2.2.1. Cấu trúc hệ thống giám sát tài chính Việt Nam
2.2.1.1. Các cơ quan giám sát trong hệ thống tài chính tại Việt Nam
Sơ đồ 2.1. Hệ thống giám sát tài chính ngân hàng Việt Nam theo mô hình phân tán dựa trên cơ sở thể chế (Nguyễn Thị Kim Thanh, 2010).
Sơ đồ 2.1: Mô hình hệ thống giám sát tài chính tại Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp từ các trang web: mof.gov.vn, sbv.gov.vn, div.gov.vn, nfsc.gov.vn
Trong hệ thống giám sát tài chính tại Việt Nam có 3 cơ quan chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ hệ thống là: (i) Ngân hàng Nhà nước Việt Nam - NHNNVN chịu trách nhiệm giám sát lĩnh vực ngân hàng (Trong đó có Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam); (ii) Bộ Tài chính - BTC chịu trách nhiệm giám sát lĩnh vực chứng khoán, bảo hiểm (Trong đó có Ủy ban chứng khoán Nhà nước, Cục quản lý giám sát bảo hiểm); (iii) Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia - UBGSTCQG chịu trách nhiệm giám sát chung toàn lĩnh vực trong hệ thống.
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
NHNNVN trực thuộc Chính Phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng, ổn định giá trị đồng tiền và đảm bảo an toàn hoạt động hệ thống ngân hàng. Chức năng giám sát được thể hiện trong Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam 2010, theo khoản 11 điều 4 về nhiệm vụ và quyền hạn của NHNN “ Kiểm tra, thanh tra, giám sát ngân hàng; xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân
hàng theo quy định của pháp luật”, “Kiểm tra, thanh tra hoạt động ngân hàng, kiểm soát tín dụng, xử lý các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động Ngân hàng theo thẩm quyền”.
Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng
Ngày 30/7/2009 NHNN thành lập Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng (trên cơ sở sáp nhập 4 vụ chức năng của NHNN), theo Quyết định số 83/2009/QĐ- TTg ngày 27/5/2009. Động thái này đã tạo bước đầu trong hướng quá trình chuyên môn hóa công tác giám sát trong hệ thống ngân hàng. Theo Quyết định số 35/2014/QĐ-TTg ngày 12/6/2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc NHNN Việt Nam, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng gồm 11 đơn vị.
Thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước chi nhánh là đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước chi nhánh, giúp Giám đốc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh quản lý nhà nước, tiến hành thanh tra hành chính, thanh tra, giám sát ngân hàng, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng, phòng chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố đối với các đối tượng quản lý, thanh tra và giám sát ngân hàng trên địa bàn theo sự phân công, phân cấp, ủy quyền của Thống đốc NHNN và theo quy định của pháp luật.
Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam
BHTG là tổ chức tài chính Nhà nước được thành lập theo Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg, ngày 09 tháng 11 năm 1999 của Thủ tướng Chính phủ, thời điểm đó BHTG trực thuộc Chính Phủ. Năm 2012, Luật Bảo hiểm tiền gửi số 06/2012/QH13 đã đánh dấu một trang mới cho Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam. Chức năng giám sát trên thị trường tài chính là một trong những chức năng chính của tổ chức BHTG. BHTG tổ chức giám sát thực hiện từ trung tâm điều hành của tổ chức đến các chi nhánh tại 6 khu vực trong cả nước.
Theo điều 8 Luật bảo hiểm tiền gửi số 06/2012/QH13.” (i) Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi”; (ii) “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nước về bảo hiểm tiền gửi”. Do đó, hiện nay BHTG chịu sự quản lý trực tiếp của NHNN và đồng thời của Chính Phủ.
Bộ Tài chính
Bộ Tài chính cũng trực thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính như: Quản lý ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ phí, đầu tư tài chính, tài chính doanh nghiệp, hải quan, kế toán kiểm toán và trong đó có lĩnh vực bảo hiểm, chứng khoán.
Về chức năng giám sát: Bộ Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và bảo hiểm theo Nghị định Chính phủ số 118/2008/NĐ-CP tại Điều 2, Khoản 13.d “kiểm tra, giám sát hoạt động của của các tổ chức có liên quan đến việc phát hành, kinh doanh, dịch vụ chứng khoán” và Khoản 14.c “kiểm tra, giám sát hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm, doanh nghiệp môi giới bảo hiểm và các tổ chức, cá nhân có liên quan”.
Ủy ban chứng khoán Nhà nước
Hiện nay, Vụ Giám sát TTCK thuộc UBCKNN trực tiếp thực hiện công tác giám sát chuyên biệt trên thị trường chứng khoán theo Quyết định 02/2008/QĐ- BTC ngày 14/1/2008. Vụ Giám sát TTCK thực hiện hai nhiệm vụ chủ yếu là giám sát tuân thủ các quy định và giám sát hoạt động của những trung gian tài chính trong thị trường như các công ty chứng khoán, Sở Giao dịch Chứng khoán và Trung tâm lưu ký.
Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm
BTC nhận thấy cần phải tách biệt hoạt động giám sát trong lĩnh vực bảo hiểm do đó ngày 12/02/2009, BTC ban hành Quyết định số 288/QĐ-BTC thành lập Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm, đơn vị thuộc Bộ Tài chính. Sau NHNNVN, Bộ Tài chính cũng đã thành lập đơn vị chuyên trách công tác giám sát bảo hiểm, góp phần hoàn thiện bộ máy giám sát tài chính. Đơn vị này “có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nước đối với lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm trong phạm vi cả nước; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động kinh doanh bảo
hiểm và các hoạt động dịch vụ thuộc lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm theo quy định của pháp luật”.
Uỷ ban Giám sát tài chính quốc gia
Tháng 03/2008 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 34/2008/QĐ-TTg (được điều chỉnh theo quyết định số 79/2009/QĐ-TTg) về việc thành lập UBGSTCQG, đánh dấu sự ra đời của một cơ quan giám sát tài chính quốc gia gần với thông lệ và xu hướng quốc tế tại Việt Nam.
Chức năng giám sát: UBGSTCQG có chức năng “tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong điều phối giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm), giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài chính quốc gia”.
Các ban trực tiếp thực hiện giám sát thị trường tài chính bao gồm: (i) Ban Nghiên cứu và điều phối chính sách giám sát; (ii) Ban Giám sát tổng hợp; (iii) Ban Giám sát các tập đoàn tài chính và (iv) Trung tâm Thông tin giám sát tài chính Quốc gia.
Năm 2015 là một năm được đánh giá bước ngoặt mới đối với Ủy ban giám sát tài chính quốc gia. Ngày 22/5/2015, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 15/2015/QĐ-TTg v/v sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 34/2008/QĐ- TTg ngày 03/3/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Uỷ ban Giám sát tài chính Quốc gia. Theo đó, vai trò của Ủy ban đã được nâng cao, Ủy ban có trách nhiệm báo cáo định kỳ, tư vấn tham mưu cho Thủ tướng chính phủ. Ủy ban có trách nhiệm phân tích tổng hợp các tác động của yếu tố vĩ mô đến thị trường tài chính, và ngược lại, đồng thời giám sát chung các lĩnh vực trong thị trường tài chính bao gồm ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.
2.2.1.2. Đặc điểm về hệ thống giám sát tài chính tại Việt Nam
Về mô hình giám sát tài chính phân tán trước đây rất phổ biến đối với các quốc gia đang phát triển thị trường tài chính còn non trẻ, vì việc quản lý khá đơn giản do điều kiện lịch sử ở mỗi quốc gia khác nhau, và mô hình khá đơn giản dễ quản lý ở thời điểm các trung gian tài chính hoạt động sơ khai, chuyên biệt từng
lĩnh vực. Tuy nhiên, điều này không còn phù hợp khi có sự phát triển trong hệ thống và đan xen trong lĩnh vực hoạt động tài chính.
Thành lập tổ chức giám sát tài chính theo mô hình phân tán, một phần chịu ảnh hưởng bởi yếu tố lịch sử. Các cơ quan quản lý giám sát ra đời trước khi phát triển thị trường, Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính ra đời trước khi có các ngân hàng, công ty chứng khoán, công ty bảo hiểm. Do đó dẫn đến cơ quan quản lý thành lập thị trường nào sẽ giám sát luôn tổ chức đó. Thêm vào đó, lịch sử phát triển của ngành ngân hàng trước ngành bảo hiểm và ngành chứng khoán.
Cơ quan giám sát cũng là cơ quan ban hành chính sách, không có sự phản hồi tác động của chính sách từ các bộ phận khác, chỉ sau khi đã áp dụng một thời gian mới có những bất cập, phản hồi. Khi đó việc sửa đổi bổ sung hay thay thế văn bản gây nên sự tốn kém về chi phí, thời gian và ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý, ảnh hưởng đến danh tiếng của cơ quan ban hành pháp luật.
Mỗi lĩnh vực có cơ quan giám sát riêng biệt nên việc phối hợp chỉ mang tính hình thức, chưa chặt chẽ. Ủy ban giám sát tài chính quốc gia ra đời với ý nghĩa kết nối và tạo bước đệm nhằm thống nhất các cơ quan giám sát và giám sát an toàn vĩ mô. Tuy nhiên sau 8 năm hoạt động vai trò của cơ quan này khá mờ nhạt, chỉ có chức năng báo cáo tổng hợp và tham mưu cho Thủ tướng, không có hiệu lực về quản lý giám sát.
Bên cạnh đó, hiện nay một lỗ hổng lớn trong giám sát đó là chưa có tổ chức giám sát thống nhất các định chế tài chính đa lĩnh vực, các tập đoàn tài chính.
2.2.2. Thực trạng về hoạt động của hệ thống giám sát tài chính Việt Nam
2.2.2.1. Thực trạng tổ chức giám sát hệ thống ngân hàng Cơ sở pháp lý Cơ sở pháp lý
- Luật Thanh tra, 2010.
- Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các tổ chức tín dụng 2010.
- Luât Bảo hiểm tiền gửi 2012.
- Thông tư 02/2013/TT - NHNN Quy định về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, Thông tư 09/2014 sửa đổi Thông tư 02/2013/TT - NHNN
Tổ chức bộ máy giám sát ngân hàng Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng.
Trong NHNN, cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng là đơn vị trực thuộc và phụ trách về vấn đề giám sát ngân hàng. Với cơ quan này có sự phân chia trong chức năng giám sát, các đơn vị chịu trách nhiệm chức năng giám sát gồm: Vụ thanh tra các TCTD trong nước, vụ thanh tra các TCTD nước ngoài, vụ giám sát ngân hàng, cục phòng chống rửa tiền, vụ thanh tra hành chính, giải quyết các khiếu nại tố cáo và phòng chống tham nhũng.
Sơ đồ 2.2: Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng
Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam
BHTG là một tổ chức phi lợi nhuận, nhằm bảo vệ quyền lợi cho người gửi tiền, đứng ra bồi thường cho người gửi tiền bù đắp một phần thiệt hại khi tổ chức nhận tiền gửi không có khả năng chi trả do bị phá sản. Bảo hiểm tiền gửi góp phần làm lành mạnh và an toàn trong hoạt động của các TCTD, thông qua việc giám sát tuân thủ việc thực hiện các chính sách công của các TCTD. BHTG ngay khi nhận được các báo cáo tài chính của các TCTD, sẽ phân tích các chỉ tiêu, đánh giá thực trạng tình hình hoạt động của các TCTD nhằm phát hiện ra những nguy cơ tiềm ẩn trong các tổ chức để ngăn chặn.
Sơ đồ 2.3: Sơ đồ tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam
Nguồn: div.gov.vn
Mục tiêu giám sát ngân hàng
Mục tiêu giám sát chủ yếu là các mục tiêu chính sau: Giám sát tuân thủ các quy định pháp luật của các TCTD; Bảo đảm tính thanh khoản cho các TCTD; Bảo
vệ người tiêu dùng và môi trường cạnh tranh lành mạnh; Bảo đảm an toàn, ổn định hệ thống.
Nội dung giám sát ngân hàng
Nội dung giám sát từng lĩnh vực nói chung sẽ bao gồm: Giám sát trước khi hoạt động liên quan đến việc kiểm tra các điều kiện để cấp phép kinh doanh; Giám sát trong quá trình hoạt động là việc kiểm tra tính tuân thủ các quy định và đảm bảo an toàn cho hệ thống; Giám sát sau khi giải thể, phá sản, hợp nhất sáp nhập là việc giám sát các hoạt động của tổ chức trong thời gian nhất định nhằm ổn định hệ thống.
Giám sát trong quá trình hoạt động bao gồm: Giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ (Thanh tra tính tuân thủ)
Giám sát từ xa
Giám sát ngân hàng Việt Nam hiện nay đang áp dụng trong phương thức giám sát từ xa là bộ chỉ tiêu theo CAMELS. Tại Việt Nam hiện nay, ngành ngân hàng được cho là có hệ thống giám sát đầy đủ và phù hợp, cơ quan giám sát ngân hàng sử dụng các bộ chỉ tiêu theo tiêu chí CAMELS7, theo Quyết định số 06/2008/QĐ - NHNN Ban hành về quy định xếp loại ngân hàng thương mại cổ phần, đây là bước đệm chuyển dần sang việc giám sát dựa trên rủi ro. Các chỉ tiêu bao gồm: C - Capital (Vốn), A - Assets (Tài sản), M - Management (Quản lý), E - Earnings (Lợi nhuận), L - Liquidity (Thanh khoản), S - Sensitivity (Độ nhạy cảm với các rủi ro thị trường).
Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng với giám sát từ xa thông qua tổng hợp đánh giá 3 loại báo cáo là:
- Báo cáo giám sát vĩ mô: được xây dựng trên cơ sở phân tích mô tả những biến động lớn của nền kinh tế vĩ mô đến tác động vào hệ thống ngân hàng.
- Báo cáo đánh giá xếp hạng: sử dụng bộ chỉ tiêu theo CAMELS nhằm đáng giá từng ngân hàng và để can thiệp khi cần thiết.
- Báo các cảnh báo sớm: dựa trên phân tích báo cáo giám sát tài chính vĩ mô, sẽ đưa ra kết quả những tổ chức thuộc diện theo dõi và đưa ra cảnh báo cho các tổ chức này.
Giám sát tuân thủ
Giám sát tuân thủ các quy định của các TCTD là việc giám sát các TCTD trong quá trình hoạt động dựa trên những báo cáo giám sát từ xa sẽ có giám sát tuân thủ, theo dõi các tổ chức đã được chú ý và có nguy cơ hoạt động không ổn định.
2.2.2.2. Thực trạng hệ thống tổ chức hoạt động giám sát bảo hiểm Cơ sở pháp lý Cơ sở pháp lý
- Luật kinh doanh bảo hiểm
- Nghị định số 41/2009/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong kinh doanh bảo hiểm.
- Quyết định số 288/QĐ-BTC ngày 12/2/2009 của Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý giám sát bảo hiểm.
- Thông tư số 195/2014/TT-BTC ngày 17/12/2014 về việc Hướng dẫn đánh giá xếp loại doanh nghiệp bảo hiểm.
Bộ máy tổ chức hoạt động giám sát bảo hiểm
Cục Quản lý Giám sát Bảo hiểm thành lập theo Quyết định 288/QĐ-BTC và Quyết định 1854/QĐ-BTC của Bộ trưởng Bộ Tài chính với cơ cấu, bộ máy theo sơ đồ. Trong đó ta thấy bên cạnh phòng quản lý giám sát bảo hiểm nhân thọ, phi nhân thọ còn có Thanh tra cục quản lý giám sát bảo hiểm, để kiểm soát lại toàn bộ việc quản lý vai trò giám sát của toàn doanh nghiệp và thị trường bảo hiểm.
Sơ đồ 2.4: Cục quản lý và giám sát bảo hiểm
Nguồn: Cục quản lý giám sát bảo hiểm - Bộ tài chính
Mục tiêu giám sát
Mục tiêu giám sát: cơ quan giám sát bảo hiểm cũng có những mục tiêu chính yếu trong giám sát là: Đảm bảo tính thanh khoản cho các tổ chức kinh doanh