1.1. cải cách thể chế hành chính là gì?
Ở Việt Nam hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nào, kể cả các văn kiện quan trọng của Đảng và Nhà nước chính thức định nghĩa khái niệm CCHC, cải cách thể chế hành chính. Nhưng trên thực tế đã có một số quan niệm về CCHC như: (i) CCHC là sự thay đổi có kế hoạch, theo một mục tiêu nhất định, được xác định bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong từng giai đoạn; (ii) CCHC không làm thay đổi bản chất của hệ thống hành chính, mà chỉ làm cho hệ thống này trở nên hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn so với trước, chất lượng các thể chế quản lý nhà nước đồng bộ, khả thi, đi vào cuộc sống, cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ
của bộ máy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước sau khi tiến hành CCHC đạt hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội (KTXH) của một quốc gia; (iii) CCHC tuỳ theo điều kiện của từng thời kỳ, giai đoạn của lịch sử, yêu cầu phát triển KTXH của mỗi quốc gia, có thể được đặt ra những trọng tâm, trọng điểm khác nhau, hướng tới hoàn thiện một hoặc một số nội dung của nền hành chính, đó là tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức, thể chế pháp
lý, thủ tục hành chính hoặc tài chính công1.
Theo các quan niệm trên, CCHC không phải là cải tổ hay cách mạng mà là sự thay đổi có kế hoạch gắn với hoạt động quản lý hành chính nhà nước (thuộc chức năng của cơ quan hành pháp), tùy điều kiện của từng thời kỳ và mang một số nội dung cơ bản, trong đó có nội
(*) ts. Khoa Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội.
(1) Xem Hỏi đáp về CCHC, http://caicachhanhchinh.gov.vn/PortalPlus.aspx?/vi-VN/News/102//1010046/0/3179/
PHẠM HỒNG QUANG*Chương trình tổng thể cải cách hành chính (CCHC) nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 với mục tiêu chung “Xây Chương trình tổng thể cải cách hành chính (CCHC) nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 với mục tiêu chung “Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam” đã kết thúc cùng với những thành công và hạn chế nhất định. Tiếp nối Chương trình này, Bộ Nội vụ đang xây dựng Chương trình CCHC nhà nước giai đoạn 2010 - 2020. Để công cuộc CCHC nói chung và cải cách thể chế hành chính nói riêng đạt hiệu quả cao, một trong những biện pháp quan trọng là tiếp tục nghiên cứu các vấn đề lý luận và kinh nghiệm các nước để áp dụng phù hợp với xu thế phát triển của thời đại và điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam.
CẢI CÁCH THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH - TIẾP CẬN DƯỚI GÓC ĐỘ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIệM NHẬT BẢN DƯỚI GÓC ĐỘ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIệM NHẬT BẢN
dung về cải cách thể chế.
Theo cách trình bày nội dung của CCHC, cải cách thể chế hành chính có thể được hiểu: (i) là cải cách quy trình xây dựng và thông qua các VBQPPL liên quan đến hoạt động quản lý hành chính, nhằm làm rõ trách nhiệm giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp và lấy ý kiến của người dân; (ii) là biểu hiện sự kết hợp giữa CCHC và cải cách lập pháp nhằm hoàn thiện các chế định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động quản lý hành chính phát sinh trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; (iii) là việc xây dựng và hoàn thiện thể chế về kinh tế, tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính, xây dựng và hoàn thiện các chế định pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính giữa các cơ quan
nhà nước với công dân, giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, doanh nghiệp và giữa các cơ quan, tổ chức với nhau.
Khái niệm về thể chế được Douglass North đưa ra đầu tiên trong cuốn “Thể chế, sự thay đổi thể chế và vận hành kinh tế” (1990) cùng với sự phân chia thể chế thành hai loại: thể
chế chính thức và không chính thức2. Theo
Douglass North, thể chế là những quy tắc của trò chơi trong xã hội, hay đó là những quy tắc mang tính minh bạch và nhân văn để điều chỉnh những hành vi giao dịch giữa con người với nhau. Lý thuyết về thể chế được xây dựng dựa trên các hành vi ứng xử giữa con người với nhau phù hợp với lý thuyết của chi phí giao dịch. Ông đưa ra khái niệm về thể chế thông
qua một minh họa bằng sơ đồ như sau: (Hình 1)