giới, dù là nước giàu hay nước nghèo.
Trong một môi trường kinh doanh mà mức độ cạnh tranh ngày càng gay gắt, tham nhũng như là một “hàng rào không tên” nhưng bất cứ DN nào cũng biết và hiểu về nó. Ảnh hưởng của tham nhũng đối với môi trường kinh doanh của tỉnh/thành là rất lớn. Cụ thể là:
Tham nhũng dẫn đến phân bổ nguồn lực xã hội không hiệu quả. Muốn nền kinh tế của địa phương hoạt động tối hảo thì nguồn lực của địa phương đó (nhất là vốn) phải được phân bổ cho đúng giữa đầu tư (cho tương lai) và tiêu
xài (cho hiện tại), và hơn nữa, vốn đầu tư phải được phân bổ cho đúng giữa những dự án khác nhau. Vì nhiều lý do, tham nhũng sẽ làm sự phân bổ nguồn lực chệch ngoài cấu trúc tối hảo cho tăng trưởng và phát triển. Một là, trong một khu vực mà vốn có thể di chuyển khá dễ dàng từ nơi này sang nơi khác, người có vốn sẽ đầu tư vào những địa phương ít tham nhũng. Hai là, trong một quốc gia, vốn sẽ chảy vào những địa phương ít tham nhũng. Ba là,
nguồn lực nói chung sẽ được tiêu xài cho hiện tại hơn là đầu tư cho tương lai.
Bốn là, những dự án được đầu tư thường là những dự án quá quy mô và phức tạp, bởi lẽ công trình càng quy mô và phức tạp thì cơ hội tham nhũng càng nhiều và càng dễ che đậy. Tất cả bốn xu hướng đó có thể đưa vốn vào các mục tiêu, địa phương, hoặc khu vực trái ngược nhu cầu phát triển.
Tăng chi phí kinh doanh do phải hạch toán phần chi cho các khoản “không chính thức” vào chi phí chung. Gánh nặng từ những khoản chi phí này sẽ không có chiều hướng giảm nếu các DN cùng “cạnh tranh” với nhau về giá trị của hối lộ trong một môi trường kinh doanh không lành mạnh.
Làm giảm các cơ hội kinh doanh, đặc biệt là trong các hoạt động đấu thầu hoặc các hoạt động huy động vốn mở rộng kinh doanh, lien doanh, liêt kết khi các đối tác biết được về phương pháp tiếp cận “tham nhũng” của các DN, đặc biệt là các đối tác nước ngoài từ những nền kinh tế trong sạch.
Tăng chi phí mua sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, trong khi chất lượng giảm sút do nhà cung cấp không được lựa chọn thong qua một quy trình công bằng và khách quan. Khoản chi dành cho hành vi tham nhũng cũng được hạch toán vào giá thành sản phẩm và người cuối cùng phải chịu chính là khách hàng. Tham nhũng sẽ làm yếu đi tác động tích cực của cạnh tranh trong thị trường.
Cụ thể, thế cạnh tranh thị trường sẽ không phản ảnh hiệu năng kinh tế vì những DN đút lót, dù kém hiệu năng, cũng sẽ được ưu đãi hơn các DN khác. Sự bất bình đẳng trong kinh doanh là dấu hiệu đáng báo động đối với sự phát triển kinh tế của địa phương, DN nào cũng muốn được đối xử một cách công bằng để có thể phát triển công việc kinh doanh của mình. Tuy nhiên, không
phải DN nào cũng có sẵn những “mối quan hệ” với các cán bộ, công chức NN để được hưởng những “ưu đãi”.
Tham nhũng có thể cản trở đầu tư trong nước và nước ngoài. Hiện nay, số DN có vốn đầu tư nước ngoài tại mỗi địa phương ngày càng gia tăng. Điều đó chứng tỏ rằng môi trường kinh doanh của mỗi địa phương thật sự hấp dẫn và đã thu hút được các nhà đầu tư. Vấn đề đặt ra là hầu như các DN có vốn đầu tư nước ngoài lại không hiểu một cách tường tận nhất các thủ tục khi tiến hành kinh doanh tại địa phương vì mỗi địa phương lại có những quy định riêng bên cạnh những quy định chung của các cơ quan NN. Lợi dụng điều này, các cán bộ, công chức NN thường “làm khó” các DN này, họ chỉ thấy cái lợi cho bản thân mình mà quên đi lợi ích chung của địa phương.
Bên cạnh đó, việc Quốc Hội ban hành Luật phòng, chống tham nhũng (Luật Phòng, chống tham nhũng của nước Cộng Hòa XHCN VN số 55/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005) và Chiến lược phòng chống tham nhũng của VN năm 2008 cho thấy mức độ nhận thức cao về những nguy cơ này, kể cả việc thừa nhận rằng sự sống còn của chế độ có thể bị đe dọa.
Nghiên cứu về VN đã nêu bật hai loại tham nhũng đối với DN. Đó là: (1) Các khoản lót tay để thực hiện được các dịch vụ hay các việc cơ bản, chẳng hạn như trong đăng ký kinh doanh hoặc nộp thuế và (2) Chuyển nhượng quyền lực NN thông qua các khoản “lại quả” khi thực hiện hợp đồng mua sắm của Chính phủ. Do tiền lót tay (thường được gọi là tham nhũng vặt) và bán các dịch vụ NN (tham nhũng vĩ mô) có sự tham gia trực tiếp của DN, nên có thể phân tích các khoản tham nhũng này bằng cách sử dụng công cụ điều tra ý kiến công chúng, chẳng hạn như điều tra PCI.
Hiểu rõ tác hại của tham nhũng đối với môi trường cạnh tranh của địa phương để có thể đưa ra lý giải tại sao nhóm nghiên cứu của VCCI lại đưa chỉ số CPKCT vào việc đánh giá năng lực cạnh tranh cấp tỉnh.
1.3.3 Các chỉ tiêu và cách thức đo lường các chỉ tiêu cấu thành chỉ số Chi phí không chính thức
Trong Báo cáo nghiên cứu chính sách - USAID/VNCI - số 16 (năm 2011), chỉ số CPKCT bao gồm 6 chỉ tiêu đánh giá mức độ tác động của vấn đề bằng cách đo lường tần xuất xảy ra, loại chi phí và quy mô của các khoản phí phát sinh thêm. Việc đo lường chỉ số CPKCT được thông qua các câu hỏi trong phiếu điều tra hàng năm. Trong nội dung này, tôi chỉ xin đề cập đến Phiếu khảo sát DN vào năm 2011 (xem Phụ lục 02) để nêu rõ cách thức đo lường chỉ số CPKCT:
(1) Tỷ lệ % số DN cho rằng tình trạng các DN trong cùng ngành nghề cũng đều phải trả thêm khoản chi phí bổ sung không chính thức
Câu hỏi này được thiết kế để DN có thể nhận định về tình hình đưa nhận hối lộ của các DN cùng ngành nghề nói chung chứ không phải thông tin về hành vi đưa và nhận hối lộ của chính DN.
Chỉ tiêu này được đo lường thông qua câu hỏi D10 (Phiếu khảo sát DN), nhóm nghiên cứu VCCI đã sử dụng thang đo Likert với 4 mức độ từ Hoàn toàn đồng ý đến Hoàn toàn không đồng ý. Đặc điểm của thang đo Likert là khi trả lời phiếu điều tra, các DN sẽ không gặp khó khăn khi đưa ra câu trả lời và nhóm nghiên cứu cũng thuận tiện hơn khi xử lý và phân tích dữ liệu. Việc đưa ra 4 mức độ sẽ giúp các DN không phân vân khi không biết rõ khoảng cách giữa các mức độ (trong trường hợp sử dụng từ 5 đến 10 mức độ) cũng đã khắc phục được điểm hạn chế khi sử dụng thang đo Likert.
(2) Tỷ lệ % số DN phải bỏ ra tới hơn 10% doanh thu của mình để thanh toán các chi phí phát sinh thêm
Đây là chỉ số đo lường mức độ chi phí trả thêm.
Chỉ tiêu này được đo lường thông qua câu hỏi D11, nhóm nghiên cứu VCCI đã sử dụng câu hỏi nhiều lựa chọn. Với ưu điểm: tương đối ngắn và dễ trả lời, đồng thời có thể soạn thảo, tính toán và phân tích nhanh chóng. Bên cạnh
đó, nhóm nghiên cứu cũng biết tất cả các câu trả lời có liên quan có thể có (từ 0% đến trên 30%). Tuy nhiên, vì liệt kê danh sách đầy đủ các câu trả lời quá dài (8 lựa chọn) có thể làm nản lòng cho các DN khi trả lời.
(3) Cán bộ tỉnh sử dụng các quy định riêng của địa phương với mục đích trục lợi
Chỉ tiêu này xác định mức độ tham nhũng, phản ánh xác thực hơn những vẩn đục của môi trường kinh doanh thực tế thông qua việc cán bộ tỉnh diễn giải sai lệch chính sách, buộc DN phải chi các khoản chi phí không chính thức. Chỉ tiêu này được đo lường thông qua câu hỏi D15.2, nhóm nghiên cứu
VCCI đã sử dụng thang đo Likert với 4 mức độ từ Hoàn toàn đồng ý đến Hoàn toàn không đồng ý.
(4) Công việc được giải quyết sau khi chi trả chi phí không chính thức
Một số DN tin rằng các khoản CPKCT cũng có lợi với điều kiện là nếu mất tiền tiêu cực phí thì DN đạt được kết quả như ý muốn. Thực tế, có rất nhiều DN tự nguyện đưa thêm tiền bồi dưỡng cho các nhân viên NN sau khi đã đóng đủ các khoản phí và lệ phí như quy định trên cơ sở tin tưởng rằng họ sẽ được đền bù xứng đáng.
Chỉ tiêu này được đo lường thông qua câu hỏi D12, nhóm nghiên cứu VCCI đã sử dụng thang đo Likert với 5 mức độ từ Luôn luôn đến Không bao giờ.
(5) Doanh nghiệp trảhoa hồng để có được hợp đồng từcác cơ quan Nhà nước
Mỗi khi DN tham gia đấu thầu (từ lĩnh vực xây dựng cơ bản cho đến cung cấp dịch vụ hậu cần tại các buổi hội nghị, chiêu đãi cảu chính quyền địa phương), DN đều phải trích nộp một khoản % giá trị hợp đồng cho các quan chức ở địa phương.
Chỉ tiêu này được đo lường thông qua câu hỏi D13, nhóm nghiên cứu VCCI đã sử dụng câu hỏi phân đôi với hai sự lựa chọn: Có hoặc Không. Việc sử dụng câu hỏi phân đôi giúp các DN dễ dàng trong việc trả lời, và cũng ít có thành kiến khi gặp dạng câu hỏi này. Tuy nhiên, việc áp dụng câu hỏi phân đôi gây khó khăn khi cung cấp không đủ thông tin chi tiết, và mang tính chất
bắt buộc khi các DN lựa chọn cho dù họ có thể chưa chắc chắn lắm khi chọn câu trả lời. Để khắc phục hạn chế này, nhóm nghiên cứu VCCI đã đưa ra giải pháp khắc phục, trong trường hợp DN trả lời Có sẽ chuyển sang câu hỏi D14. Câu hỏi D14 thuộc dạng câu hỏi đánh dấu tình huống theo danh sách.
(6) Doanh nghiệp chi trả chi phí không chính thức khi đăng ký kinh doanh
Mỗi khi DN đăng ký kinh doanh, DN đều phải chi trả các khoản CPKCT. Chỉ tiêu này phản ánh % DN đồng ý với nhận định trên.
Chỉ tiêu này được đo lường thông qua câu hỏi C6, nhóm nghiên cứu sử dụng dạng câu hỏi đánh dấu tình huống theo danh sách.
1.3.4 Những thay đổi của các chỉ tiêu cấu thành chỉ số Chi phí không chính thức
1.3.4.1 Những chỉtiêu được bổ sung
Trong Báo cáo nghiên cứu chính sách - VNCI, số 4 (công bố năm 2005); chỉ số CPKCT được đo lường bởi các chỉ tiêu sau: (1) % DN cho biết CPKCT là trở ngại đối với hoạt động kinh doanh, (2) % DN cho rằng các DN cùng ngành đều trả CPKCT, (3) % DN phải bỏ ra 10% doanh thu để chi trả các khoản CPKCT, (4) Tham nhũng ở cấp cao hơn: các DN có phải trả tiền hoa hồng cho quan chức của tỉnh để có được hợp đồng từ cơ quan NN, (5) Số tiền bồi dưỡng cho cán bộ thuế đo bằng tỷ lệ % doanh thu hàng năm của DN. Đến năm 2006, hai chỉ tiêu: (4) Tham nhũng ở cấp cao hơn: các DN có phải trả tiền hoa hồng cho quan chức của tỉnh để có được hợp đồng từcơ quan NN, (5) Số tiền bồi dưỡng cho cán bộ thuếđo bằng tỷ lệ % doanh thu hàng năm của DN được thay thế bởi hai chỉ tiêu mới là: (4) Cán bộ tỉnh sử dụng những quy định riêng của địa phương để trục lợi và (5)Các chi phí không chính thức mang lại kết quả mong muốn. Nguyên nhân của sự thay thế này:
Hiện tượng công chức NN sử dụng các quy định riêng của địa phương với mục đích trục lợi đã phổ biến từ rất lâu, nhưng hầu hết các DN lại không muốn công khai việc này vì cho rằng các công chức NN sẽ gây “khó dễ” cho DN mình. Việc đo lường được chỉ tiêu này sẽ giúp xác định được mức độ
tham nhũng, góp phần phản ánh xác thực hơn những vẫn đục của môi trường kinh doanh thực tế. Tham nhũng, hối lộ là một vấn nạn, những rào cản do diễn giải sai lệch chính sách buộc DN phải chi trả các khoản CPKCT của nhân viên cũng không kém phần nguy hại.
Các khảo sát trực tiếp tại địa phương cho thấy một số DN tin rằng các khoản CPKCT này cũng có lợi với điều kiện là nếu mất tiền tiêu cực phí họ có thể đạt được kết quả mong muốn. Thực tế là có rất nhiều DN tự nguyện đưa thêm tiền bồi dưỡng cho các nhân viên NN sau khi đã đóng đủ các khoản phí và lệ phí như quy định trên cơ sở tin tưởng rằng họ sẽ được đền bù xứng đáng.
Đến năm 2009, trong Báo cáo nghiên cứu chính sách - VNCI - số 14, nhóm nghiên cứu VCCI lại thay đổi một chỉ tiêu cấu thành nên chỉ số CPKCT, cụ thể là:
DN trả hoa hồng đểcó được hợp đồng từcác cơ quan NN: chỉ tiêu này dùng để
xác định liệu các DN đấu thầu các hợp đồng của Chính phủ có phải chi hoa hồng theo tỷ lệ giá trị hợp đồng hay không. Việc “lại quả” này thể hiện nạn nhũng nhiều ở phạm vi rộng có ảnh hưởng lớn đến phát triển kinh tế, do gây tốn kém cho các DN và dễ dẫn đến lựa chọn những nhà cung cấp dịch vụ kém hiệu quả, trong khi đó, các hợp đồng từ cơ quan NN thường rất hấp dẫn và có giá trị kinh tế lớn, các DN “lý trí” sẵn sang chi trả hoa hồng nếu họ biết các cán bộ đấu thầu cũng có “thiện ý”. Trên thực tế, một số cán bộ NN dành nhiều ưu ái cho các nhà thầu trả hoa hồng cao hơn thay vì lựa chọn những nhà cung cấp dịch vụ có chất lượng cao nhất hay hiệu quả nhất về mặt chi phí. Khi các khoản hoa hồng quyết định việc lựa chọn nhà thầu, lợi ích tổng thể của xã hội sẽ bị tổn thất, do lãng phí nguồn lực cho các dịch vụ kém chất lượng.
Năm 2010, trong Báo cáo nghiên cứu chính sách - USAID/VNCI - số 15, nhóm nghiên cứu VCCI lại tiếp tục thêm một chỉ tiêu mới, đó là:
Doanh nghiệp chi trả chi phí không chính thức khi đăng ký kinh doanh: chỉ
tiêu này dùng để xác định liệu các DN khi đăng ký kinh doanh có phải chi trả các khoản CPKCT. Thủ tục hành chính khi đăng ký kinh doanh thường
xuyên thay đổi và rất ít DN có sự hiểu biết một cách rõ ràng về nó. Tùy theo mỗi loại hình DN mà các thủ tục đăng ký kinh doanh cũng khác nhau. Đây là “cơ hội” cho các cán bộ NN can thiệp vào quy trình xử lý nghiệp vụ, việc làm này có thể gây ra tình trạng nhũng nhiễu đối với các DN, điều đó làm giảm đi tính cạnh tranh đối với môi trường kinh doanh của địa phương. Theo quy định của Bộ Kế hoạch đầu tư, thời gian đăng ký kinh doanh từ năm 2010 rút ngắn xuống còn 5 ngày (theo quy định cơ quan đăng ký kinh doanh thụ lý trong vòng 2 ngày, cơ quan thuế thụ lý trong vòng 2 ngày và 01 ngày trả kết quả) nhằm giảm thiểu những can thiệp của cán bộ NN vào quy trình xử lý